regionale Richtplanung (Teilrichtplan Verkehr)

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2012.00713

Urteil

der 3. Kammer

vom 3. April 2014

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea

Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

Stadt Dübendorf,

vertreten durch den Stadtrat,

dieser vertreten durch RA A,

diese substituiert durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

**betreffend regionale Richtplanung

(Teilrichtplan Verkehr),**

hat sich ergeben:

I.

A. Am 11. September 2009 ersuchte die Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) den Regierungsrat des Kantons Zürich, den regionalen Verkehrsrichtplan gemäss dem Beschluss ihrer Delegiertenversammlung vom 24. Juni 2009 den geänderten Verhältnissen anzupassen. Der Beschluss umfasste neben anderem die Erweiterung der Park+Ride-Anlage (fortan: P+R-Anlage) von momentan 86 auf 120 Parkplätze beim Bahnhof Dübendorf sowie die Erstellung einer P+R-Anlage mit 240 Parkplätzen südlich der Umsteigeplattform beim Bahnhof Stettbach als Ersatz für eine in der Zentrumszone im Gebiet Hochbord bestehende Anlage mit 95 Parkplätzen.

B. Mit Beschluss vom 26. September 2012 änderte der Regierungsrat den regionalen Richtplan Glattal, Teilrichtplan Verkehr. Dabei legte er unter anderem die bestehenden P+R-Anlagen in Dübendorf (Bahnhof und Stettbach) ohne das Ausbauziel für den Bahnhof Dübendorf fest (Disp.-Ziff. I, 4. Spiegelstrich).

II.

A. Dagegen gelangte die Stadt Dübendorf am 2. November 2012 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, in Änderung von Disp.-Ziff. I, 4. Spiegelstrich, des Beschlusses des Regierungsrats vom 26. September 2012 seien die P+R-Anlagen gemäss den Ausbauzielen der ZPG beim Bahnhof Dübendorf mit 120 Parkplätzen und beim Bahnhof Stettbach mit 240 Parkplätzen im Verkehrsplan des regionalen Richtplans Glattal festzulegen. Eventualiter sei die Angelegenheit unter Aufhebung von Disp.-Ziff. I, 4. Spiegelstrich, soweit es die P+R-Anlagen bei den Bahnhöfen Stettbach und Dübendorf betreffe, zu neuer Überprüfung an den Regierungsrat zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte die Stadt Dübendorf um Sistierung des Beschwerdeverfahrens, bis der Regierungsrat über das gleichzeitig eingereichte Wiedererwägungsgesuch entschieden habe; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.

B. Mit Präsidialverfügungen vom 30. November 2012 bzw. 27. August 2013 sistierte das Verwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren bis 30. April 2013 bzw. 31. Oktober 2013. Nachdem der Regierungsrat mit Beschluss vom 30. Oktober 2013 auf das Wiedererwägungsgesuch der Stadt Dübendorf nicht eingetreten war, hob das Verwaltungsgericht die Sistierung auf und setzte das Beschwerdeverfahren fort.

C. Mit Beschwerdeantwort vom 11. Dezember 2013 beantragte der Regierungsrat unter Verweis auf den Mitbericht des Amts für Raumentwicklung vom 5. November (recte: Dezember) 2013 die Abweisung der Beschwerde. Innert erstreckter Frist nahm die Stadt Dübendorf hierzu am 3. Februar 2014 Stellung. Der Regierungsrat liess sich daraufhin nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Gemäss § 32 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) setzt der Regierungsrat die regionalen Richtpläne fest. Sein Beschluss vom 26. September 2012 bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist.

1.2 Die Beschwerdeberechtigung stellt eine Prozessvoraussetzung dar, die von Amtes wegen zu prüfen ist (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG; fortan Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 7). Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

1.2.1 Richtpläne sind gemäss Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) und § 19 Abs. 1 PBG allein für Behörden verbindlich. Zur Anfechtung sind daher nur betroffene Gemeinden, nicht aber Private berechtigt (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A, Zürich etc. 2012, Rz. 4453). Die Beschwerdeführerin machte vorliegend geltend, sie sei durch die Richtplanfestsetzung gemäss dem Beschluss des Beschwerdegegners in ihrer durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) garantierten Gemeindeautonomie in Planungsangelegenheiten verletzt worden. Ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung ist folglich gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zu bejahen (vgl. VGr, 27. März 2013, VB.2012.00794, E. 1.1, mit Hinweisen). Für das Eintreten auf das Rechtsmittel ist einzig entscheidend, dass das beschwerdeführende Gemeinwesen durch einen Akt in seiner Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie geltend macht. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 265 E. 1.3, mit Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2; VGr, 22. August 2013, VB.2013.00150, E. 1.3; vgl. unten E. 3).

