Wasser- und Abwasseranschlussgebühren

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2012.00817

Urteil

der 3. Kammer

vom 14. März 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

Gemeinde A,vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

C,

Beschwerdegegner,

betreffend Wasser- und Abwasseranschlussgebühren,

hat sich ergeben:

I.

C ist Eigentümer des an der D-Strasse 01 in A gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 02. Am 1. November 2011 setzte der Gemeinderat A die Wasser- und Abwasseranschlussgebühren für ein bereits bewilligtes Bauvorhaben des C, das neben anderem den Anbau eines Wintergartens an das sich auf dem Grundstück befindende Einfamilienhaus umfasste, auf einen Betrag von total Fr. 8'377.75 fest (Abwasseranschlussgebühr Fr. 2'300.- [zuzüglich Mehrwertsteuer von 8 %] plus Wasseranschlussgebühr Fr. 5'750.- [zuzüglich Mehrwertsteuer von 2.5 %]).

II.

Dagegen erhob C mit Eingabe vom 24. November 2011 Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, die Verfügung vom 1. November 2011 sei aufzuheben und die Gebühren seien auf insgesamt Fr. 655.65 zu veranlagen. Das Baurekursgericht trat das Verfahren am 8. Dezember 2011 zuständigkeitshalber an den Bezirksrat E ab. Mit Beschluss vom 9. November 2012 hiess dieser das Rechtsmittel im Sinn der Erwägungen gut und änderte den Entscheid des Gemeinderats A dahingehend ab, dass er die Gebühr auf total Fr. 655.65 festsetzte (Abwasseranschlussgebühr Fr. 180.- [zuzüglich Mehrwertsteuer von 8 %] plus Wasseranschlussgebühr Fr. 450.- [zuzüglich Mehrwertsteuer von 2.5 %]). Die Verfahrenskosten wurden dem Gemeinderat A auferlegt. Dieser wurde zudem verpflichtet, C eine Parteientschädigung von Fr. 200.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

III.

Die Gemeinde A beantragte mit Beschwerde vom 13. Dezember 2012 am Verwaltungsgericht, der Beschluss des Bezirksrats vom 9. November 2012 sei aufzuheben und der Beschluss des Gemeinderats A vom 1. November 2011 sei zu bestätigen.

Mit Eingabe vom 7. Januar 2013 beantragte der Bezirksrat die Abweisung der Beschwerde. C stellte in der Beschwerdeantwort vom 28. Januar 2012 denselben Antrag; eventualiter sei die Sache zur Prüfung einer (vollständigen) Gebührenbefreiung an den Gemeinderat zurückzuweisen. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Streitwert beträgt Fr. 7'722.10 (entsprechend der Differenz zwischen der von der Beschwerdeführerin veranlagten Gebühr von Fr. 8'377.75 und dem von der Vorinstanz festgesetzten und vom Beschwerdegegner anerkannten Betrag von Fr. 655.65), weshalb die Beschwerde vom Einzelrichter zu beurteilen wäre (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). Da jedoch ein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, wurde die Streitigkeit der Kammer übertragen (vgl. § 38b Abs. 2 VRG).

1.2 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden beschwerdeberechtigt, wenn sie a) durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, b) die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt, oder c) bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen.

Im vorliegenden Fall steht angesichts des geringen Streitwerts kein "wesentlicher Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen" der Beschwerdeführerin zur Diskussion. Indem sie jedoch die unrichtige Anwendung einer kommunalen Gesetzesbestimmung rügt, wehrt sie sich für die Durchsetzung ihres Gemeinderechts und macht damit ein schutzwürdiges Interesse geltend (vgl. RB 2005 Nr. 10; VGr, 3. Januar 2011, VB.2010.00601, E. 1.3; VGr, 31. Mai 2006, VB.2006.00198, E. 2.2). Da auch alle weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin stützte die erhobenen Gebühren hinsichtlich des Abwasseranschlusses auf Art. 5 der Verordnung der Gemeinde A über die Gebühren für Siedlungsentwässerungsanlagen (SEGebVO) und in Bezug auf den Wasseranschluss auf Art. 50 des Reglements der Gemeinde A über die Wasserversorgung (WR). Zwischen den Parteien umstritten ist die gemäss diesen Bestimmungen zur Berechnung der Gebühren zugrundezulegende Grundstücksfläche.

