Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2012.00381
Urteil
der 4. Kammer
vom 11. Juli 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
A ,
Beschwerdeführer ,
gegen
Bezirksrat Z,
Beschwerdegegner ,
betreffend Ersatzwahl (Stimmrechtsbeschwerde),
hat sich ergeben:
I.
Im Dezember 2011 ersuchten zwei Richtende des Bezirksgerichts Z um vorzeitige Entlassung aus dem Staatsdienst. Die Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich bewilligte dies im selben Monat. Mit Beschluss vom 6. Januar 2012 ordnete der Bezirksrat Z betreffend die zwei frei gewordenen Stellen Ersatzwahlen für den verbleibenden Rest der Amtsdauer 2008–2014 an. Zugleich setzte er Frist bis zum 22. Februar 2012, um Wahlvorschläge für die beiden Stellen einzureichen. Am 16. beziehungsweise 20. Februar 2012 gingen für C und D solche Wahlvorschläge ein.
Am 9. März 2012 stellte der Bezirksrat Z den Eingang der beiden Wahlvorschläge fest. Er setzte eine Frist bis zum 16. März 2012, um allfällige weitere Wahlvorschläge einzureichen. Schliesslich hielt der Bezirksrat fest, dass er C und D in stiller Wahl als gewählt erklären würde, falls keine zusätzlichen Vorschläge eingingen. Andernfalls finde am 17. Juni 2012 der erste Wahlgang der Urnenwahl statt.
Am 16. März 2012 ging ein weiterer Wahlvorschlag für A ein. Mit Verfügung vom 20. März 2012 setzte der Präsident des Bezirksrates A und der Erstunterzeichnerin seines Wahlvorschlages eine Frist von vier Tagen, um den Nachweis zu erbringen, dass A seinen politischen Wohnsitz im Kanton Zürich habe. A teilte dem Bezirksrat am 31. März 2012 seine Gründe mit, weshalb er im Kanton Zürich politischen Wohnsitz habe. Am 5. April 2012 beschloss der Bezirksrat, dass der Wahlvorschlag zu Gunsten von A mangels politischen Wohnsitzes im Kanton Zürich ungültig sei. Weiter erklärte er C und D als in stiller Wahl gewählt. Dieser Beschluss wurde am 13. April 2012 unter anderem im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht. Die Zustellung des Beschlusses an A persönlich erfolgte am 17. April 2012.
II.
A erhob am 18. April 2012 Rekurs in Stimmrechtssachen an den Regierungsrat. Dieser wies das Rechtsmittel mit Beschluss vom 30. Mai 2012 ab, soweit er darauf eintrat.
III.
Am 12. Juni 2012 erhob A Stimmrechtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1.
Die Beschlüsse des Regierungs- und Bezirksrates seien aufzuheben.
Ich bin zu den Bezirksrichterwahlen an das Bezirksgericht Z zuzulassen.
Die Indiskretionen des Bezirksrates seinen angemessen zu entschädigen
oder auszugleichen.
Ich sei mit den anderen Kandidaten betreffend gewählt und Lohnzahlung gleichzustellen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Bezirksrates Z."
Weiter liess A um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege und Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands ersuchen.
Es beantragten der Bezirksrat mit Beschwerdeantwort vom 18. sowie die Direktion der Justiz und des Innern mit Vernehmlassung vom 19./20. Juni 2012, die Beschwerde sei abzuweisen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c sowie § 44 Abs. 1 lit. a e contrario VRG ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen regierungsrätliche Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, der Beschwerdegegner habe den Beschluss vom 5. April 2012 am 13. April 2012 amtlich publiziert. Ihm persönlich sei dieser Beschluss demgegenüber erst am 17. April 2012 per Post eröffnet worden. In der Folge habe er sich gleichentags telefonisch an den Bezirksratsschreiber gewandt, welcher ihm zu verstehen gegeben habe, dass die fünftägige Rechtsmittelfrist mit der Publikation vom 13. April 2012 und nicht erst der späteren persönlichen Zustellung am 17. April 2012 zu laufen begonnen habe. Dadurch sei die Rekursfrist in rechtswidriger Weise von fünf auf einen Tag verkürzt worden.
2.2 In Stimmrechtssachen beträgt die Rekursfrist fünf Tage (§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG). Gemäss § 22 Abs. 2 VRG beginnen Rechtsmittelfristen am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Aktes, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme zu laufen (Kaskadenordnung). Nach der Weisung des Regierungsrates zu der am 1. Juli 2010 in Kraft getretenen Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes sollen Fristen bei Wahlen oder Abstimmungen "in jedem Fall spätestens am Tag nach der Veröffentlichung des Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung" zu laufen beginnen (ABl 2009, 801 ff., 964). Ob dies auch bei einem Wahlergebnis gilt, das nicht nur im Amtsblatt publiziert, sondern zusätzlich später auch noch der kandidierenden Person individuell eröffnet wird, kann an dieser Stelle offen bleiben: Die mit der früheren amtlichen Publikation vom 13. April 2012 angesetzte fünftägige Frist endete am 18. April 2012. Gleichentags und damit in jedem Fall rechtzeitig reichte der Beschwerdeführer bei der Vorinstanz eine ausführlich begründete Rekursschrift ein.