1.2.2 Die Beschwerdeführerin machte zudem geltend, durch den Beschluss des Beschwerdegegners vom 26. September 2012 in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt worden und damit auch nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Beschwerde berechtigt zu sein. Diese Bestimmung ist auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts anwendbar (VGr, 26. September 2012, VB.2012.00374, E. 1.2, mit Hinweis auf RB 1998 Nr. 12).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann ein Gemeinwesen auch aufgrund des allgemeinen Beschwerderechts gemäss Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zur Beschwerde legitimiert sein, wenn es entweder durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist oder in seinen hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt wird. Gemeinden sind mithin zur Beschwerdeführung befugt, wenn sie als Gebietskorporationen öffentliche Anliegen wie den Schutz der Einwohner zu vertreten haben und insofern durch Einwirkungen, die von Bauten und Anlagen ausgehen, in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden. Das Bundesgericht erachtete diese Voraussetzungen in einem Fall als gegeben, in dem sich eine Gemeinde gegen die im Rahmen einer Revision des kantonalen Richtplans beschlossene Festsetzung einer neuen Kiesgrube auf ihrem Gemeindegebiet zur Wehr setzte. Es erwog, die Gemeinde wehre sich als Trägerin der kommunalen Planungshoheit gegen die unerwünschten Auswirkungen, die sich ihrer Meinung nach aus der angefochtenen Richtplanrevision ergäben. Sie sei direkt durch den angefochtenen Entscheid berührt und habe ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (BGE 136 I 265 E. 1.4). In einem früheren Entscheid erwog das Bundesgericht, Gemeinden seien zur Anfechtung der Bewilligung für ein mit Immissionen verbundenes Werk befugt, wenn sie entweder als Grundeigentümerinnen gleich wie Private immissionsbelastet seien oder wenn sie als Gebietskorporationen öffentliche Anliegen wie den Lärmschutz der Einwohner zu vertreten hätten und insofern durch die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen Befugnissen betroffen würden. Die Gemeinden, die den Rahmenkonzessionsentscheid anfochten, der den Ausbau des Flughafens Zürich und eine gewisse Erweiterung des Betriebes erlaubte, seien aufgrund ihrer Betroffenheit hinsichtlich der Lärm- und Schadstoffbelastung zur Beschwerde legitimiert (BGE 124 II 293 E. 3b). In einem anderen Fall, wo die Eintragung der Ursprungsbezeichnung für Raclette-Käse im entsprechenden eidgenössischen Register umstritten war, bestätigte das Bundesgericht die Praxis, wonach Gemeinwesen gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel eigene öffentliche Interessen auf dem Beschwerdeweg verteidigen könnten, wenn es um Eingriffe gehe, deren Auswirkungen die Gesamtheit oder einen Grossteil der Einwohnerschaft unmittelbar treffen können. Das Bundesgericht verneinte damals jedoch einen legitimationsbegründenden direkten Eingriff in eigene öffentliche Interessen der beschwerdeführenden Kantone, da lediglich die Produzenten von Raclette-Käse von der streitigen Eintragung betroffen seien (BGE 131 II 753 E. 4.3.3).

Wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, fällt die kommunale Verkehrsplanung in den Aufgabenbereich der Gemeinden (§ 31 Abs. 2 PBG). Gemäss § 6 Abs. 1 des Gesetzes über den Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG) sorgen die Gemeinden für eine gute Erreichbarkeit der Bahnhöfe und Haltestellen für Fussgänger und für den Zubringerverkehr sowie für diejenigen Publikumsanlagen, die über den Normalausbau hinausgehen. Der angefochtene Beschluss des Beschwerdegegners vom 26. September 2012 tangiert die kommunale Planungshoheit der Beschwerdeführerin im Bereich des Verkehrs. Diese sieht sich aufgrund der "übergeordneten Einschränkungen" bezüglich P+R-Anlagen mit zusätzlichem Durchfahrtsverkehr und entsprechenden Immissionen belastet, womit sie sich für den Schutz einer Vielzahl ihrer Einwohner bzw. ein öffentliches Anliegen einsetzt. Unter Berücksichtigung der soeben erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beschwerdeführerin folglich in ihren hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt und dementsprechend auch gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Beschwerde legitimiert (vgl. zum Ganzen Bertschi, § 21 N. 108).

