Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2012.00572
Urteil
der 4. Kammer
vom 23. Januar 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A ,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer ,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich, Rechtsdienst,
Beschwerdegegner ,
betreffend Auszahlung aus dem Stundenkonto,
hat sich ergeben:
I.
A ist als Mittelschullehrperson mbA für Mathematik und Informatik mit einem vollen Pensum an der Kantonsschule X tätig. Daneben übt er unter anderem das Amt des Informatikverantwortlichen der Kantonsschule X aus. Den damit verbundenen Aufwand weist A gegenüber der Schulleitung nachträglich aus; diese nimmt gestützt darauf Anpassungen im Stundenkonto vor.
Mit Schreiben vom 28. April 2009 ersuchte A den Rektor der Kantonsschule X um Auszahlung von 20 Jahreslektionen aus seinem Stundenkonto; dieser stellte dem Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA) am 29. April 2009 einen entsprechenden Antrag. Nachdem dieses dem Rektor offenbar mitgeteilt hatte, eine Auszahlung in dieser Höhe könne nicht erfolgen, wurde der Antrag auf eine Auszahlung von zwölf Jahresstunden reduziert. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2009 gewährte das MBA A eine Auszahlung von Fr. 67'069.55 für 12 Jahresstunden, wobei der Auszahlung, basierend auf dem Lohn von A im Jahr 2005, ein Ansatz von Fr. 5'589.13 pro Jahreslektion zugrunde lag.
II.
Mit Rekurs vom 2. Februar 2010 verlangte A, die Verfügung vom 15. Dezember 2009 aufzuheben, die Auszahlung der zwölf Jahresstunden mit "Ferien- und Freitageanteil" vorzunehmen und auf total Fr. 101'359.50 festzusetzen. Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 9. August 2012 ab.
III.
A liess am 10. September 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien die Verfügungen der Bildungsdirektion vom 9. August 2012 bzw. des MBA vom 15. Dezember 2009 aufzuheben, die Auszahlung der zwölf Jahresstunden mit Ferien- und Freitageanteil vorzunehmen und auf Fr. 87'190.40 festzusetzen. Die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 5./8. Oktober 2012 und das MBA mit Beschwerdeantwort vom 5./9. Oktober 2012 schlossen auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 22. Oktober 2012 und 19. November 2012 bzw. des MBA vom 5./6. November 2012 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest. Mit Eingabe des MBA vom 29. November/3. Dezember 2012 bzw. von A vom 7. Dezember 2012 wurde auf weitere Stellungnahmen verzichtet.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion etwa über personalrechtliche Anordnungen eines Amts ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Der Beschwerdeführer verlangt für die ihm ausbezahlten zwölf Jahreslektionen einen Betrag von Fr. 87'190.40 statt eines solchen von Fr. 67'069.55. Damit beträgt der Streitwert Fr. 20'120.85, weshalb die Angelegenheit kraft §§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer fällt.
2.
2.1 Nach § 1 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) gilt dieses für Lehrkräfte an Mittelschulen, soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen. Der Regierungsrat hat gestützt auf § 56 Abs. 1 PG als besondere Bestimmungen in diesem Sinn die Mittel- und Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 (MBVO, LS 413.111) sowie die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 (MBVVO, LS 413.112) erlassen.
