Kostengutsprache für externe Schulung

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2012.00629

Urteil

der 4. Kammer

vom 20. März 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Martin Tanner.

In Sachen

Gemeinde X,

vertreten durch die Schulpflege X,

vertreten durch RA C,

Beschwerdeführerin ,

gegen

A,

B,

Beschwerdegegnerschaft ,

betreffend Kostengutsprache für externe Schulung,

hat sich ergeben:

I.

A und B sind die Eltern des 1999 geborenen D. Dieser besuchte zunächst an seinem Wohnort in Y den Kindergarten und anschliessend in X sechs Jahre die Primarschule. Während der Schulzeit fiel D durch sein Sozialverhalten wiederholt negativ auf. Er erwarb sich bei den anderen Kindern sowie deren Eltern einen schlechten Ruf und wurde zunehmend stigmatisiert.

Im August 2011 trat D in das Institut T ein, um dort ein Zwischenjahr zu absolvieren, welches ihn auf die Oberstufe vorbereiten sollte. Aufgrund respektlosen Verhaltens gegenüber seinen Mitschülern ordnete das Institut im Februar 2012 seine sofortige "Freistellung" an. Ab April besuchte D für den Rest des Schuljahres 2011/2012 die sechste Klasse der Primarschule Z.

Am 20. April 2012 ersuchten A und B die Schulpflege X darum, ihrem Sohn ab August 2012 den Besuch der Sekundarschule Q zu bewilligen und für die daraus resultierenden Kosten aufzukommen. Zur Begründung führten sie aus, D drohe an der Sekundarschule X in alte Muster zu verfallen. Demgegenüber treffe er an der Sekundarschule Q auf ein unbelastetes Umfeld. Mit Beschluss vom 22. Mai 2012 lehnte die Schulpflege X das Gesuch um finanzielle Unterstützung für die externe Schulung von D ab. Zur Begründung führte sie aus, die Schule X verfüge über eine eigene adäquate Schulung für D. In der Rechtsmittelbelehrung des Beschlusses wurde auf den Rekurs an den Bezirksrat R verwiesen.

Mit Beschluss vom 24. Mai 2012 nahm die Schulpflege Q D per 20. August 2012 in ihre Oberstufe auf. Zugleich ordnete sie an, dass von den Eltern ein Schulgeld von jährlich Fr. 12'000.- bis maximal Fr. 18'000.- (bei Inanspruchnahme von IF-Unterricht) erhoben werde.

II.

Am 20. Juni 2012 rekurrierten A und B an den Bezirksrat R und beantragten, die Schulpflege X sei anzuweisen, die Kosten für die Schulung ihres Sohnes an der Sekundarschule Q zu übernehmen. Der Bezirksrat R hiess den Rekurs mit kostenfälligem Beschluss vom 7. August 2012 teilweise gut und verpflichtete die Schulpflege X, die Hälfte der durch die externe Schulung entstehenden Kosten zu bezahlen.

III.

Am 27. September 2012 liess die Gemeinde X Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und folgende Anträge stellen:

"1. Es sei der Beschluss des Bezirksrats […] aufzuheben und die Beschwerdeführerin sei von der Übernahme der Kosten für die externe Schulung von D zu befreien.

2. Eventualiter sei der Beschluss des Bezirksrats […] aufzuheben, bzw. nichtig zu erklären und zur korrekten Beurteilung der zuständigen Behörde zuzustellen.

3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MwSt.) zulasten der Beschwerdegegner bzw. des Staates."

Am 23./25. Oktober 2012 reichte der Bezirksrat R eine Vernehmlassung ein, in welcher er sich unter anderem zu seiner Zuständigkeit äusserte. Am 29./30. Oktober 2012 beantworteten A und B die Beschwerde und stellten folgende Anträge:

"1. Auf die Beschwerde […] sei nicht einzutreten, respektive der Beschluss des Bezirksrates R […] vom 7. August 2012 sei zu stützen.

2. Eventualiter, nach neuer Abwägung und Würdigung der Sachlage, sei der Beschluss des Bezirksrats in dem Sinne zu korrigieren, dass die im Gesuch der Beschwerdegegnerschaft vom 20.4.2012 geforderte Übernahme der Schulungskosten, welche im Zusammenhang mit der externen Schulung von D in Q anfallen, ganz durch die Gemeinde X zu tragen sei.