1.3 Wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführt, handelt es sich beim angefochtenen Beschluss um eine verfahrensabschliessende Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG. Die Ausnahme von der Festsetzung der als Ersatz der bestehenden P+R-Anlage geplanten erweiterten Anlage beim Bahnhof Stettbach läuft auf eine Verweigerung des Standorteintrags auf unbestimmte Zeit hinaus. Dies ist einem Endentscheid gleichzustellen.

2.

2.1 Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach § 50 VRG. Mit Beschwerde können grundsätzlich nur Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und Ermessensunterschreitung) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des entscheidwesentlichen Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b sowie Abs. 2 VRG). Die Überprüfung der Angemessenheit eines Verwaltungsaktes ist dem Verwaltungsgericht demgegenüber nur dann erlaubt, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2 VRG; Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, § 50 N. 1).

2.2 Art. 29a BV garantiert den Zugang zu einem unabhängigen Gericht, das jede Rechts- und Sachverhaltsfrage umfassend überprüfen kann (BBl 1997 I 523). Nicht vorgeschrieben ist, dass darüber hinaus auch die Möglichkeit besteht, Verwaltungsakte auf Unangemessenheit hin zu beurteilen (Rhené Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, Basel 2010, Rz. 434). Auch gemäss Art. 110 BGG haben die Kantone, soweit sie nach diesem Gesetz als letzte kantonale Instanz ein Gericht einzusetzen haben, zu gewährleisten, dass dieses Gericht oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft und das massgebende Recht von Amtes wegen anwendet. Diese Bestimmung verlangt indes ebenfalls keine Angemessenheitskontrolle. Den Kantonen ist es jedoch unbenommen, eine solche vorzusehen, und freilich kann sich auch aus Spezialgesetzen eine Verpflichtung zur Ermessensüberprüfung ergeben (VGr, 17. Mai 2011, VB.2011.00266, E. 2.2; Bernhard Ehrenzeller, in: Marcel Alexander Niggli/Peter Übersax/Hans Wiprächtiger, Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. A. 2011, Art. 110 N. 15; Hansjörg Seiler, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, Art. 110 N. 11).

2.3 Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG, auf den sich die Beschwerdeführerin beruft und der die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vorsieht, ist als verfahrensrechtliche Mindestanforderung nur auf Verfügungen und Nutzungspläne anwendbar, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen (Art. 33 Abs. 2 RPG; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33 N. 17). Bundesrechtlich nicht vorgesehen ist demgegenüber die Möglichkeit, Richtpläne wie den vorliegend umstrittenen mit einem kantonalen Rechtsmittel anzufechten (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 33 N. 49; vgl. VGr, 27. März 2013 VB.2012.00794, E. 2.6). Wie der Beschwerdegegner zu Recht vorbringt, ist dies auch in der Gesetzgebung des Kantons Zürich nicht vorgesehen. Das Verwaltungsgericht hat vorliegend somit lediglich eine Rechtskontrolle vorzunehmen und kann nicht überprüfen, ob der Entscheid des Beschwerdegegners unangemessen ist. Nichts anderes ergibt sich überdies aus dem von der Beschwerdeführerin zitierten BGE 111 Ia 129, der sich in E. 3d mit der akzessorischen Anfechtbarkeit eines kantonalen Richtplans im Rahmen der Anwendung auf eine Ortsplanungsrevision durch eine betroffene Gemeinde und nicht mit der Kognition der Rechtsmittelbehörde befasst. Eine weitere spezialgesetzliche Bestimmung im Bundesrecht, aus der sich eine Verpflichtung zur Ermessensüberprüfung des Verwaltungsgerichts ergeben könnte, wird von der Beschwerdeführerin nicht angeführt und ist auch nicht ersichtlich.

3.