3.

3.1 Nach Art. 60a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Die kantonalrechtlichen Grundlagen zur Erhebung der infrage stehenden Gebühren finden sich in § 7 Abs. 2 lit. e in Verbindung mit § 45 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) und § 29 Abs. 2 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WWG). Gestützt darauf sowie auf Art. 6.2 Abs. 4 ihrer Verordnung über die Siedlungsentwässerungsanlagen vom 1. Oktober 2002 (SEVO) erliess die Gemeinde A die entsprechende Gebührenverordnung (SEGebVO), die von der Gemeindeversammlung am 24. Juni 2002 genehmigt wurde.

3.2 Art. 4 SEGebVO statuiert die Gebührenpflicht für den Anschluss von Grundstücken (Liegenschaften, Bauten und Anlagen etc.) an die öffentlichen Siedlungsentwässerungsanlagen. Die Bemessung der Anschlussgebühr wird in Art. 5 SEGebVO geregelt. Innerhalb der Bauzone bemisst sich diese nach der zonengewichteten Grundstücksfläche (m2 Parzellenfläche) und beträgt Fr. 20.- je gewichteten Quadratmeter (Art. 5.1 und 5.3 SEGebVO; für die Gewichtung vgl. Art. 9 SEGebVO). Art. 5.6 SEGebVO bestimmt sodann Folgendes:

" Bei den im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung zu mehr als drei Vierteln genutzten Grundstücken, die bereits an die öffentlichen Siedlungsentwässerungsanlagen angeschlossen sind, entfällt die Anschlussgebühr. Andernfalls wird bei einer Nutzungserweiterung die Anschlussgebühr über die noch nicht ausgenützte Grundfläche, jedoch bis maximal drei Viertel der Parzellenfläche, fällig."

Zur Finanzierung der Wasserversorgungsanlagen sieht das Reglement über die Wasserversorgung, das von der Gemeindeversammlung am 3. Mai 2004 genehmigt wurde, ebenfalls die Erhebung von Anschluss- und Benützungsgebühren vor. Art. 50.1 WR bestimmt, dass für den Anschluss an die Wasserversorgung und die Mitbenützung der bestehenden Wasserversorgungsanlage eine einmalige Anschlussgebühr erhoben wird. Diese bemisst sich nach Art. 50.2 WR innerhalb der Bauzone nach der zonengewichteten Grundstücksfläche. Art. 50.3 WR entspricht sodann der Regelung von Art. 5.6 SEGebVO.

4.

4.1 Das Baugrundstück des Beschwerdegegners weist nach übereinstimmender Ansicht beider Parteien eine Fläche von 848 m2 auf und war mit dem bestehenden Gebäude bzw. der bislang beanspruchten Baumasse lediglich zu etwa 73 % ausgenützt. Daneben sind sich die Parteien auch hinsichtlich der eigentlichen Berechnungsmethode der Wasser- und Abwasseranschlussgebühren einig. Einziger Streitpunkt bildet die massgebliche Grundstücksfläche gemäss Art. 5.6 SEGebVO und Art. 50.3 WR bzw. die Auslegung dieser Bestimmungen. Die Beschwerdeführerin legte ihrer Kalkulation die "restlichen" 27 % des Grundstücks bzw. 230 m2 zugrunde. Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz sind demgegenüber der Auffassung, bei einer Parzellenfläche von insgesamt 848 m2 dürften für maximal drei Viertel dieser Fläche (636 m2) Anschlussgebühren erhoben werden. Da die bisher genutzte Fläche, für die schon Gebühren entrichtet worden seien, 618 m2 betrage, bleibe noch eine Restfläche von 18 m2 übrig, für die Anschlussgebühren erhoben werden könnten.