2.2 Gemäss § 14 Abs. 1 lit. a zweiter Spiegelstrich in Verbindung mit § 16 Abs. 1 MBVVO sind Lehrpersonen mit einem vollen Pensum für die Fächer Mathematik und Informatik verpflichtet, pro Jahr 23 Normallektionen während 39 Unterrichtswochen zu erteilen. Über- oder unterschreitet eine Lehrperson während eines Semesters diese Lektionenzahl, ist dies nach § 17 Abs. 1 MBVVO mittelfristig auszugleichen, wobei dafür im Sinn eines Kontokorrents ein Stundenkonto geführt wird. In besonderen Fällen, insbesondere bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses, sind die zusätzlichen Stunden zu vergüten bzw. bei fehlenden Stunden der Lohn entsprechend zu kürzen (§ 17 Abs. 3 Satz 1 MBVVO). Diese gegenüber den übrigen Angestellten des Kantons abweichende Arbeitszeitregelung für Lehrpersonen liegt im speziell auf ihren Berufsauftrag und die Bedürfnisse der Schule zugeschnitten Arbeitsmodell begründet, welches einerseits grosse Gestaltungsfreiheiten bezüglich Zeit, Ort und Inhalt der Arbeit, anderseits keinen Anspruch auf Überstundenentschädigung mit sich bringt (vgl. hierzu VGr, 29. März 2007, PB.2006.00039, E. 5.1). Mit anderen Worten entschädigt der Lohn für eine gehaltene Lektion nicht nur die reine Unterrichtszeit, sondern darüber hinaus die Vor- und Nachbereitungsarbeiten sowie mit der Lehrtätigkeit zusammenhängende Schulverwaltungsaufgaben. Mit dieser Entlöhnung werden demnach sämtliche ordentlichen Aufwände im Zusammenhang mit der eigentlichen Lehrtätigkeit abgegolten.
Übernimmt eine Lehrperson über ihren Lehrauftrag hinaus Aufgaben, die eine regelmässige, erhebliche Mehrbelastung mit sich bringen, können ihr Zulagen ausgerichtet oder Entlastungen gewährt werden (§ 13 Abs. 2 MBVO). Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung und im Lichte des vorgängig zu den Wochenlektionen Ausgeführten stehen dabei pauschale Entschädigungen (im Sinne einer Funktionszulage, wie sie etwa den Mitglieder der Schulleitung zusteht) oder pauschale Entlastungen (etwa in Form einer Jahreswochenlektion) im Vordergrund. Erfolgt die Entschädigung hingegen anhand des ausgewiesenen effektiven Aufwands für die übernommene Aufgabe, rechtfertigt sich die direkte Anwendung der Bestimmungen zu den Wochenlektionen nicht, weil hinsichtlich der zusätzlichen Aufgabe kein spezielles, sondern vielmehr ein mit anderen Angestellten des Staates vergleichbares Arbeitsmodell vorliegt. Dies ergibt sich im Übrigen auch aus dem Wortlaut sowie dem Sinn und Zweck von § 14 MBVVO, welcher sich nur auf die im Rahmen des Berufsauftrags zu erteilenden Lektionen, hingegen nicht auf über diesen Rahmen hinausgehende zusätzliche Verpflichtungen bezieht. Wird der Lehrperson zugestanden, den tatsächlichen Aufwand für die zusätzliche Aufgabe entlöhnt zu erhalten, fehlt es deshalb an einer besonderen Bestimmung im Sinn von § 1 Abs. 2 PG. Entsprechend bestimmt sich die Höhe der Entlöhnung grundsätzlich nach den Bestimmungen des Personalgesetzes und seiner Ausführungserlasse.
Nach § 127 Abs. 2 Satz 1 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG, LS 177.111) beträgt der Stundenansatz für Überstunden 1/2184 des Jahreslohns. Angesichts von § 116 Abs. 3 Satz 1 VVPG, wonach die jährliche Arbeitszeit bei einem vollen Pensum brutto 2184 Stunden beträgt, ist damit auf ausbezahlten Überstunden kein Ferien- und Feiertagszuschlag geschuldet. Dies verkennt der Beschwerdeführer, wenn er geltend macht, eine Kürzung um den Ferien- und Feiertagsanteil sei in der Überstundenvergütung für kantonale Angestellte nicht vorgesehen; da die Berechnung im kantonalen Recht auf der Grundlage einer den Ferienanspruch nicht berücksichtigenden Bruttogesamtstundenzahl erfolgt, bedarf es keiner Kürzung, sondern vielmehr eines Zuschlags, wenn auf den ausbezahlten Stunden auch eine Entschädigung für Ferien- und Feiertage geschuldet ist. Wird der Stundenlohn demgegenüber auf der Grundlage einer Nettogesamtstundenzahl berechnet, ist er nach der in § 127 Abs. 2 VVPG vorgeschriebenen Berechnungsmethode für Überstunden entsprechend um den Ferien- und Feiertagsanteil zu kürzen.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer ist an der Kantonsschule X in einem vollen Pensum als Mittelschullehrperson für Mathematik und Informatik angestellt; seine Tätigkeit als Informatikverantwortlicher übt er zusätzlich zum vollen Lehrpensum aus. Der Beschwerdeführer führt aus, er habe den effektiven Aufwand für seine Tätigkeit als Informatikverantwortlicher jeweils gegenüber dem Rektor ausgewiesen, was zu einer Anpassung seines Stundenkontos geführt habe.
