Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2012.00787
Urteil
der 4. Kammer
vom 12. Juni 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
B,
Beschwerdeführende ,
gegen
Gemeinde Aeugst am Albis,
vertreten durch den Gemeinderat Aeugst am Albis,
dieser vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Krediterteilung,
hat sich ergeben:
I.
Anlässlich einer Gemeindeversammlung der politischen Gemeinde Aeugst am Albis vom 8. Dezember 2011 genehmigten die Stimmberechtigten unter anderem einen Kredit von Fr. 4'760'000.- "für die Umnutzung bzw. Neubau der [im Eigentum der Gemeinde stehenden] Liegenschaft Dorfstrasse 37" sowie einen Kredit von Fr. 325'000.- für die Erstellung eines Gemeinschaftsplatzes.
II.
Das Ehepaar A-B gelangte dagegen am 14./16. Januar 2012 an den Bezirksrat Affoltern und stellte folgende Anträge:
" 1. Der Vollzug der Gemeindeversammlungsbeschlüsse vom 8. Dezember 2011, nämlich:
Antrag
Der Gemeinderat Aeugst a.A. beantragt der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung:
Bewilligung eines Kredites von Fr. 4'760'000.-- inkl. MWST für die Umnutzung bezw. Neubau der Liegenschaft Dorfstr. 37, der Politischen Gemeinde Aeugst a.A.
Mit dem Vollzug wird der Gemeinderat beauftragt.
Antrag und Weisung des Gemeinderates Aeugst a.A. betr. Krediterteilung von Fr. 325'000.-- inkl. MWST für die Erstellung eines Gemeinschaftsplatzes.
Antrag
Der Gemeinderat Aeugst a.A. beantragt der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung:
Bewilligung eines Kredites von Fr. 325'000.-- inkl. MWST für die Erstellung eines Gemeinschaftsplatzes.
Mit dem Vollzug wird der Gemeinderat beauftragt.
sei zu sistieren bis die Vorgehensweise des Gemeinderates bei der Bearbeitung der Projekte bis und mit Baukreditvorlage auf ihre Richtigkeit untersucht wurde.
Es sei festzustellen, dass die Gemeindebehörde rechtswidrig vorgegangen ist durch Uebergehen der Vorbedingung der Abstimmung, wonach zur Vorfinanzierung von Investitionen ein Grundsatzbeschluss oder ein Projektierungskredit vorliegen muss. (Gemeindegesetz § 127, Ziff. 2)
Zum Antrag 3 des Gemeinderates Aeugst a.A. betr. Genehmigung des Voranschlages für das Jahr 2012 des Politischen Gemeindegutes sowie Festsetzung des Steuersatzes von 36 %:
Dieser sei ev. zu revidieren, sofern die beiden Vorgenannten Anträge eine Auswirkung auf die Budgetzahlen haben. Insbesondere in Bezug auf Investitionsrechnung, Fr. 2'000'000 Liegenschaft Dorfstr.37 (S. 52, Ziff. 9)."
Die Gemeinde Aeugst a.A. liess mit Beschwerdeantwort vom 27. Februar 2012 beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Gemeindebeschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Sollte die Eingabe zugleich als Stimmrechtsrekurs entgegengenommen werden, sei darauf nicht einzutreten; eventualiter sei der Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zudem ersuchte die Gemeinde Aeugst den Bezirksrat, die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels zu entziehen. Mit Verfügung vom 15. Mai 2012 wies der Präsident des Bezirksrats das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung ab. Der Bezirksrat wies die Gemeindebeschwerde mit Beschluss vom
III.
Mit Beschwerde vom 3. Dezember 2012 beantragten A und B dem Verwaltungsgericht, der Rekursentscheid vom 1. November 2012 sei unter Entschädigungsfolge aufzuheben. Der Bezirksrat verzichtete am 12. Dezember 2012 auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde Aeugst am Albis liess mit Beschwerdeantwort vom 18. Januar 2013 beantragen, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit weiteren Eingaben von A und B vom 25. Februar 2013 und vom 5./8. April 2013 bzw. der Gemeinde Aeugst am Albis vom 11. März 2013 wurde an den Rechtsbegehren festgehalten. Mit Eingaben vom 16. April 2013 bzw. 22. April 2013 verzichteten die Gemeinde Aeugst am Albis sowie A und B auf weitere Stellungnahmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats über eine Gemeindebeschwerde nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 151 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c und §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.