3.1 Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Rechts beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 136 I 395 E. 3.2.1).

3.2 Art. 85 KV sieht bezüglich des vorliegend zu beurteilenden Falls keine Schranken bei der Umschreibung der Gemeindeautonomie vor. Die Autonomie der Beschwerdeführerin reicht vorliegend deshalb so weit, wie es das PBG zulässt (vgl. BGE 136 I 395 E. 2.2).

3.3 Nach Art. 9 Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1 PBG ist der regionale Richtplan für die Beschwerdeführerin verbindlich (vorn E. 1.2.1). Die Planungen unterer Stufen haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Gemeinden ist es deshalb verwehrt, richt- oder nutzungsplanerische Massnahmen oder Entscheide zu treffen, die den Vorgaben eines übergeordneten Richtplans entgegenstehen. Der angefochtene Beschluss vom 26. September 2012 tangiert deshalb die Beschwerdeführerin in ihren hoheitlichen Befugnissen (vgl. BGE 119 Ia 285 E. 4a). § 16 Abs. 2 PBG sieht zwar vor, dass Abweichungen der unteren von der oberen Planungsstufe zulässig sind, wenn sie sachlich gerechtfertigt und von untergeordneter Natur sind. Den Gemeinden verbleibt somit im Allgemeinen auch unter der Herrschaft eines übergeordneten Richtplans eine erhebliche Entscheidungsfreiheit und daher grundsätzlich auch Autonomie. Indessen kann ein übergeordneter Richtplan auch absolute Schranken enthalten, die den Gemeinden die Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen gänzlich entziehen (BGE 111 Ia 129 E. 5b, betreffend § 47 Abs. 1 PBG). Gemäss § 30 Abs. 4 lit. a PBG muss der regionale Verkehrsrichtplan zwingend die Strassen- und Parkierungsanlagen von regionaler Bedeutung enthalten. Er zeichnet sich damit gerade dadurch aus, dass er räumliche Bedürfnisse zum Inhalt hat, die über diejenigen der einzelnen Gemeinden hinausreichen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band. I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 216). Diesen ist die Planung solcher Anlagen also verwehrt, und insofern sind diese daher auch nicht autonom. Generell haben die Gemeinden in der Richtplanung nur einen relativ geringen Spielraum (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 5. A., Zürich 2011, S. 109). Im Rahmen der Nutzungsplanung kommt ihnen demgegenüber aufgrund der §§ 2 lit. c und 45 ff. PBG Autonomie zu (BGE 136 I 265 E. 2.2, BGE 119 Ia 285 E. 4b; Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11).

Im Gegensatz zum kantonalen und regionalen Richtplan kann sich der kommunale Richtplan auf einzelne Teilrichtpläne beschränken. Lediglich der Verkehrsrichtplan, der Aufschluss über die kommunalen Strassen für die Groberschliessung und die Wege von kommunaler Bedeutung geben soll, ist in jedem Fall festzusetzen (§ 31 Abs. 1 und 2 PBG; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 109; Haller/Karlen, Rz. 218).

3.4 Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass es sich bei den P+R-Anlagen bei den Bahnhöfen Dübendorf und Stettbach um Parkierungsanlagen von regionaler Bedeutung handelt. Sie sieht sich jedoch in ihrer kommunalen Autonomie in Bezug auf die Verkehrsplanung verletzt. Durch den angefochtenen Entscheid werde der Maximalumfang an öffentlichen Parkplätzen für P+R-Anlagen bei S-Bahn-Stationen vorgegeben. Ihr bleibe damit kein Spielraum mehr, darüber hinaus Parkanlagen für P+R-Zwecke als öffentliche Aufgabe zu planen. Gemeinden seien aber aufgrund von § 6 PVG verpflichtet, für ausreichende Parkierungsmöglichkeiten bei Publikumsanlagen bei Bahnhöfen zu sorgen. Diese kommunale Aufgabe lasse sich nach dem Beschluss des Beschwerdegegners bei den Bahnhöfen Dübendorf und Stettbach nun nicht mehr sachgerecht erfüllen.