3.2 Das in § 17 MBVVO vorgesehene Stundenkonto bezieht sich gestützt auf seinen Wortlaut sowie aufgrund einer gesetzessystematischen und teleologischen Auslegung allein auf zu viel geleistete bzw. fehlende Lektionen (VGr, 29. März 2007, PB.2006.00039, E. 3.1.1). Als Vehikel, um zusätzliche Aufgaben im Sinn von § 13 Abs. 2 MBVO zu entschädigen, ist das Stundenkonto weder geeignet noch zulässig, stehen diese Bestimmungen doch in einem jeweils völlig anderen Kontext und hat die Übernahme einer zusätzlichen Aufgabe nichts mit zu viel oder zu wenig gehaltenen Lektionen zu tun. Es ist denn auch nicht ersichtlich, wie der effektiv ausgewiesene Stundenaufwand für eine Zusatzaufgabe sinnvoll in das auf Semesterlektionen beruhende Stundenkonto übertragen werden soll. Daran ändert auch nichts, dass es grundsätzlich zulässig wäre, für eine solche Zusatzaufgabe eine pauschale Entlastung in Form einer geringeren Pflichtlektionenzahl zu gewähren; solches wurde hier gerade nicht gewährt und dürfte im Übrigen – soll es sich tatsächlich um eine Entlastung handeln – gerade nicht zu einer Erhöhung des Stundenkontos führen. Demnach erweist sich die zur Entschädigung der Zusatzaufgabe des Beschwerdeführers angewandte Methode als unzulässig. Dies ist allerdings nicht dem Beschwerdeführer, sondern der Kantonsschule X bzw. dem MBA entgegenzuhalten.
Nach dem Gesagten ist die Entschädigung des Beschwerdeführers für seine Tätigkeit als Informatikverantwortlicher, soweit sie dem effektiven Aufwand entsprechen soll, grundsätzlich anhand eines Stundenlohns nach den Bestimmungen des Personalgesetzes festzulegen.
Da indes die Kantonsschule X offenbar die vorgängig beschriebene Praxis über Jahre hinweg ausübte und auch das MBA die Auszahlung von zwölf Jahreslektionen genehmigte, rechtfertigt sich nach dem Grundsatz von Treu und Glauben und unter Berücksichtigung des im Beschwerdeverfahren geltenden Verbots der reformatio in peius (§ 63 Abs. 2 VRG) jedenfalls für die hier in Frage stehenden, im Jahr 2005 oder früher im Stundenkonto eingetragenen Lektionen, den Beschwerdegegner darauf zu behaften.
3.3 Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 MBVVO ist in besonderen Fällen ein im Stundenkonto vorhandener positiver Saldo – den es nach § 17 Abs. 1 MBVVO grundsätzlich mittelfristig auszugleichen gälte – zu vergüten. Ein solch besonderer Fall liegt hier vor, da ein mittelfristiger Ausgleich angesichts eines Saldos von rund 20 Jahreslektionen kaum möglich erscheint. Es bleibt deshalb zu prüfen, wie sich die Entschädigungshöhe für die hier gewährte Auszahlung von zwölf Jahreslektionen berechnet.
4.