4.2 Die Vorinstanz erwog, aufgrund einer grammatikalischen Auslegung könne der zweite Satz von Art. 5.6 SEGebVO nur dahingehend verstanden werden, dass bei einer Nutzungserweiterung bis maximal drei Viertel der gesamten Parzellenfläche Anschlussgebühren entrichtet werden müssten. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass sich diese drei Viertel nur auf die Neuerweiterung beziehen könnten. Selbst wenn der Interpretationsweise der Beschwerdeführerin zu folgen wäre, könne sich der Beschwerdegegner gemäss Treu und Glauben auf den Gesetzestext und seine berechtigte und nachvollziehbare Auslegung desselben berufen. Es sei nämlich Sache der Behörde, ihre Erlasse derart klar und deutlich zu formulieren, dass sie möglichst keinen Interpretationsspielraum zuliessen. Andernfalls könne auf diejenige nachvollziehbare Gesetzesauslegung abgestellt werden, die dem Gebührenzahler zugutekomme.

4.3 Die Beschwerdeführerin machte geltend, die Vorinstanz verkenne, dass gerade wenn eine Gesetzesbestimmung verschiedene Interpretationen zulasse, eine rein grammatikalische Auslegung nicht zu genügen vermöge. Die Ansicht der Vorinstanz könne auch bei einer grammatikalischen Auslegung nicht geteilt werden. Aus dem Einschub "jedoch bis maximal drei Viertel der Parzellenfläche" ergebe sich nicht zwingend, dass bei einer Nutzungserweiterung nur die baulich noch nicht ausgenützte Fläche abzüglich 25 % der Gesamtgrundstücksfläche für die Veranlagung der Anschlussgebühren massgebend sei. An der Gemeindeversammlung vom 24. Juni 2002 sei Art. 5.6 SEGebVO erläutert worden und der Gemeinderat habe diese Bestimmung in der Folge auch immer im Sinn der Verfügung vom 1. November 2011 angewandt. Die Vorinstanz habe Art. 5.6 SEGebVO und Art. 50.3 WR falsch ausgelegt und dabei zu Unrecht in den Ermessensspielraum der kommunalen Behörden bei der Auslegung kommunalen Rechts eingegriffen.

5.

5.1 Die Kognition der Rekursbehörden ist von Gesetzes wegen umfassend (vgl. § 20 Abs. 1 VRG), und sie sind grundsätzlich nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, diese umfassende Überprüfungsbefugnis voll auszuschöpfen (VGr, 28. April 2010, URB.2009.00001, E. 2.2; 17. Dezember 2003, VB.2003.00326, E. 2; vgl. auch Art. 77 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV], wonach das Gesetz eine wirksame Überprüfung durch eine Rekursinstanz zu gewährleisten hat.). Bei einer unzulässigen Kognitionsbeschränkung verletzen die Rekursbehörden den Anspruch auf rechtliches Gehör und begehen damit eine formelle Rechtsverweigerung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 3). Gegebenenfalls dürfen sie ihre Prüfungsbefugnis freilich einschränken. Gemäss der Praxis des Verwaltungsgerichts haben sie sich im Wesentlichen dann Zurückhaltung aufzuerlegen, wenn die Autonomie der Gemeinden betroffen ist, oder wenn die Natur der Streitsache einer uneingeschränkten Überprüfung entgegensteht. Im Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie (vgl. Art. 85 Abs. 1 KV) steht den Rekursbehörden in Bezug auf die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe des kommunalen Rechts sowie bei Ermessensentscheiden gestützt auf kommunales Recht nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zu (VGr, 24. Mai 2012, VB.2012.00102, E. 5.3; 21. September 2011, VB. 2011.00086, E. 2.1). So haben sie eine vertretbare Auslegung des kommunalen Rechts durch die Gemeindebehörden, denen hierbei ein erheblicher Beurteilungsspielraum zukommt, zu respektieren (VGr, 29. April 2010, VB.2010.00092, E. 4.6; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc. 2010, Rz. 1399, mit Hinweis auf BGE 95 I 33; RB 1981 Nr. 20, Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 8).

