Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2012.00453
Urteil
der 4. Kammer
vom 5. Dezember 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer ,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich,
dieser vertreten durch das Departement der Industriellen Betriebe der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Beendigung des Arbeitsverhältnisses wegen Invalidität,
hat sich ergeben:
I.
A. Der 1957 geborene A war seit Juni 1990 zunächst als leitender Elektromonteur und ab Januar 1998 als Leitstellendisponent im Schichtbetrieb für den ausserkantonalen Standort Y des Elektrizitätswerks der Stadt Zürich (EWZ), einer Dienstabteilung des Departements der Industriellen Betriebe der Stadt Zürich, in Z tätig.
A teilte dem EWZ am 13. Januar 2010 mit, ab dem 14. Januar 2010 der Arbeit krankheitshalber fernzubleiben. Im Rahmen einer ärztlichen Untersuchung vom 16. März 2010 wurde ihm attestiert, bezogen auf seine aktuelle Tätigkeit liege eine Arbeitsunfähigkeit von 100 % vor; Tätigkeiten ohne Schichtarbeit könne er ohne Einschränkung ausüben. Nachdem keine andere Tätigkeit für A gefunden werden konnte, verfügte das EWZ am 8. Februar 2011 die Auflösung des Arbeitsverhältnisses per 28. Februar 2011 wegen Invalidität.
B. A liess am 11. März 2011 mit Einsprache an den Stadtrat von Zürich gelangen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Nichtigkeit der Verfügung vom 28. Februar 2011 festzustellen, eventualiter diese Verfügung aufzuheben und das EWZ anzuweisen, ihn weiter zu beschäftigen bzw. ihm eine andere zumutbare Tätigkeit innerhalb der Stadtverwaltung zuzuweisen. Der Stadtrat wies die Einsprache mit Beschluss vom 7. Dezember 2011 ab.
II.
Am 19. Januar 2012 liess A rekurrieren und Folgendes unter Entschädigungsfolge beantragen:
"1. Der Beschluss des Stadtrates Zürich vom 7. Dezember 2011 sei aufzuheben.
Es sei die Nichtigkeit der Verfügung der Rekursgegnerin vom 8. Februar 2011 festzustellen.
Es sei eventualiter festzustellen, dass die Verfügung vom 8. Februar 2011 widerrechtlich bzw. willkürlich ist.
Es sei dem Rekurrenten eine Entschädigung von 6 Monatslöhnen netto zuzusprechen.
[…]".
Der Bezirksrat Zürich wies den Rekurs mit Beschluss vom 7. Juni 2012 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 10./11. Juli 2012 liess A ans Verwaltungsgericht gelangen und Folgendes unter Entschädigungsfolge beantragen:
"1. Der Beschluss des Bezirksrates von Zürich vom 7. Juni 2012 sei aufzuheben.
Es sei die Nichtigkeit der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 8. Februar 2011 festzustellen.
Es sei eventualiter festzustellen, dass die Verfügung vom 8. Februar 2011 widerrechtlich bzw. willkürlich ist.
Es sei dem Beschwerdeführer eine Entschädigung von 6 Monatslöhnen netto zuzusprechen.
[…]".
Am 17./18. Juli 2012 verzichtete der Bezirksrat Zürich auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 12. September 2012 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge. Mit Stellungnahmen von A vom 3. Oktober 2012 sowie der Stadt Zürich unter dem 24. Oktober 2012 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest. A verzichtete am 12. November 2012 auf eine weitere Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer politischen Gemeinde etwa betreffend die Auflösung eines Arbeitsverhältnisses nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Weil der Streitwert dieser Beschwerde jedenfalls Fr. 20'000.- überschreitet, fällt ihre Behandlung nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer.