3.5 Der Beschwerdegegner ist mit der Festsetzung des regionalen Verkehrsrichtplans seiner gesetzlichen Pflicht gemäss § 8 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 lit. a PBG nachgekommen. Eine Kompetenzüberschreitung seinerseits ist nicht auszumachen und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht. Der Umstand, dass sich der regionale Verkehrsrichtplan auf den kommunalen Verkehrsrichtplan auswirkt, ist dem im PBG vorgesehenen Stufensystem und der Bindungswirkung der unteren gegenüber der oberen Planungsebene geschuldet (vorn E. 3.2). Würde man der Argumentation der Beschwerdeführerin folgen, so würde dies demgegenüber bedeuten, dass sich die übergeordnete an der untergeordneten Planungsebene zu orientieren hätte. Wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführt, wird die Festsetzung von allfälligen Parkierungsanlagen von kommunaler Bedeutung im kommunalen Verkehrsrichtplan durch den angefochtenen Beschluss des Beschwerdegegners nicht eingeschränkt oder verunmöglicht. Daneben sind die Gemeinden gemäss dem regionalen Richtplan auch ausdrücklich gehalten, durch die Erarbeitung von integralen Parkraumkonzepten ergänzende Planungen zu machen und insbesondere Massnahmen zu treffen, damit das Parkieren auf Erschliessungsstrassen als Folge der Bewirtschaftung der P+R-Anlagen verhindert werden kann. Inwiefern die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Beschluss ihre Aufgaben gemäss § 6 PVG nicht mehr sachgerecht erfüllen könnte, ist nicht ersichtlich und wird von ihr überdies auch nicht substanziiert geltend gemacht. Die Planung überkommunaler Strassen- und Parkierungsanlagen ist den Gemeinden jedoch ohnehin versagt (vorn E. 3.2).

3.6 Die Rüge der Autonomieverletzung erweist sich damit als unbegründet.

4.

4.1 P+R-Anlagen sind ein Element der kombinierten Mobilität. Sie sollen bei Bedarf an S-Bahn-Stationen im Einzugsbereich von ländlichen Wohngebieten mit ungenügender Feinerschliessung durch den öffentlichen Verkehr gefördert werden und ermöglichen, dass an geeigneten Stellen vom Auto auf ein öffentliches Verkehrsmittel umgestiegen werden kann.

4.2 Gemäss dem Massnahmenplan Lufthygiene 1996, dem der Regierungsrat am 19. Juni 1996 zugestimmt hatte, war mit einem neuen P+R-Konzept aufzuzeigen, mit welchen Massnahmen den Bedürfnissen von Kunden in schlecht erschlossenen Gebieten Rechnung getragen werden kann. Bis Ende 1997 waren die organisatorischen Voraussetzungen für eine zielgerichtete Planung, Realisierung und Bewirtschaftung des P+R-Systems zu schaffen. Im Zeitpunkt der Festsetzung des regionalen Richtplans Glattal durch den Regierungsrat im Jahr 1998 lag das Konzept von 1996 noch nicht vor. Im Text zum Richtplan wurde deshalb festgehalten, dass die in der Tabelle aufgeführten P+R-Anlagen von regionaler Bedeutung nur hinweisenden Charakter hätten und deren Festsetzung erst dann erfolgen könne, wenn das neue Konzept vorliege. Die Anzahl der vorhandenen Parkplätze der P+R-Anlagen Dübendorf und Stettbach wurde auf 86 bzw. 95 und die jeweiligen Ausbauziele wurden auf 120 bzw. 240 Parkplätze beziffert. Die entsprechenden Zahlen und die Anmerkung betreffend den lediglich hinweisenden Charakter finden sich auch noch in der zurzeit geltenden, mit RRB Nr. 1166/2007 letztmalig geänderten Fassung des regionalen Richtplans. Der Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 hielt schliesslich fest, das "heute" vorliegende Angebot an P+R-Anlagen erlaube in den meisten schlecht erschlossenen Gebieten den Zugang mit dem Auto zur Bahn. Erweiterungen, die in Zukunft aufgrund einer weiteren Nachfragesteigerung nötig würden, könnten vom Kanton nicht mehr unterstützt werden. Ein weitergehendes Konzept erübrige sich. Mit Beschluss vom 12. Dezember 2009 legte der Regierungsrat den Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 fest und hob dabei neben anderen auch seinen Beschluss vom 19. Juni 1996 auf.

5.

5.1 Der Regierungsrat stützte seinen Entscheid vom 26. September 2012 auf die mit RRB Nr. 1979/2009 erfolgte Festsetzung des Massnahmenplans Luftreinhaltung 2008 und die darin enthaltenen Beurteilungen zu den P+R-Anlagen (vorn E. 4.2). Darüber hinaus erwog er, der Standort der neuen P+R-Anlage in Stettbach befinde sich im Landwirtschaftsgebiet. Stettbach sei einer der am besten durch den öffentlichen Verkehr erschlossenen Standorte im Kanton. Ein Ersatz des bisherigen Standorts der P+R-Anlage einschliesslich der Erweiterung von 95 auf 240 Parkplätze sei in den Planungen zur Umsteigeplattform Stettbach im Rahmen der Arbeiten zur Glattalbahn nicht vorgesehen gewesen und sei auch nicht anzustreben. Die Glattalbahn und das Busangebot erfüllten in diesem dichten Siedlungsgebiet die Funktion als Mittel- und Feinverteiler und als Zubringer zur S-Bahn. Ein Ausbau der P+R-Anlage würde dieses Angebot stark konkurrenzieren. Im Rahmen der Anhörungen der nach- und nebengeordneten Planungsträger zur Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans 2010 und 2011 habe sich die Stadt Dübendorf zudem gegen die für die Erstellung einer P+R-Anlage nötige Erweiterung des Siedlungsgebiets im Raum Stettbach gewandt. In Anbetracht der unterschiedlichen, teils widersprüchlichen Interessen in diesem Raum sei es deshalb im heutigen Zeitpunkt nicht angezeigt, die von der ZPG beantragte P+R-Anlage Stettbach festzusetzen. Vielmehr erscheine es sinnvoll, im Rahmen einer grenzüberschreitenden Gebietsbetrachtung diese Interessen aufeinander abzustimmen. Die von der ZPG beantragte geplante P+R-Anlage Stettbach sei deshalb von der Festsetzung auszunehmen. Letzteres sei auch in Bezug auf das Ausbauziel der P+R-Anlage beim Bahnhof Dübendorf zu tun, da im Beschluss der ZPG eine entsprechende Begründung fehle.

5.2 Die Beschwerdeführerin machte zusammengefasst geltend, der Verzicht auf ein neues Konzept zu P+R-Anlagen im Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 lasse sich raumplanerisch und umweltschutzrechtlich nur insoweit rechtfertigen, als kein Ausbau von derartigen Anlagen aufgrund einer Nachfragesteigerung mehr zugelassen werde. Der Beschwerdegegner habe die Ausführungen zu den P+R-Anlagen im Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 falsch verstanden und zu Unrecht den derzeitigen, zufälligen Bestand an P+R-Anlagen bzw. entsprechenden Parkplätzen als massgebliche Richt- und Ausbaugrösse genommen. Er habe den Massstab zur P+R-Planung verschärft, um einen planerischen Abbau an derartigen Parkplätzen zu erreichen. Gerade bei den Bahnhöfen Dübendorf und Stettbach lasse sich nicht aus dem vorläufigen, bisherigen Umfang an P+R-Plätzen auf eine sachlich begründete Ausbaugrösse schliessen. Beim Bahnhof Dübendorf sei angesichts des weitläufigen und dicht besiedelten Einzugsgebiets erst eine P+R-Anlage mit 120 Parkplätzen ausreichend. Bezüglich der Anlage Stettbach seien der Ersatz des bisherigen provisorischen Standorts und das Ausbauziel von 240 Parkplätzen wesentliche Rahmenbedingungen bei den Planungen und Umsetzungen der Umsteigeplattform Stettbach gewesen. Bereits 1992 sei die Baulinie zur Reservierung des Areals für die P+R-Anlage südlich des Bahnhofs Stettbach festgesetzt worden. Bei der Neugestaltung der ÖV-Plattform Stettbach im Rahmen der Anbindung an die Glattalbahn seien sodann beträchtliche Mehrkosten zur Verlegung des Sagentobelbachs und einer Erdgasleitung in Kauf genommen worden, um den Ersatz der P+R-Anlage im Areal gemäss der Baulinie verwirklichen zu können. Der angefochtene Entscheid verletze damit auch den Anspruch auf Vertrauensschutz. Es sei nicht vertretbar, wenn an einem derart wichtigen und grossen Umsteigestandort wie in Stettbach keine öffentliche P+R-Anlage planerisch gesichert sei.

6.

6.1 Zunächst ist auf die Rügen der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der P+R-Anlage Stettbach einzugehen.

6.1.1 Die derzeitige P+R-Anlage Stettbach ist ein Provisorium auf einem Baugrundstück. Nach Beendigung der dortigen Quartierplanung soll dieses überbaut werden. Die Beschwerdeführerin sprach bereits in ihrer Stellungnahme vom 19. Januar 2012 von einem baldigen Abschluss der Quartierplanung. Im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Beschlusses und auch heute war und ist ein solcher jedoch mangels anderslautender Angaben offenbar noch nicht erfolgt. Angesichts der diesbezüglich unklaren zeitlichen Perspektiven stand die Grundstückssituation der Festlegung der bestehenden provisorischen Anlage Stettbach im regionalen Verkehrsrichtplan jedenfalls nicht entgegen. Da dadurch eine – zumindest vorübergehende – Sicherung derselben erreicht wurde und angesichts des bis anhin lediglich hinweisenden Charakters der im Richtplantext aufgeführten Tabelle (vorn E. 4.2), erscheint diese Festlegung am bisherigen Ort als planerisch gerechtfertigt. Für eine Festlegung des neuen Standorts südlich der Umsteigeplattform bestand demgegenüber noch kein unmittelbarer, zwingender Anlass.

6.1.2 Die im regionalen Verkehrsrichtplan festgehaltenen Zahlen zu den Ausbauzielen der Parkplätze beim Bahnhof Stettbach basieren auf einem Beschluss der Delegiertenversammlung der ZPG vom 20. November 1990 bzw. zuvor durchgeführten Grundlagenstudien und damit auf Gegebenheiten, die aus heutiger Sicht aufgrund des seitdem erfolgten sukzessiven Ausbaus des Nahverkehrs und der Inbetriebnahme der Glattalbahn nicht mehr als aktuell bezeichnet werden können. Dass der Bahnhof Stettbach mittlerweile äusserst gut durch den öffentlichen Verkehr erschlossen ist, wird auch von der Beschwerdeführerin nicht in Abrede gestellt. P+R-Anlagen haben freilich insbesondere in ländlichen Wohngebieten mit ungenügender Feinerschliessung durch den öffentlichen Verkehr ihre Berechtigung. Solche Verhältnisse liegen beim Bahnhof Stettbach gerade nicht mehr vor, kann dieser doch – neben dem Auto – problemlos auch mit mehreren Bus- oder Tramlinien erreicht werden. Von einem peripheren Standort ist jedenfalls nicht (mehr) auszugehen. Die allgemein gehaltene Feststellung im Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008, das Angebot an P+R-Anlagen erlaube in den meisten schlecht erschlossenen Gebieten den Zugang mit dem Auto zur Bahn, weswegen Erweiterungen, die aufgrund einer weiteren Nachfragesteigerung nötig würden, vom Kanton nicht mehr unterstützt werden könnten (vorn E. 4.2), lässt sich damit nicht ohne Weiteres auf die Situation beim Bahnhof Stettbach beziehen. Wenn der Beschwerdegegner aufgrund der heutigen Umstände zum Schluss kommt, ein Ausbau der bereits vorhandenen Anlage sei angesichts der guten Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr und der Gefahr der Konkurrenzierung desselben durch das P+R-Angebot momentan nicht angezeigt, so ist darin keine rechtsverletzende Ausübung seines Ermessens zu sehen (vgl. vorn E. 2.3). Es ist auch nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner die bestehende Anzahl Abstellplätze im Verkehrsrichtplan festsetzte. Von einem planerischen "Abbau" an P+R-Plätzen kann dabei nicht gesprochen werden. Aus heutiger Sicht scheinen die einst festgelegten Ausbauziele in Bezug auf den Bahnhof Stettbach vorderhand zu grosszügig bemessen gewesen zu sein. Weswegen der Beschwerdegegner von dieser ursprünglichen Einschätzung nicht abweichen dürfte, ist nicht ersichtlich. Dass die zurzeit bestehende Anlage den aktuellen Bedürfnissen nicht gerecht würde und die Nachfrage an P+R-Plätzen das gegenwärtige Angebot übertreffe bzw. weswegen angesichts der veränderten Verhältnisse lediglich ein Ausbau gemäss den ursprünglich festgesetzten Zielen unbedingt notwendig sein soll, wurde von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert geltend gemacht. Die ZPG selbst spricht von einer "lediglich" hohen Auslastung der bestehenden provisorischen Anlage. Unsubstanziiert bleibt sodann das Vorbringen, dass die öffentlichen Zubringerlinien (Glattalbahn, Bus) ein Fehlen von solchen Parkplätzen nicht aufzufangen vermöchten. Ein überwiegendes Interesse an der beantragten Festsetzung der P+R-Anlage am Ersatzstandort und gemäss dem einst festgelegten Ausbauziel wurde damit nicht dargelegt.