Einem Bezirksratsschreiber steht es ohnehin nicht zu, über die Fristwahrung zu befinden oder gar die Rechtsmittelfrist – noch dazu unter das gesetzliche Minimum von gemäss § 22 Abs. 3 VRG fünf Tagen – abzukürzen. Entsprechend hätte der Beschwerdeführer seinen Rekurs innert fünf Tagen ab Zustellung an ihn persönlich ergänzen können. Ansonsten müsste ein allfälliger Mangel als durch das Beschwerdeverfahren geheilt gelten. Hier stand dem Beschwerdeführer genügend Zeit zur Verfügung, um all seine Argumente vorzubringen. Diese kann das Verwaltungsgericht so gut wie die Vorinstanz überprüfen.
3.
3.1 Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, der Beschwerdegegner habe zu Unrecht seinen Wahlvorschlag für ungültig erklärt und ihn so in unzulässiger Weise von der Bezirksrichterwahl ausgeschlossen.
3.2 Sinngemäss macht der Beschwerdeführer eine Verletzung seines passiven Wahlrechts geltend. Darunter ist das Recht zu verstehen, von anderen Wahlberechtigten in ein Amt gewählt zu werden (Walter Haller/Alfred Kölz/Thomas Gächter, Allgemeines Staatsrecht, 4. A., Basel 2008, S. 327). Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet die politischen Rechte. Vom Schutzbereich dieser Norm ist nicht nur das aktive, sondern auch das passive Wahlrecht erfasst (Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 34 BV N. 5).
3.3 Mit der Stimmrechtsbeschwerde können alle Verletzungen der politischen Rechte oder der Bestimmungen über ihre Ausübung gerügt werden. Dabei spielt es keine Rolle, ob es sich um materiell- oder verfahrensrechtliche Normen handelt; dies ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. c VRG (vgl. Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
3.4 Art. 39 Abs. 1 BV überlässt es den Kantonen, wie sie die Stimm- und Wahlberechtigung in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten ausgestalten wollen. Sie haben dabei allerdings die bundesrechtlichen Vorgaben, insbesondere Art. 39 Abs. 3 BV, zu beachten. Diese Bestimmung hält fest, dass niemand die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben darf. Die Einheit des politischen Wohnsitzes gilt nicht nur zwischen den Kantonen, sondern auch innerhalb eines bestimmten Kantons: In kantonalen und kommunalen Angelegenheiten ist das Stimm- und Wahlrecht ebenfalls am politischen Wohnsitz und nur dort auszuüben (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, N. 1377).
3.5 Im Kanton Zürich stehen das Stimm- und Wahlrecht und die weiteren politischen Rechte in Kantons- und Gemeindeangelegenheiten allen Schweizerinnen und Schweizern zu, die im Kanton wohnen, das 18. Lebensjahr zurückgelegt haben und in eidgenössischen Angelegenheiten stimmberechtigt sind (Art. 22 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]). Bezirksrichterinnen und Bezirksrichter werden von den Stimmberechtigten des betreffenden Bezirkes gewählt (Art. 80 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Art. 75 Abs. 2 KV). Gemäss § 5 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 (LS 211.1) richten sich das Wahlverfahren und die Wählbarkeit von Richterinnen und Richtern nach dem Gesetz über die politischen Rechte vom
3.6 Zu den politischen Rechten zählt insbesondere auch die Befugnis, sich in ein Bezirksorgan und damit zur Bezirksrichterin oder zum Bezirksrichter wählen zu lassen (§ 2 lit. b GPR). In ein solches Bezirksrichteramt kann allerdings nur eine Person gewählt werden, die ihren politischen Wohnsitz im Kanton Zürich hat (§ 23 Abs. 1 GPR). Gemäss § 3 Abs. 2 GPR bestimmt sich der politische Wohnsitz nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1). Gemäss Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BPR hat eine stimmberechtigte Person ihren politischen Wohnsitz in derjenigen Gemeinde, wo sie wohnt und angemeldet ist. Der politische Wohnsitz bestimmt sich somit nach zwei Kriterien, die kumulativ erfüllt sein müssen: Zum einen muss die stimmberechtigte Person in der entsprechenden Gemeinde ihren zivilrechtlichen Wohnsitz haben. Dieser befindet sich an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (subjektives oder materielles Erfordernis; vgl. Art. 23 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs [ZGB, SR 210]). Und zum andern wird vorausgesetzt, dass sich die Stimmbürgerin oder der Stimmbürger an diesem Ort mit dem Heimatschein angemeldet hat (objektives oder formelles Erfordernis; vgl. Andreas Kley in: Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, Zürich/St. Gallen 2011, § 42 N. 35; Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 22 N. 38; Art. 3 Abs. 2 BPR).