Die Zurückhaltung der Rekursbehörden zur Wahrung der Gemeindeautonomie ist nur dann geboten, wenn das anwendbare kommunale Recht der Behörde einen Beurteilungsspielraum einräumt (vgl. VGr, 8. Februar 2012, VB.2011.00558, E. 5.1; 20. August 2009, VB.2009.00160, E. 2.3). Art. 5.6 SEGebVO und Art. 50.1 WR stellen zwar kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht dar, dessen Anwendung der zuständigen Behörde obliegt. Die Vorschriften enthalten allerdings weder unbestimmte Rechtsbegriffe, noch räumen sie der Behörde ein Ermessen bei der Anwendung ein. Vielmehr beschreiben sie bloss den Mechanismus, der für die Berechnung der Gebühren anzuwenden ist. Die Vorinstanz durfte daher ihre Überprüfungsbefugnis voll ausschöpfen und damit auch die fraglichen Bestimmungen anders auslegen als die Beschwerdeführerin. Dass Art. 5.6 SEGebVO und Art. 50.1 WR unterschiedlich verstanden werden können, macht sie jedenfalls nicht zur Ermessensvorschriften. Der Ansicht der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe zu Unrecht ihre Prüfungsbefugnis überschritten, kann daher nicht gefolgt werden.

5.2 Die Vorinstanz gelangte aufgrund einer grammatikalischen Auslegung von Art. 5.6 SEGebVO und Art. 50.1 WR zum Schluss, dass bei einer Nutzungserweiterung bis maximal drei Viertel der gesamten Parzellenfläche Anschlussgebühren entrichtet werden müssen (vorn E. 4.2). Der Wortlaut, der stets den Ausgangspunkt zu bilden hat, entspricht denn auch tatsächlich dieser Auffassung. Hingegen lässt sich die Berechnungsmethode der Gebühren, so wie sie die Beschwerdeführerin verstanden haben will, aus dem Wortlaut der Bestimmungen – wenn überhaupt – nur schwer ableiten. Dies gilt unabhängig davon, ob die von der Beschwerdeführerin offenbar an der Gemeindeversammlung vom 24. Juni 2012 gezeigte Folie oder ihre grafische Darstellung in der Rekursantwort Klarheit schaffen könnte. Denn was in dieser Folie aufgezeigt wird, findet im massgebenden Gesetzestext jedenfalls keine Entsprechung. Insofern verfängt auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin nicht, die Vorinstanz habe sich zu wenig mit der Entstehungsgeschichte oder dem Zweck der Bestimmungen auseinandergesetzt, kann doch auch dann den Vorschriften kein anderer Sinn beigemessen werden, als er sich vorliegend aus dem Wortlaut ergibt.

Im Übrigen verlangt das Legalitätsprinzip, dass Normen so präzise formuliert sein müssen, dass der Bürger sein Verhalten danach richten bzw. die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 19 N. 21, mit Hinweis auf BGE 125 I 361 E. 4a). Damit lässt sich nicht vereinbaren, dass die von der Beschwerdeführerin vertretene Berechnungsmethode erst unter Zuhilfenahme einer Folie, die der Beschwerdegegner im Übrigen nicht zu kennen brauchte und die für ihn auch gar nicht ohne Weiteres greifbar gewesen sein dürfte, eher erschlossen werden könnte.

5.3 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz ihre Kognition nicht überschritten. Sie durfte aufgrund des Wortlauts die kommunalen Vorschriften anders als die Beschwerdeführerin bzw. in ihrem, naheliegenderen Sinn auslegen. Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.

6.