1.3 Der Beschwerdegegnerin war eine bis 24. Oktober 2012 erstreckte Frist angesetzt worden, um sich zu einer Stellungnahme des Beschwerdeführers vom 3. Oktober 2012 zu äussern. Die vom 24. Oktober 2012 datierende Stellungnahme ging am 26. Oktober 2012 beim Verwaltungsgericht ein. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, diese am 24. Oktober 2012 dem Postdienst der kantonalen Verwaltung übergeben zu haben. Wie es sich damit verhält, kann vorliegend offenbleiben, da die Beschwerde – wie sich alsbald zeigt – auch ohne Berücksichtigung dieser Stellungnahme abzuweisen ist.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, Art. 23 Abs. 1 der Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals (Personalrecht, PR) vom 6. Februar 2002 in der bis 30. Juni 2011 gültigen Fassung (www.stadt-zuerich.ch/internet/as/home/inhaltsverzeichnis/1/177/Personalrecht.html) setze für eine Entlassung invaliditätshalber voraus, dass der Arbeitnehmer unfähig sei, die ihm übertragene Arbeit oder eine andere zumutbare Aufgabe zu erfüllen. Letzteres sei so zu verstehen, dass ein Mitarbeiter, der in der Lage sei, irgend eine andere zumutbare Aufgabe zu erfüllen, nicht invalid im Sinn von aArt. 23 Abs. 1 PR sei. Demnach sei nicht relevant, ob dem Arbeitnehmer tatsächlich eine andere zumutbare Aufgabe zugewiesen werden könne; es komme vielmehr darauf an, ob der Arbeitnehmer in der Lage sei, eine andere zumutbare Arbeit anzunehmen. Die Vorinstanz ging demgegenüber davon aus, der Verweis auf andere zumutbare Aufgaben sei so zu verstehen, dass zu prüfen sei, ob innerhalb der Stadtverwaltung eine geeignete andere Einsatzmöglichkeit vorhanden sei. Die Beschwerdegegnerin führt hierzu aus, massgebend sei, ob der Beschwerdeführer bezüglich seiner bisherigen Tätigkeit arbeitsunfähig sei und ob die Suchbemühungen der Beschwerdegegnerin nach einer anderen zumutbaren Tätigkeit erfolgreich gewesen waren.
2.2 Art. 23 PR wurde mit Gemeinderatsbeschluss Nr. 5803 vom 21. April 2010 geändert (www.gemeinderat-zuerich.ch, GR-Nr. 2009/337). Diese Änderung ist per
2.3
2.3.1 Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist aArt. 23 Abs. 1 PR im Hinblick auf die Frage, was unter der Unfähigkeit, eine andere zumutbare Aufgabe zu erfüllen, zu verstehen ist, nicht ohne weiteres aus sich heraus verständlich. Insofern erweist sich diese Bestimmung als auslegungsbedürftig.
Die auszulegende Norm entstammt dem kommunalen Recht, welches die Beschwerdegegnerin in einem Sachbereich erlassen hat, wo ihr Autonomie zukommt. Steht in einem Rechtsmittelverfahren die Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs des autonomen Gemeinderechts in Frage, hat sich die Rechtsmittelinstanz regelmässig eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Dies hat zur Folge, dass ein kommunaler Rechtsanwendungsakt durch das Verwaltungsgericht nur aufgehoben werden kann, wenn die Gemeinde den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum überschritten, die Norm zweckwidrig angewandt oder mit der Anwendung der Norm verfassungsmässige Rechte der Bürger verletzt hat (BGE 96 I 369 E. 4). Das Verwaltungsgericht verhielte sich willkürlich, wenn es in diesen Autonomiebereich eingriffe (BGE 136 I 395 E. 2).
2.3.2 Der Stadtrat führt in seinem Beschluss vom 7. Dezember 2011 aus, aArt. 23 Abs. 1 PR sei in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 Satz 1 der Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals (AB PR) vom 27. März 2002 in der bis 30. Juni 2011 gültigen Fassung (http://www.stadt-zuerich.ch/internet/as/home/inhaltsverzeichnis/1/177/Ausfuehrungsbestimmungen_zur_Verordnung_ueber_das_Arbeitsverhaeltnis_des_staedtischen_Personals__AB_PR_.html) auszulegen. Gemäss letzterer Bestimmung sei Angestellten, welche ihre bisherige Tätigkeit aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr ausüben könnten, nach Möglichkeit eine andere Stelle innerhalb der Stadtverwaltung zu vermitteln. Dies bedeute, dass die Anstellungsinstanz vor Auflösung des Arbeitsverhältnisses einzig die Vermittlung an eine andere Stelle innerhalb der Stadtverwaltung zu prüfen habe.
Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass die Weisung des Stadtrats zum neuen Personalrecht vom 25. Oktober 2000 (siehe www.gemeinderat-zuerich.ch, GR-Nr. 2000/494) ausführt, aArt. 23 PR orientiere sich am bisherigen Recht. Dieses sah vor, dass Angestellten, welche wegen Berufsinvalidität ihre bisherige Tätigkeit nicht mehr ausüben könnten, eine andere geeignete Arbeit zuzuweisen sei. Konnte weder innerhalb der Dienstabteilung bzw. des Departements noch in den übrigen Bereichen der Stadtverwaltung eine passende Stelle vermittelt werden, endete der Besoldungsanspruch nach zwölf Monaten. In diesem Sinn präzisiert denn auch aArt. 84 Abs. 2 Satz 1 AB PR, dass Angestellte, die ihre bisherige Tätigkeit aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr ausüben können, nach Möglichkeit an eine andere Stelle innerhalb der Stadtverwaltung zu vermitteln sind. Kann keine entsprechende Stelle vermittelt werden, wird der bisherige Lohn bei über dreimonatigem Arbeitsverhältnis nach aArt. 84 Abs. 4 lit. b AB PR während zwölf Monaten ausgerichtet. Diese Bestimmungen wurden mit der am
In diesem Licht lässt sich aArt. 23 Abs. 1 PR so verstehen, dass ein Arbeitsverhältnis aufgelöst werden kann, wenn einerseits eine volle Arbeitsunfähigkeit hinsichtlich der bisherigen Tätigkeit vorliegt und anderseits keine tatsächliche Möglichkeit besteht, den Arbeitnehmer innerhalb der Stadtverwaltung anderweitig einzusetzen. Dies entspricht auch der Regelung, wie sie Art. 19 der Besoldungsverordnung vom 15. Juli 1993 (AS [Stadt Zürich] 41 374 ff., 389) bis zum 30. Juni 2002 vorgesehen hatte und wie sie der seit dem 1. Juli 2011 in Kraft stehende Art. 23 Abs. 1 PR nunmehr wieder ausdrücklich vorsieht.
Diese Auslegung erweist sich auch als sachgerecht. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, bestünde bei einer Auslegung, wonach es einzig darauf ankomme, ob der Angestellte überhaupt noch eine zumutbare Arbeit verrichten könnte, die Gefahr, dass dieser Angestellte jahrelang angestellt bliebe, ohne dass ihm eine Arbeit zugewiesen werden könnte. Weil kein Fall eines Annahmeverzugs des Arbeitgebers vorläge, bliebe der Angestellte trotz Anstellung ohne Lohnanspruch.
Demnach erweist sich die Auslegung der Beschwerdegegnerin, wonach das Arbeitsverhältnis mit dem Beschwerdeführer invaliditätshalber aufgelöst werden durfte, wenn ihm keine andere geeignete Stelle innerhalb der Stadtverwaltung angeboten werden konnte, im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Prüfungsdichte als rechtskonform.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer war als Mitarbeiter der Leitstelle in Z tätig, welche im Schichtbetrieb geführt wird. Da der Beschwerdeführer nur noch Tätigkeiten ohne Schichtarbeit ausführen kann, ist er bezüglich seiner bisherigen Tätigkeit vollständig arbeitsunfähig. Nach aArt. 84 Abs. 2 AB PR ist Angestellten, die ihre bisherige Tätigkeit aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr ausüben können, nach Möglichkeit innerhalb der Stadtverwaltung eine andere Stelle zu vermitteln. Diesbezüglich macht der Beschwerdeführer geltend, die Beschwerdegegnerin habe nicht glaubhaft aufgezeigt, dass keine zumutbare Arbeit vorhanden gewesen sei.
3.2 Aus den Akten ergibt sich hierzu Folgendes: Mit einer E-Mail vom 18. März 2010 bat die Personalverantwortliche G unter anderem den Leiter der Kraftwerke Y, den Leiter Produktion und Handel sowie den Leiter Personal, Abklärungen bezüglich geeigneter Stellenangebote und Einsatzmöglichkeiten zu treffen. Gemäss einer von G verfassten Aktennotiz vom 28. Mai 2010 zu einem am 18. Mai 2010 geführten Gespräch konnte dem Beschwerdeführer trotz eingehender, bereichsübergreifender Abklärungen bis zu jenem Zeitpunkt in Z keine andere Stelle vermittelt werden, weil er für keine der vakanten Stellen die nötigen Fachkenntnisse mitbrachte. Für den Standort Zürich wurden bis zu jenem Zeitpunkt keine Abklärungen vorgenommen, weil der Beschwerdeführer verlangt hatte, dass der Beschwerdegegner sich an den Kosten des Reisewegs oder einer Zweitwohnung beteilige, wozu jener nicht bereit war. Am 21. Juni 2010 gab der Beschwerdeführer bekannt, an einer Stelle in Zürich interessiert zu sein und sich auch einen Wochenaufenthalt in Zürich vorstellen zu können. In der Folge wurde die Geschäftsleitung des EWZ über die Stellensuche des Beschwerdeführers informiert. Bereits ab Februar 2010 wurde die Stellensuche des Beschwerdeführers im Rahmen eines Case Managements begleitet, dieses jedoch im September 2010 durch die Fallführerin wegen fehlender Mitarbeit des Beschwerdeführers beendet. Die Beschwerdegegnerin übernahm schliesslich die Kosten einer Berufs- und Laufbahnberatung im Umfang von Fr. 2'530.-. In einem Schreiben vom 25. Oktober 2010 legte das EWZ ausführlich dar, dass für die im Tätigkeitsbereich des Beschwerdeführers im fraglichen Zeitraum offenen Stellen entweder ein spezialisiertes aktuelles Wissen, entsprechende Erfahrung oder eine höhere Fachausbildung erforderlich sei; darüber verfüge der Beschwerdeführer nicht. Demgegenüber standen für diese Stellen Kandidaten zur Verfügung, welche diese Anforderungen erfüllten. Hinsichtlich einer Stelle, deren Anforderungen der Beschwerdeführer aufgrund seiner ursprünglichen Ausbildung zum Elektromonteur im Grundsatz erfüllt hätte, fehlte es ihm aufgrund seiner während 15 Jahren ausgeübten Tätigkeit in der Leitstelle an den erforderlichen aktuellen Berufskenntnissen.
3.3 Die Beschwerdegegnerin legte ausführlich dar, dass sie den Beschwerdeführer in seiner Suche nach einer neuen Stelle unterstützte und seine Bewerbung bei verschiedenen offenen Stellen berücksichtigte. Sie legt aber auch glaubhaft dar, dass der Beschwerdeführer für keine dieser Stellen ohne Vorbehalte in Frage gekommen war und sich entsprechend besser qualifizierte Bewerber gefunden hätten. Damit ist die Beschwerdegegnerin ihrer Pflicht, dem Beschwerdeführer nach Möglichkeit eine andere Stelle innerhalb der Stadtverwaltung zu vermitteln, in genügender Weise nachgekommen. Da sich eine solche Stelle nicht finden liess, wurde das Arbeitsverhältnis gestützt auf aArt. 23 Abs. 1 PR zu Recht aufgelöst.
Der Beschwerdeführer hat sich im Übrigen auch entgegenhalten zu lassen, dass er die Zusammenarbeit mit der Case Managerin verweigert und damit die Suche nach einer geeigneten Stelle jedenfalls nicht gefördert hat.
4.
4.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4.2 In personalrechtlichen Angelegenheiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen. Der Beschwerdeführer verlangt vorliegend die Zusprechung einer Entschädigung von sechs Monatslöhnen. Den Akten lässt sich die aktuelle Höhe des Monatslohns des Beschwerdeführers nicht entnehmen. Aus einer Anstellungsverfügung vom 21. Dezember 2001 geht aber hervor, dass der Beschwerdeführer ab Januar 2002 einen Monatslohn von Fr. 6'937.85 bezog. Damit überschreitet der Streitwert der Beschwerde vorliegend Fr. 30'000.- klar, weshalb das Verfahren nicht kostenlos ist. Dem unterliegenden Beschwerdeführer sind demnach die Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG); eine Parteientschädigung ist ihm nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Die Beschwerdegegnerin verlangt ebenfalls eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19 f.). Die Behandlung personalrechtlicher Streitigkeiten zählt zu den angestammten amtlichen Aufgaben der Beschwerdegegnerin und hat hier auch keinen unverhältnismässigen Aufwand verursacht. Der Beschwerdegegnerin ist demnach keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 180.-- Zustellkosten,
Fr. 4'180.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an …