4.1 Im Beschwerdeverfahren ist unbestritten, dass bei der Auszahlung der Jahreslektionen vom im Jahr 2005 massgebenden Jahreslohn von Fr. 167'115.- auszugehen ist. Ausgehend von 23 Pflichtlektionen des Beschwerdeführers ergibt sich damit ein Bruttolohnanteil von Fr. 7'265.85 pro Jahreslektion. Der Beschwerdegegner kürzte diesen Betrag um 12/52 mit der Begründung, die Entschädigung müsse ohne Ferien- und Feiertagszuschläge entrichtet werden. Die Vorinstanz bestätigt diese Sichtweise mit der Begründung, die Berechnung des Lohnanspruchs beruhe auf 40 Schulwochen und sei bei einer Lohnberechnung für 52 Kalenderwochen entsprechend auf ein Verhältnis von 40/52 zu kürzen.
4.2 Wie sich eine gestützt auf § 17 Abs. 3 Satz 1 MBVVO erfolgte Auszahlung berechnet, lässt sich dieser Bestimmung nicht entnehmen; die Regelung der Einzelheiten der Auszahlung wird dem MBA überlassen (Satz 2). Diese Bestimmung wurde offenbar in einem Schreiben der Amtsleitung des MBA vom 8. Oktober 2004 dahingehend konkretisiert, dass Auszahlungen aus dem Stundenkonto bei Lehrpersonen mit einem vollen Pensum "ohne Ferien- und Frei-Tage-Anteil" vorzunehmen seien. Wie es sich damit verhält, kann indes offenbleiben: Ein "Schreiben" einer Amtsleitung vermag dem in Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) bzw. Art. 2 Abs. 1 und Art. 38 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) verankerten Legalitätsprinzip jedenfalls nicht zu genügen und deshalb keine für das Gericht verbindliche Rechtsgrundlage zu schaffen. Im Übrigen ist die Delegation von Verordnungskompetenzen an untergeordnete Verwaltungseinheiten durch den Regierungsrat (Subdelegation) unzulässig, da die Zuweisung der Verordnungskompetenz dem Gesetz- bzw. dem Verfassunggeber vorbehalten ist (Art. 38 Abs. 3 KV; Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 43; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 428).
Da es damit an einer besonderen Bestimmung in der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung fehlt, sind ungeachtet § 14 Abs. 2 MBVVO die Bestimmungen des Personalgesetzes und seiner Ausführungserlasse, namentlich § 128 VVPG anwendbar. Nach dem vorgängig unter 2.2 Ausgeführten hat die Auszahlung demnach ohne Berücksichtigung von Vergütungen für Ferien und Feiertage zu erfolgen. Die auch den Ferienanspruch abgeltende Entschädigung für eine Jahreslektion ist deshalb entsprechend zu kürzen. Dies entspricht grundsätzlich der Sichtweise des MBA.
4.3 Das MBA kürzte den Lohnanspruch des Beschwerdeführers um 12/52 mit der Begründung, nach § 9 Abs. 1 MBVO beruhe die Berechnung des Lohnanspruchs auf 40 Schulwochen. Dem lässt sich nicht folgen. Die Bestimmung in § 9 Abs. 1 MBVO hat in erster Linie den Zweck, festzulegen, welchen Anteil an einer Jahresentschädigung eine einzelne Schulwoche hat, nämlich 1/40. Hingegen lässt sich daraus nicht ableiten, der für die restlichen zwölf Wochen geschuldete Lohn betreffe nur die Ferien der Lehrkräfte. Dem speziellen Arbeitsmodell von Lehrpersonen (dazu vorne 2.2) entspricht es, dass sie ihre Arbeitszeit frei einteilen können und deshalb die unterrichtsfreie Zeit unter anderem dazu dienen kann, Überzeit aus den stärker belasteten Unterrichtswochen zu kompensieren; es handelt sich dabei aber nur um unterrichtsfreie Zeit, nicht um Ferien (VGr, 29. März 2007, PB.2006.00039, E. 5.1.1 Abs. 2). Dies ergibt sich auch aus § 16 Abs. 1 Satz 2 MBVVO, wonach Lehrpersonen verpflichtet sind, ihre Ferien in der unterrichtsfreien Zeit zu beziehen. Diese Bestimmung hat nur einen Sinn, wenn es sich bei der unterrichtsfreien Zeit nicht ohnehin schon um Ferien handelt.