6.1.3 Gerade aufgrund der noch offenen Frage der zukünftigen Nutzung des Grundstücks, auf dem sich die bestehende P+R-Anlage befindet (vorn E. 6.1.1), und möglicherweise auch aufgrund einer verstärkten Nachfrage ist nicht auszuschliessen, dass sich die Gegebenheiten am Bahnhof Stettbach in Zukunft so weit verändern, dass eine Anpassung des regionalen Verkehrsrichtplans unabdingbar wird (vgl. Art. 9 Abs. 2 RPG). Dannzumal wäre allenfalls auch über eine Verlagerung des Standorts der P+R-Anlage oder einen Ausbau zu befinden. Der Beschwerdegegner sah es denn auch lediglich "im heutigen Zeitpunkt" nicht als angezeigt an, die von der Beschwerdeführerin beantragte Anlage festzusetzen (vorn E. 5.1; vgl. auch E. 1.3). Dass diese Einschätzung in seinem planerischen Ermessen lag, wurde bereits ausgeführt.

6.1.4 Die Beschwerdeführerin machte sodann geltend, der angefochtene Beschluss verletze ihren Anspruch auf Vertrauensschutz (vorn E. 5.2). Bei der Änderung von Richtplänen spielt dieser Gesichtspunkt indessen keine Rolle, da solche keine Rechtsverhältnisse begründen und deshalb von vornherein nicht in der Lage sind, rechtserhebliches Vertrauen zu schaffen (Pierre Tschannen, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, a .a. O., Art. 9 N. 50; Waldmann/Hänni, Art. 9 N. 33). Irgendwelche über den Richtplan hinausgehende behördliche Zusicherungen (vgl. BGr, 12. November 2013, 1C_358/2013, E. 3.6) wurden weder von der Beschwerdeführerin angeführt, noch sind solche ersichtlich.

6.1.5 Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, im Dispositiv des angefochtenen Beschlusses sei die provisorische P+R-Anlage als bestehend mit 95 Plätzen festgelegt worden, während der Standorteintrag in der Plankarte in widersprüchlicher Weise gestrichen worden sei. Hierzu gilt es mit dem Beschwerdegegner festzuhalten, dass das Dispositiv des angefochtenen Beschlusses massgebend ist und die Richtplankarte bei rechtskräftigem Abschluss des Verfahrens entsprechend anzupassen sein wird.

6.2 Hinsichtlich der P+R-Anlage am Bahnhof Dübendorf kann grundsätzlich auf das bereits unter E. 6.1.2 zur P+R-Anlage Stettbach Gesagte verwiesen werden. Die Beschwerdeführerin legte wiederum nicht substanziiert dar, inwiefern die zurzeit vorhandenen 86 Parkplätze nicht ausreichten, um die momentane Nachfrage zu decken, und weshalb gerade ein Ausbau gemäss dem ursprünglich festgesetzten Ziel von 120 Parkplätzen zwingend erforderlich sein soll. Eine rechtsverletzende Ausübung des planerischen Ermessens seitens des Beschwerdegegners lässt sich auch in diesem Zusammenhang nicht ausmachen.

6.3 Die Rügen der Beschwerdeführerin erweisen sich damit als unbegründet. Der angefochtene Beschluss hält einer Rechtskontrolle stand.

7.

Die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen. Für eine Rückweisung an den Beschwerdegegner besteht kein Anlass. Die Verfahrenskosten sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat keine solche verlangt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 4'140.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:…