3. Die Kosten und Entschädigungsfolgen seien der Beschwerdegegnerschaft nicht anzulasten."

Die Gemeinde X liess sich am 12. November 2012 vernehmen. Am 14./16. November 2012 nahmen A und B dazu Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen der Schulpflege können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§ 75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100] und § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG sowie § 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [LS 131.1]). Streitigkeiten betreffend Schulwechsel und -kosten fallen nicht unter eine der in den §§ 42 ff. VRG genannten Ausnahmen, weshalb das Verwaltungsgericht für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Zwischen den Parteien ist strittig, wer die Kosten für die externe Schulung von D in der Sekundarschule Q übernehmen muss. Diese belaufen sich auf jährlich Fr. 12'000.- bis Fr. 18'000.-. Bei einer dreijährigen Sekundarschulzeit ist folglich von einem mindestens Fr. 36'000.- betragenden Streitwert auszugehen, weshalb die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu erledigen ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1 Zwischen den Parteien ist strittig, ob die Beschwerdeführerin – wie vom Bezirksrat R angeordnet – die hälftigen Kosten für die externe Schulung von D in der Sekundarschule Q übernehmen muss. Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, der Bezirksrat R sei sachlich gar nicht zuständig gewesen, einen derartigen Entscheid zu fällen. Vielmehr hätte der Bezirksrat seine Unzuständigkeit von Amtes wegen feststellen und die Eingabe der Beschwerdegegnerschaft vom 20. Juni 2012 der zuständigen Bildungsdirektion überweisen müssen.

2.2 Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Sie haben für einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht zu sorgen (Art. 19 und 62 Abs. 2 Sätze 1 und 3 BV). Von (Bundes-)Verfassung wegen besteht indessen kein Anspruch auf unentgeltlichen Besuch einer Schule nach freier Wahl. Das Gemeinwesen ist nicht verpflichtet, den unentgeltlichen Schulbesuch an einem anderen als dem Wohn- bzw. Aufenthaltsort zu ermöglichen. Einzig, wenn eine spezielle örtliche Situation vorliegt oder es sonstige besondere Verhältnisse gebieten, besteht Anspruch auf unentgeltlichen Schulbesuch in einer anderen Gemeinde bzw. einem anderen Schulhaus (BGE 125 I 347 E. 6; Bernhard Ehrenzeller/Markus Schott, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 62 Rz. 34 mit weiteren Nachweisen).

2.3 Im Kanton Zürich haben Schülerinnen und Schüler (mit Ausnahme von Wochenaufenthalterinnen und -aufenthaltern) die Schule an ihrem Wohnort zu besuchen. Ihr Wohnort gilt als Schulort; nur dort haben sie Anspruch auf unentgeltlichen Unterricht (§ 10 und § 11 Abs. 1 Satz 1 VSG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]). Besucht eine Schülerin oder ein Schüler den Unterricht ausserhalb des gesetzlich vorgesehenen Schulortes, kann von den Eltern oder der abgebenden Gemeinde ein Schulgeld erhoben werden (§ 11 Abs. 1 Satz 2 VSG). Wie oben dargelegt, können nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besondere Verhältnisse Anspruch auf unentgeltlichen Unterricht ausserhalb der Wohnortgemeinde begründen. Aus diesem Grund sieht denn auch § 26 Abs. 3 VSG Folgendes vor: Ist für eine Schülerin oder einen Schüler der weitere Besuch in der angestammten Klasse unzumutbar, wird sie oder er einer anderen Klasse zugeteilt, wenn nötig in einer anderen Gemeinde. § 10 Abs. 1 VSV führt näher aus, unter welchen Umständen eine solche Schulung ausserhalb des eigenen Schulortes erfolgen kann. Zusätzlich zum bereits genannten Erfordernis der Unzumutbarkeit des weiteren Besuches der angestammten Klasse (lit. a) darf die Zuteilung zu einer andern Klasse am bisherigen Schulort nicht möglich oder ebenfalls unzumutbar sein (lit. b) und schliesslich nicht ausgeschlossen erscheinen, dass sich die Situation durch die Umteilung verbessern wird (lit. c). Ist die Zuteilung der Schülerin oder des Schülers in die Schule einer anderen Gemeinde geboten, so haben die Eltern (bloss) dann für das Schulgeld aufzukommen, wenn die Schülerin oder der Schüler die Unzumutbarkeit des weiteren Besuchs der angestammten Klasse zu vertreten hat und die Eltern die Zuteilung in eine andere Gemeinde beantragen (§ 10 Abs. 3 VSV).