4.4 Damit stellt sich die Frage, wie hoch der Ferienanspruch für Lehrpersonen ist. § 16 MBVVO äussert sich hierzu betreffend Mittelschullehrpersonen nicht, schliesst jedoch gleichzeitig die Anwendbarkeit der den Ferienanspruch der Staatsangestellten regelnden §§ 79–83 VVPG aus (§ 16 Abs. 1 Satz 3). Da § 16 Abs. 1 MBVVO aber gleichzeitig von einem Ferienanspruch ausgeht, erweist sich diese Bestimmung hinsichtlich der Frage, wie hoch der Ferienanspruch dem Grundsatz nach ist, als lückenhaft. Diese Regelungslücke ist nach jener Regel zu schliessen, die ein konsequenter Gesetzgeber aufgestellt hätte (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25 Rz.8).
Nach § 79 VVPG haben Angestellte vom Beginn des Kalenderjahrs, in welchem sie das 21. Altersjahr vollenden, bis zum Beginn des Kalenderjahrs, in welchem sie das 50. Altersjahr vollenden, Anspruch auf vier Wochen Ferien pro Jahr. Im privaten Arbeitsrecht besteht nach Vollendung des 20. Altersjahrs ein Anspruch von mindestens vier Wochen Ferien pro Jahr (Art. 329a Abs. 1 des Obligationenrechts). Dieser Mindestanspruch dürfte sich in sämtlichen öffentlichen Personalrechten – teilweise auch mit grosszügigeren Regelungen – durchgesetzt haben. Im Lichte dieses allgemein anerkannten Mindestanspruchs und des grundsätzlichen Anspruchs kantonalzürcherischer Angestellter auf vier Wochen Ferien ist für Lehrpersonen, die – wie der Beschwerdeführer im fraglichen Zeitpunkt – keinen Anspruch auf eine Altersentlastung gemäss § 15 MBVVO haben, von einem Ferienanspruch von vier Wochen auszugehen (ebenso, allerdings ohne Begründung VGr, 29. März 2007, PB.2006.00039, E. 5.1.1 Abs. 2). Dabei bleibt es indes bei einer rechnerischen Grösse; der tatsächliche Bezug der Ferien bleibt nach § 16 Abs. 1 Satz 2 MBVVO in der Eigenverantwortung der Lehrpersonen. Demnach ist die Auszahlung aus dem Stundenkonto nach § 17 Abs. 3 MBVVO bei einer mit vollem Pensum angestellten Lehrperson um 4/52 zu kürzen. Für den Beschwerdeführer bedeutet dies, dass von einer Auszahlung von Fr. 6'706.95.- pro Jahreslektion auszugehen ist. Demnach hat der Beschwerdeführer für die zur Auszahlung bewilligten zwölf Jahreslektionen einen Lohnanspruch von Fr. 80'483.40.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. In Abänderung der Verfügung des MBA sowie von Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Bildungsdirektion ist dem Beschwerdeführer ein Betrag von Fr. 80'483.40 zuzusprechen.
Da der Beschwerdeführer im Rekursverfahren noch einen Betrag von Fr. 101'359.50 verlangt hatte, erscheint er in jenem Verfahren weiterhin als mehrheitlich unterliegend, weshalb ihm dafür keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Nach § 65a Abs. 3 VRG werden in personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- keine Gerichtsgebühren auferlegt.
Dem nicht vollständig obsiegenden Beschwerdeführer ist für das Beschwerdeverfahren zu Lasten des Beschwerdegegners eine (reduzierte) Parteientschädigung von Fr. 750.- zuzusprechen.
7.
Da der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist in der Rechtsmittelbelehrung des folgenden Dispositivs auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 18. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 lit. a BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 260.-- Zustellkosten,
Fr. 2'260.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 750.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.
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