1.2 Als Stimmberechtigte der Gemeinde Aeugst am Albis sind die Beschwerdeführenden zur Beschwerde legitimiert (§ 151 Abs. 1 GG; vgl. Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 3.1; Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz [im Folgenden Ergänzungsband], Zürich 2011, § 151 N. 4.1).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der Vorinstanz wirklich gegeben waren; soweit sie fehlen, gilt es die vorliegende Beschwerde – allenfalls auch wegen einer von Amtes wegen zu beachtenden Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften – im Sinn der Erwägungen abzuweisen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96; VGr, 21. September 2011, VB.2011.00496, E. 2.1, sowie 21. April 2010, VB.2010.00146, E. 3).
2.2 Die Vorinstanz legte die Anträge der Beschwerdeführenden – wie sich noch zeigen wird zu deren Gunsten – so aus, dass sie sinngemäss die Aufhebung der Gemeindeversammlungsbeschlüsse betreffend die Krediterteilung von Fr. 4'760'000.- bzw. Fr. 325'000.- verlangten. In ihrer Beschwerde machen die Beschwerdeführenden indes geltend, sie hätten in keinem Zeitpunkt einen Antrag auf Aufhebung der Gemeindeversammlungsbeschlüsse gestellt, sondern lediglich eine Sistierung des Vollzugs dieser Beschlüsse verlangt. Im Folgenden ist demnach zunächst zu prüfen, welche Folgen dies für die Prozessvoraussetzungen im vorinstanzlichen Verfahren hat.
2.3 Unter einer Sistierung wird die vorläufige Einstellung eines hängigen Verwaltungs- oder Verwaltungsrechtspflegeverfahrens durch die verfahrensleitende Behörde bezeichnet (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 27). Demgegenüber bedeutet die aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels, dass die im Dispositiv der angefochtenen Anordnung angeordnete Rechtsfolge vorläufig keine Wirkung entfaltet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 1). Die aufschiebende Wirkung kommt einem Rekurs bzw. hier der Gemeindebeschwerde grundsätzlich von Gesetzes wegen zu (vgl. § 25 VRG).
Die Beschwerdeführenden verlangten im vorinstanzlichen Verfahren die Sistierung des Vollzugs der angefochtenen Gemeindeversammlungsbeschlüsse. Sie verlangen somit nicht eine vorläufige Einstellung des vorinstanzlichen Verfahrens, sondern wollen erreichen, dass die Gemeindeversammlungsbeschlüsse vorläufig keine Wirkung entfalten. Es kann sich bei ihrem Antrag im Lichte des vorgängig Ausgeführten somit nur um einen Antrag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung – allenfalls auch in Form einer vorsorglichen Massnahme – handeln. Da die aufschiebende Wirkung nur eine Nebenfolge des Rechtsmittels darstellt, setzt ihre Gewährung voraus, dass in der Hauptsache ein Antrag gestellt wird, mit dem die Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Anordnung verlangt wird; eine selbständige vorsorgliche Massnahme, um den Vollzug der nicht angefochtenen Anordnung zu verhindern, ist jedenfalls vorliegend unzulässig. Mit dem verfahrensabschliessenden Entscheid fällt sodann auch die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels automatisch dahin.
2.4 Die Beschwerdeführenden beantragten im Rekursverfahren, es sei festzustellen, dass die Gemeindebehörde rechtswidrig vorgegangen sei, weil nach § 127 Abs. 1 Ziff. 2 GG zur Vorfinanzierung von Investitionen ein Grundsatzbeschluss oder ein Projektierungskredit vorliegen müsse.
Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches liegt vor, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist. Kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen könnte; insofern sind Feststellungsbegehren subsidiär (vgl. zum Ganzen VGr, 22. August 2012, VB.2012.00340, E. 1.4 Abs. 2, sowie 21. November 2012, VB.2012.00705, E. 4 Abs. 1; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 60 ff.).
Die behauptete Rechtswidrigkeit des Vorgehens des Gemeinderats hätte hier mit einem Begehren auf Aufhebung der Beschlüsse der Gemeindeversammlung geltend gemacht werden können. Damit fehlt den Beschwerdeführenden ein schutzwürdiges Interesse am Feststellungsbegehren, weshalb sich darauf im vorinstanzlichen Verfahren nicht hätte eintreten lassen (vgl. § 21 Abs. 1 VRG). Im Übrigen rügen die Beschwerdeführenden im Rahmen ihres Feststellungsbegehrens einzig angebliche Verfahrensfehler des Gemeinderats und damit sinngemäss eine Verletzung ihrer politischen Rechte. Solches hätten sie mit Stimmrechtsrekurs geltend machen müssen (§ 151a GG; vgl. hierzu Ergänzungsband, § 151a N. 3.1); die fünftägige Rekursfrist dieses Rechtsmittels lief indes spätestens am 21. Dezember 2011 ab (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 sowie § 22 Abs. 1 Satz 2 VRG. Auch aus diesem Grund hätte sich im vorinstanzlichen Verfahren auf das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführenden nicht eintreten lassen.
2.5 Der dritte Rekursantrag, welcher offenbar auf eine Abänderung des Voranschlags zielte, lässt sich nur so verstehen, dass er für den Fall erhoben wird, dass die Beschwerdeführenden mit dem ersten und zweiten Antrag durchdringen. Da dem nicht so ist, bedarf er keiner näheren Betrachtung.
3.
Nach dem Gesagten hätte die Vorinstanz auf das hier als Hauptantrag erscheinende Feststellungsbegehren nicht eintreten dürfen. Das Sistierungsbegehren war richtigerweise als (prozessualer) Antrag auf Gewährung – der Gemeindebeschwerde ohnehin zukommender – aufschiebender Wirkung zu verstehen, welcher jedenfalls mit dem Endentscheid gegenstandslos wurde. Demnach hätte sich auf die Gemeindebeschwerde als Ganzes nicht eintreten lassen. Das Verhalten der Beschwerdeführenden zielte sodann klarerweise dahin, ein förmliches Rechtsmittel einzulegen. Die Vorinstanz war deshalb auch nicht gehalten, die Eingabe als Aufsichtsanzeige entgegenzunehmen, zumal ein solches Vorgehen der Beschwerdeführenden ohnehin an der Subsidiarität der Aufsichtsanzeige hätte scheitern müssen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 31).
Weil die Behandlung der Rekursanträge nach dem wirklichen Willen der Beschwerdeführenden für die Beschwerdegegnerin keine Nachteile mit sich bringt, kann offenbleiben, wie die Anträge nach dem Vertrauensprinzip zu verstehen sind (vgl. hierzu VGr, 19. September 2012, VB.2012.00512, E. 3.2).
4.
Die Beschwerdeführenden rügen sodann, dass die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zugesprochen hat. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f., auch zum Folgenden). Behörden kleinerer Gemeinden sind allerdings häufig nicht in der Lage, Rechtsmittelverfahren ohne Hilfe eines rechtskundigen Vertreters zu führen. Ziehen solche Gemeinden einen Rechtsvertreter bei, rechtfertigt sich deshalb regelmässig, ihnen eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen. Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine kleinere Gemeinde. Im vorliegenden Verfahren stellen sich zudem Rechtsfragen, deren Schwierigkeit den Beizug einer Rechtsvertretung rechtfertigt. Entsprechend sprach die Vorinstanz der obsiegenden Beschwerdegegnerin zu Recht eine Parteientschädigung zu. Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe nicht von einem vollständigen Obsiegen ausgehen dürfen, weil der Antrag der Beschwerdegegnerin auf Entzug der aufschiebenden Wirkung abgewiesen worden sei. Inwiefern die Vorinstanz bei der Festlegung der Entschädigungshöhe berücksichtigt hat, dass die Beschwerdegegnerin mit ihrem Antrag um Entzug der aufschiebenden Wirkung unterlag, kann hier offenbleiben, weil die Entschädigungshöhe von Fr. 1'000.- jedenfalls auch unter Berücksichtigung dieses Umstands nicht rechtsverletzend ist.
5.
5.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen.
5.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3; vgl. auch VGr, 23. Januar 2013, VB.2012.00665, E. 3). Unter Berücksichtigung des diesem Fall zugrundeliegenden Streitinteresses von Fr. 5'085'000.- ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 3'000.- festzusetzen.
5.3 Die Beschwerdegegnerin lässt um eine Parteientschädigung ersuchen. Aus den vorgängig unter 4 ausgeführten Gründen ist der Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 260.-- Zustellkosten,
Fr. 3'260.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte auferlegt.
Die Beschwerdeführenden werden verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.
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