6.1 Die Beschwerdeführerin führte mit Inkrafttreten der SEGebVO und des WR durch den Wechsel von der einst massgeblichen Gebäudeversicherungssumme zur zonengewichteten Grundstücksfläche ein neues System zur Bemessung der Gebühren ein (vgl. Art. 21.2 SEGebVO, Art. 58 WR). Art. 5.6 SEGebVO und Art. 50.3 WR sind als "übergangsrechtliche" Bestimmungen zu verstehen. Zu beachten ist, dass die Einführung einer neuen Bemessungsmethode nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht auf eine unzulässige Rückwirkung in Bezug auf einmalig zu entrichtende Anschlussgebühren hinauslaufen darf. Die ursprünglich geleistete Anschlussgebühr ist deshalb auf die mittels des neuen Systems berechnete Gebühr anzurechnen. Es gilt zu ermitteln, in welchem Mass die tatsächliche Nutzung, für welche die Anschlussgebühr bereits nach altem Recht bezahlt wurde, die maximal zulässige Nutzung ausschöpft (vgl. BGr, 17. Mai 2010, 2C_341/2009, E. 5.1 ff.). Gemäss der Verfügung vom 1. November 2011 soll das Baugrundstück des Beschwerdegegners mit dem bestehenden Gebäude bzw. der bisher beanspruchten Baumasse zu 73 % ausgenützt gewesen sein. Wie sich die hierfür geleistete "alte" Gebühr genau berechnete, bleibt aufgrund der Akten jedoch unklar. So ist nicht ersichtlich, ob sich die Gleichsetzung der "bisher beanspruchten Baumassenziffer" mit den damals gemäss Gebäudeversicherungswert ermittelten Anschlussgebühren als korrekt erweist. Dies könnte – etwa bei einer hohen Versicherungssumme trotz geringer beanspruchter Baumassenziffer – zu einer unzulässigen Rückwirkung führen. Gerade in einem Fall wie dem vorliegenden, wo die bisherige Ausnützung des Grundstücks sehr nahe an den Grenzbereich von 75 % gemäss Art. 5.6 SEGebVO und Art. 50.3 WR herankommt, ist besondere Vorsicht zur Vermeidung einer unzulässigen Rückwirkung geboten.

6.2 Ferner spricht zwar die an der Gemeindeversammlung gezeigte Folie für die Interpretation der Beschwerdeführerin. Da die "neuen" Anschlussgebühren die mögliche Ausnützung abdecken sollen, ist es gleichgültig, ob eine Nutzungserweiterung diese mögliche Ausnützung auch wirklich ausschöpft oder nicht. Auch ist eine Grenzziehung, wonach ab einem gewissen Grad bereits erfolgter früherer Ausnützung – hier 75 % – zusätzliche Gebühren entfallen, grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. als Beispiel VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00052). Vorliegend soll jedoch der Beschwerdegegner, obgleich er bereits eine hohe "Baumasse" von 73 % abgegolten hat und daher viel näher an der gebührenbefreienden Grenze von 75 % anzusiedeln ist, für weitere 27 % an Grundstücksnutzung bezahlen, während jemand, der nur 10 % genutzt hatte und daher weiter vom Schwellenwert entfernt ist, insgesamt nur für 75 % der Nutzung seines Grundstücks zu bezahlen hätte. Letztere Person würde damit vom Schwellenwert profitieren, ebenso jemand, der schon über 75 % genutzt hatte. Der Beschwerdegegner profitiert hingegen nicht vom Schwellenwert. Es ist nicht klar, ob die Beschwerdeführerin tatsächlich eine solche nicht nachvollziehbare Ungleichbehandlung anstrebte. Fraglich ist jedenfalls, ob diese mit dem Gebot der Rechtsgleichheit zu vereinbaren wäre.

6.3 Die vorstehend geäusserten Bedenken müssen nicht abschliessend beurteilt werden, da die Beschwerde aus anderen Gründen abzuweisen ist (vorn E. 5). Ob sie ebenfalls zu einer Abweisung geführt hätten, kann daher offengelassen werden. Bei diesem Ausgang braucht der Eventualantrag des Beschwerdegegners nicht mehr geprüft zu werden.

7.

7.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Der Beschluss der Vorinstanz vom 9. November 2012 ist zu bestätigen.

7.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Mangels eines besonderen Aufwands ist dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen und der Beschluss des Bezirksrats E vom

2. November 2012 wird bestätigt.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'120.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…