2.4 Können sich die Eltern, die abgebende und die aufnehmende Gemeinde über den Schulort oder das Schulgeld nicht einigen, entscheidet die Bildungsdirektion (§ 12 in Verbindung mit § 77 VSG). Sie legt im Streitfall den Schulort, die Kostenpflicht und die Höhe des Schulgeldes fest. Bereits § 26 Abs. 3 des in der Volksabstimmung vom 24. November 2002 abgelehnten (ABl 2002, 2136) Volksschulgesetzes vom 1. Juli 2002 (VolksschulG, ABl 2002, 1686 ff., 1691) sowie § 25 Abs. 3 des ihm zu Grunde liegenden Entwurfes (E VolksschulG, ABl 2001, 772 ff., 776 f.) stimmen mit § 26 Abs. 3 VSG überein. Gleiches gilt für § 12 E VolksschulG respektive § 12 VolksschulG, welche im Wesentlichen ebenfalls § 12 VSG entsprechen. Zum besseren Verständnis von § 26 Abs. 3 und § 12 VSG können auch die Materialien aus dem früheren (gescheiterten) Gesetzgebungsverfahren beigezogen werden. Der Regierungsrat ging in seiner Weisung zu § 25 Abs. 2 E VolksschulG davon aus, dass die beteiligten Eltern und Schulgemeinden mit Blick auf den Wechsel einer Schülerin oder eines Schülers in die Schule einer anderen Gemeinde in der Regel eine Lösung fänden, auch betreffend die daraus resultierenden Kosten. Sollte dies nicht möglich sein, könnten sie – so die Weisung des Regierungsrates – an die Bildungsdirektion gelangen, die dann gestützt auf § 12 E Volks­schulG über den Schulort, ein allfälliges Schulgeld, dessen Höhe und die Frage, wer es zu tragen habe, entscheide (ABl 2001, 831). Diese Lösung hat Vorteile: Im Interesse einer einheitlichen Praxis erscheint es sinnvoll, wenn mit der Bildungsdirektion eine gesamtkantonale Behörde über Zulässigkeit eines Schulortwechsels und die daraus resultierenden Kosten entscheidet. Zudem lassen sich mit einer solchen Kompetenzordnung gerade bei einem wie hier bezirksübergreifenden Sachverhalt Unklarheiten vermeiden, welcher Bezirksrat örtlich zuständig wäre.

2.5 Nach dem Gesagten wäre die Bildungsdirektion und nicht der Bezirksrat R für die Behandlung des vorliegenden Falles sachlich zuständig gewesen. Trotz fehlender sachlicher Zuständigkeit ist der Rekursentscheid vom 7. August 2012 nicht als nichtig, sondern bloss als anfechtbar zu qualifizieren. Denn nach der sogenannten Evidenztheorie kann bloss eine qualifizierte sachliche Unzuständigkeit zur Nichtigkeit führen (BGE 136 II 489 E. 3.3; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 86a–86d N. 4; vgl. ferner zur nicht einheitlichen Rechtsprechung René Wiederkehr in: René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine systematische Analyse der Rechtsprechung, Bern 2012, Rz. 2560). Vorliegend war die fehlende Zuständigkeit des Bezirksrates keineswegs geradezu offensichtlich, ging doch selbst die Beschwerdegegnerin ursprünglich von einer falschen Zuständigkeit aus, wenn sie in der Rechtsmittelbelehrung ihrer Verfügung den Bezirksrat als Rekursinstanz bezeichnet. Entsprechend ist der Rekursentscheid vom 7. August 2012 nicht für nichtig zu erklären, sondern aufzuheben und die Sache zuständigkeitshalber zur Behandlung an die Bildungsdirektion zu überweisen.

3.

3.1 Hebt eine obere Behörde den Entscheid einer unteren Behörde infolge von deren Unzuständigkeit auf, sind die Verfahrenskosten für beide Instanzen auf die Staatskasse zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 31).

3.2 Die Beschwerdeführerin beantragt eine Parteientschädigung. Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden. Das Gemeinwesen besitzt in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung; vor allem grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 19). Das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben der Beschwerdeführerin. Schon deshalb hat sie keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Überdies hat sie es mit der falschen Rechtsmittelbelehrung in ihrem Beschluss vom 29. Mai 2012 mitzuverantworten, dass eine unzuständige Behörde entschieden hat.

4.

Die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten ist gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsausweisen, namentlich auf dem Gebiet der Schule, ausgeschlossen (Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Nicht von Art. 83 lit. t BGG erfasst werden demgegenüber Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung und Schule, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer Fähigkeitsbewertung stehen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 300). Davon ist vorliegend auszugehen, weshalb den Parteien die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG offen steht.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats R vom

2. August 2012 wird aufgehoben und die Sache an die Bildungsdirektion überwiesen. Die Kosten des Rekursverfahrens werden auf die Staatskasse genommen.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 3'140.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …