Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2012.00391
Urteil
der 4. Kammer
vom 5. September 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer ,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Volksschulamt des
Kantons Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend Arbeitszeugnis / Zulassung als Vikar / Aufsichtsbeschwerde,
hat sich ergeben:
I.
A ist als Lehrer Quereinsteiger. Er verfügt über kein Lehrdiplom und hat lediglich einen fünfzehnstündigen Kurs "Praxisbegleitung für Berufseinsteigende" an einer pädagogischen Hochschule absolviert. Das Volksschulamt des Kantons Zürich ordnete ihn per
Am 19. Januar 2011 ersuchte die Schuladministration Z das Volksschulamt um vorzeitige Beendigung des Vikariats, da A im Unterricht zusehends Mühe mit einigen Schülerinnen und Schülern habe. Am 1. Februar 2011 teilte das Volksschulamt A per E-Mail mit, dass es ihn ohne Lehrdiplom inskünftig nicht mehr beschäftigen werde und einen entsprechenden Vermerk im Personal- und Lohnadministrationssystem des Kantons Zürich angebracht habe. Mit Verfügung vom 3. Februar 2011 kündigte das Volksschulamt das Anstellungsverhältnis per 11. Februar 2011. Diese Kündigung ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
Am 15. Dezember 2011 bat A die Bildungsdirektion darum, ihm für das Vikariat in Z ein Arbeitszeugnis auszustellen. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2011 wies das Volksschulamt dieses Begehren ab, da dafür die Schulleitung und die Schulpflege Z zuständig seien. Auch diese Verfügung wurde unangefochten rechtskräftig. Ende Januar 2012 stellte die Schule Z ein Arbeitszeugnis aus.
Am 10. Februar 2012 gelangte A erneut an das Volksschulamt und forderte ein Arbeitszeugnis. Er begründete sein Gesuch damit, dass nicht die Schule Z, sondern die Bildungsdirektion seine Anstellungsbehörde gewesen sei. Das Volksschulamt behandelte diese Eingabe als Revisionsbegehren, welches es mit Verfügung vom 20. Februar 2012 abwies. In derselben Verfügung stellte es A in Aussicht, dass es ihn aufgrund der Vorfälle in Z und aufgrund des fehlenden Lehrdiploms nicht mehr als Vikar an der Volksschule des Kantons Zürich beschäftigen werde.
II.
Am 1. März 2012 erhob A "Nichtigkeitsklage" bei der Bildungsdirektion. Darin ersuchte er um Nichtigerklärung der Verfügung vom 20. Februar 2012. Zur Begründung brachte er vor, er habe Anspruch auf ein Arbeitszeugnis der Bildungsdirektion. Entgegen der Auffassung des Volksschulamtes müsse zudem eine künftige Anstellung auch ohne Lehrdiplom möglich sein. Im Übrigen leide die Verfügung vom 20. Februar 2012 ohnehin an einem Formmangel, da sie von einer unzuständigen Person unterzeichnet worden sei. Die Bildungsdirektion nahm die Eingabe von A bezüglich des Arbeitszeugnisses als Rekurs und hinsichtlich künftiger Beschäftigung als Aufsichtsbeschwerde entgegen. Mit Verfügung vom 8. Juni 2012 wies sie den Rekurs ab und gab der Aufsichtsbeschwerde keine Folge.
III.
A erhob am 14. Juni 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, das Volksschulamt sei zu verpflichten, ihm ein Arbeitszeugnis auszustellen. Weiter sei der Eintrag im Personal- und Lohnadministrationssystem des Kantons Zürich, dass er nicht mehr als Lehrer tätig sein dürfe, zu löschen. Schliesslich sei ihm eine finanzielle Entschädigung auszurichten.
Das Volksschulamt verzichtete am 27. Juni/2. Juli 2012 auf eine Stellungnahme und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen. Mit Vernehmlassung vom 27. Juni 2012 schloss die Bildungsdirektion ebenfalls auf Nichtanhandnahme beziehungsweise Abweisung der Beschwerde. Am 5. Juli 2012 reichte A eine Stellungnahme dazu ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion auf dem vorliegenden Gebiet des öffentlichen Personalrechts gegeben (§§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f. sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG).
1.2 Neben der Ausstellung eines Arbeitszeugnisses und der unbezifferten Schadenersatzforderung ist auch über die Zulassung des Beschwerdeführers als Vikar zu befinden. Da Letzterem kein Streitwert zukommt, fällt die Beschwerde in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 VRG).
2.
2.1 Das Volksschulamt stellte dem Beschwerdeführer am 1. Februar 2011 per E-Mail ein erstes Mal in Aussicht, dass es ihn künftig nicht mehr als Vikar abordnen werde. Damit seine Mitarbeiter darüber orientiert seien, habe man im Personaladministrationssystem den Vermerk "Aktuell kein Einsatz im Kanton Zürich möglich, Akte konsultieren" angebracht. Gleichentags bat der Beschwerdeführer das Volksschulamt, den Vermerk zu löschen oder in "Kein Lehrdiplom" zu ändern, da man daraus fälschlicherweise schliessen könnte, er sei beispielsweise wegen Pädophilie verurteilt worden. Das Volksschulamt lehnte dies mit E-Mail vom 1. Februar 2011 ab und verfügte zwei Tage später die Auflösung des Vikariats. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2011 wies das Volksschulamt das Gesuch des Beschwerdeführers um Ausstellung eines Arbeitszeugnisses ab.
Am 10. Februar 2012 forderte der Beschwerdeführer das Volksschulamt auf, ihm schriftlich mitzuteilen, ob es immer noch am E-Mail vom
2.2 Im Wesentlichen gilt es zwischen rechtlichem und tatsächlichem Verwaltungshandeln zu unterscheiden. Das rechtliche Verwaltungshandeln zielt auf unmittelbare Rechtswirkungen ab; mittels einer Verfügung oder eines verwaltungsrechtlichen Vertrages soll ein bestimmtes Rechtsverhältnis unmittelbar begründet, geändert oder aufgehoben werden. Demgegenüber sind Tathandlungen oder Realakte staatliche Handlungen, die auf einen tatsächlichen Erfolg, jedoch zumindest primär nicht auf eine bestimmte Rechtsfolge ausgerichtet sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 9).
2.3 Das Volksschulamt will den Beschwerdeführer bis zum Erwerb eines Lehrdiploms nicht mehr als Vikar abordnen. Es hat ihm diesen Entscheid nicht in einer formellen Verfügung eröffnet. Vielmehr hat es das bloss im Personalinformationssystem vermerkt und später in den – mangels Ausdrückens im Dispositiv nicht rechtskräftig gewordenen – Erwägungen ihrer Verfügung vom 20. Februar 2012 bestätigt. Am
2.4 Am 10. Februar 2012 ersuchte der Beschwerdeführer das Volksschulamt sinngemäss um Erlass einer Feststellungsverfügung bezüglich der Möglichkeit einer künftigen Beschäftigung als Vikar. In der Folge unterliess es das Volksschulamt, in Verfügungsform über dieses Begehren zu befinden, wie dies aufgrund von § 10c VRG geboten gewesen wäre. Stattdessen äusserte sich das Volksschulamt zu diesem Streitpunkt lediglich in den Erwägungen ihrer Verfügung vom 20. Februar 2012 und verwies den Beschwerdeführer auf den formlosen Rechtsbehelf der Aufsichtsbeschwerde. Das Vorgehen des Volksschulamts tangiert den Beschwerdeführer in seiner wirtschaftlichen Entfaltungsmöglichkeit. Er erscheint dadurch namentlich insofern stärker als jedermann betroffen, als er offenbar von einer künftigen Beschäftigung als Lehrkraft von vornherein bzw. generell ausgeschlossen werden soll, wogegen die übrigen Stellenbewerber lediglich über keinen Anspruch auf Anstellung als Lehrperson oder (erneute) Abordnung als Vikar verfügen. Entsprechend hat der Beschwerdeführer ein schützenswertes Interesse an einer formell korrekten, rekursfähigen Feststellungsverfügung hinsichtlich seiner künftigen Beschäftigung als Vikar. Zudem haben Angestellte einen datenschutzrechtlichen Anspruch auf Berichtigung unrichtiger Personendaten (§ 37 lit. b des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [LS 177.10]); auch ein Entscheid über ein solches Begehren muss in Verfügungsform ergehen. Mangels Beachtens der betreffenden Rechtsschutzbestimmungen und der gesetzlich vorgeschriebenen Formvorschriften ist die Sache daher diesbezüglich an das Volksschulamt zurückzuweisen. Dieses wird über das Begehren des Beschwerdeführers in Verfügungsform zu befinden und das insbesondere auch in einer § 10 Abs. 1 VRG genügenden Weise zu begründen haben.
3.
3.1 Am 15. Dezember 2011 forderte der Beschwerdeführer das Volksschulamt erstmals auf, ihm ein Arbeitszeugnis für sein Vikariat an der Sekundarschule Z auszustellen. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2011 wies das Volksschulamt dieses Begehren ab. In den entsprechenden Erwägungen hielt es fest, nur die Schulleitung und die Schulpflege seien in der Lage, eine Qualifikation bezüglich Leistung und Verhalten eines Vikars vorzunehmen. Zwar habe es im Rahmen des Kündigungsverfahrens Kenntnis von den Leistungen und dem Verhalten des Beschwerdeführers erhalten. Dieses Wissen reiche aber nicht aus, um den Ansprüchen eines Arbeitszeugnisses gerecht zu werden. Deshalb seien für den Inhalt des Arbeitszeugnisses die lokalen Behörden und die direkt vorgesetzte Person zuständig.
3.2 Am 10. Februar 2012 verlangte der Beschwerdeführer erneut ein Arbeitszeugnis vom Volksschulamt. Er begründete sein Begehren damit, dass das Volksschulamt mittlerweile über eine Kopie des Arbeitszeugnisses der Schule Z verfüge. Dieses Zeugnis müsse die Grundlage für das offizielle Arbeitszeugnis des Volksschulamts bilden. Als Anstellungsbehörde sei das Volksschulamt verpflichtet, ihm ein solches Zeugnis auszustellen.
3.3 Das Volksschulamt verfügte am 21. Dezember 2011, dass es dem Beschwerdeführer kein Arbeitszeugnis ausstelle. Der Beschwerdeführer liess die in der Verfügung vom 21. Dezember 2011 angesetzte dreissigtägige Rekursfrist ungenutzt verstreichen; damit wurde diese Verfügung rechtskräftig. Eine Behörde muss lediglich dann auf eine rechtskräftige Verfügung zurückkommen, wenn die in den §§ 86a ff. VRG umschriebenen Revisionsvoraussetzungen erfüllt sind oder wenn nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Wiedererwägung besteht. Letzteres ist dann der Fall, wenn sich seit dem ersten Entscheid die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse wesentlich geändert haben (BGE 136 II 177 E. 2.1). Es kann an dieser Stelle offenbleiben, ob die formellen Revisions- oder Wiedererwägungsvoraussetzungen erfüllt sind. Denn selbst wenn dem so wäre, bestünde kein Anspruch auf ein entsprechendes Arbeitszeugnis des Volksschulamts. Der Beschwerdeführer arbeitete vom 1. März 2010 bis zum 11. Februar 2011 als Vikar an der Sekundarschule Z. Angesichts des fast ein Jahr dauernden Anstellungsverhältnisses ist die Schule Z und nicht das Volksschulamt als seine Zeugnisbehörde zu qualifizieren. Schliesslich war diese (vertreten durch ihre Leitungsorgane) ihm gegenüber weisungsbefugt und somit seine vorgesetzte Stelle. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang das Argument des Beschwerdeführers, er habe Anspruch auf ein Arbeitszeugnis seiner formellen Anstellungsbehörde. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes brauchen anstellende und Zeugnis ausstellende Behörde nicht notwendigerweise übereinzustimmen (RB 2004 Nr. 113 E. 6.2 f.).
4.
Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, aus den Verhandlungen mit der Schule Z über den Wortlaut des Arbeitszeugnisses seien ihm Anwaltskosten in der Höhe von nahezu Fr. 5'000.- entstanden. In Anbetracht dessen, dass seit dem 11. Februar 2011 womöglich mehrere Rechtsgrundlagen verletzt worden seien, müsse der Betrag wahrscheinlich noch höher als Fr. 5'000.- sein. Soweit der Beschwerdeführer mit diesem erst vor Verwaltungsgericht gestellten Begehren eine Staatshaftung geltend machen will, ist dem Folgendes entgegenzuhalten: Über Schadenersatzansprüche zwischen staatlichen Angestellten und dem Kanton erlässt die Anstellungsbehörde eine Verfügung. Diese kann anschliessend nach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes angefochten werden, wobei das Verwaltungsgericht erst als letzte kantonale Instanz entscheidet (§ 19 Abs. 3 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 [LS 170.1]). Mangels funktioneller Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist daher das Schadenersatzbegehren an das Volksschulamt als frühere Anstellungsbehörde des Beschwerdeführers weiterzuleiten.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
6.
6.1 Gemäss § 65a Abs. 3 Satz 1 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- keine Gebühren auferlegt. Als Fälle mit einem Streitwert gelten lediglich solche, die unmittelbar vermögensrechtlicher Natur sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 38 N. 5). Die Zulassung zu zukünftigen Vikariatseinsätzen hat keinen Streitwert. Fehlt in personalrechtlichen Streitigkeiten ein unmittelbar bezifferbarer Streitwert, sind Gerichtskosten nur dann zu erheben, wenn es um Entscheidungen von grosser Tragweite geht (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Bei einem Arbeitszeugnis ist praxisgemäss von einem Streitwert in der Höhe eines Monatslohnes auszugehen (VGr, 19. November 2008, PK.2008.00001, E. 1.3). Der Beschwerdeführer verdiente während seines Vikariats monatlich Fr. 4'477.20. Zu diesem Betrag ist die Schadenersatzforderung von "mindestens 5'000 Franken" hinzuzurechnen, so dass ein Streitwert von rund Fr. 10'000.- resultiert. Aufgrund des Fr. 30'000.- nicht überschreitenden Streitwertes sind die Gerichtskosten daher auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.
6.2 Soweit der Beschwerdeführer sinngemäss eine Parteientschädigung verlangt, kann ihm eine solche mangels überwiegenden Obsiegens nicht zugesprochen werden (§ 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).
7.
7.1 Der Streitwert beträgt nach Auffassung des Verwaltungsgerichtes weniger als Fr. 15'000.-, weshalb die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig wäre, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellen würde (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]). Sollte zudem die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 113 ff., 119 BGG).
7.2 Soweit hier ein Rückweisungsentscheid vorliegt, ist auf die Regelung in Art. 90 ff. BGG zu verweisen. Danach sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn des (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Nicolas von Werdt in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
7.3 Soweit hier die funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts verneint wird, soll es sich um den Normalfall eines Endentscheids im Sinn des (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 90 BGG handeln (so Karl Spühler/Annette Dolge/Dominik Vock, Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Zürich/St. Gallen 2006, Art. 92 N. 4; Bernard Corboz in: derselbe et al., Commentaire de la LTF [Loi sur le Tribunal fédéral], Berne 2009, Art. 92 N. 10 in Verbindung mit N. 13; Hans-Jakob Mosimann, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Thomas Geiser et al. [Hrsg.], Prozessieren vor Bundesgericht, 3. A., Basel 2011, S. 183 ff., Rz. 4.20; BGr, 19. April 2012, 8C_846/2011, E. 2.2.1; wohl ebenso Uhlmann, Art. 92 BGG N. 6; Thomas Geiser/Felix Uhlmann, Grundlagen, in: Geiser et al., S. 1 ff., Rz. 1.121 in Verbindung mit Rz. 1.134).
Vorab erhebt sich jedoch die Frage, ob dann überhaupt ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid gemäss Art. 86 bzw. Art. 113 BGG vorliege; denn lediglich bei bejahender Antwort liesse sich das Bundesgericht anrufen (unter früherem Recht zu einem ähnlichen Problem ablehnend etwa BGr, 8. März 2006, 1A.39/2006). Abgesehen hiervon ist indes nicht ganz klar, ob diese Verfügung insofern einen Endentscheid bedeute (dazu etwa von Werdt, Art. 90 N. 2 ff.; Uhlmann, Art. 92 N. 8a; offengelassen in BGE 136 I 80 E. 1.2; BGr, 19. April 2012, 8C_846/2011, E. 2.2.1).
Verneinendenfalls erscheint wenigstens sicher, dass ein Entscheid über die funktionelle Zuständigkeit als einer im Sinn des (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 92 BGG gelte und sich deshalb zwar im Gegensatz zu einem solchen nach Art. 93 BGG ohne zusätzliche Bedingungen sofort, später aber nicht mehr anfechten lasse (vgl. Spühler/Dolge/Vock, a.a.O.; Corboz, Art. 92 N. 10 in Verbindung mit N. 19 f.; Uhlmann, Art. 92 N. 7 f.; Geiser/Uhlmann, Rz. 1.132; Mosimann, Rz. 4.22; BGE 136 I 80 E. 1.2; BGr, 19. April 2012, 8C_846/2011, E. 2.2.1; ferner von Werdt, Art. 92 N. 7 f. und 19; Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, Berne 2008, N. 3301).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. Das Schadenersatzbegehren des Beschwerdeführers wird an das Volksschulamt weitergeleitet.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 2'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
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