3.7 Der Bund schreibt den Kantonen vor, ein Stimmregister zu führen (Art. 4 BPR). Mit diesem Register soll bezüglich der Stimm- und Wahlberechtigung für klare Verhältnisse gesorgt und insbesondere Missbräuchen vorgebeugt werden (vgl. Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, § 48 Rz. 29). Die Stimmberechtigten werden dabei an ihrem politischen Wohnsitz in das Stimmregister eingetragen. Sämtliche Eintragungen und Streichungen sind von Amtes wegen vorzunehmen (Art. 4 Abs. 1 BPR). Das Stimmregister steht den Stimmberechtigten zur Einsicht offen und ist insofern öffentlich (Art. 4 Abs. 3 BPR).
3.8 Es ist möglich, einen politischen Wohnsitz zu haben, der nicht dem zivilrechtlichen entspricht. Dies trifft auf Fahrende zu, welche in ihrer Heimatgemeinde stimmen (Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BPR). Weiter können Bevormundete, Wochenaufenthalter sowie Ehegatten, die sich mit dem Einverständnis des Ehepartners, auf richterliche Anordnung hin oder aufgrund unmittelbarer gesetzlicher Befugnis mit der Absicht dauernden Verbleibens ausserhalb des gemeinsamen Haushaltes aufhalten, einen politischen Wohnsitz haben, der nicht mit dem zivilrechtlichen übereinstimmt (Art. 1 der Verordnung vom 24. Mai 1978 über die politischen Rechte [SR 161.11]; Kley, § 42 N. 35). Auch bleibt der politische Wohnsitz nicht wie der zivilrechtliche bis zur Begründung eines neuen bestehen (Art. 24 Abs. 1 ZGB), sondern wird mit der Aushändigung des Heimatscheins sofort aufgehoben (Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, § 4 N. 147 am Ende).
3.9 Der Beschwerdeführer macht zusammengefasst geltend, seit dem 28. August 2007 eheschutzrichterlich von seiner Ehefrau getrennt zu leben. Seine Gattin lebe in der früheren Familienliegenschaft in X/ZH. Er selbst sei von der Polizei aus dieser Liegenschaft weggewiesen worden, obwohl sie ihm zur Hälfte gehöre. So habe er seinen Wohnsitz zwangsweise verlassen müssen. Aus finanziellen Gründen habe er keinen neuen Wohnsitz begründen können, sondern lebe nun – an sich rechtswidrig – in seinen Geschäftsräumlichkeiten in Q/ZH, was aber inoffiziell toleriert werde. Es sei falsch, wenn der Beschwerdegegner und die Vorinstanz davon ausgingen, er habe im Kanton Zürich keinen politischen Wohnsitz. Dieser sei vielmehr infolge des Eheschutzverfahrens auf zwei Gemeinden verteilt: So habe er in X nach wie vor seine Familienschriften hinterlegt. Demgegenüber wohne er in seinem Geschäft in Q, da es ihm verboten worden sei, sich in der ehelichen Liegenschaft aufzuhalten.
3.10 Wie oben dargelegt, können Ehegatten, die sich auf richterliche Anordnung hin ausserhalb des gemeinsamen Haushaltes aufhalten, einen politischen Wohnsitz haben, der vom zivilrechtlichen abweicht. Es kann daher offen bleiben, wo genau der Beschwerdeführer seinen zivilrechtlichen Wohnsitz hat. Massgeblich ist vielmehr einzig, ob er in einer Zürcher Gemeinde angemeldet ist. Am 21./22. Mai 2012 nahm die Vorinstanz Abklärungen bei den Einwohnerkontrollen von X und Q vor. Diese ergaben, dass der Beschwerdeführer weder in X noch in Q angemeldet ist; entsprechend ist er denn auch nicht im Stimmregister einer dieser beiden Gemeinden eingetragen. Der Beschwerdeführer bestätigte zudem am 31. August 2009 ausdrücklich gegenüber der Gemeindeverwaltung Q, seinen Heimatschein zurückerhalten zu haben. Wie oben dargelegt, wird der politische Wohnsitz mit Aushändigung des Heimatscheins sofort aufgehoben. Schon deshalb kann sich der Beschwerdeführer nicht auf die ältere Bescheinigung der Gemeinde X vom 27. September 2007 berufen, dass er sich dort angemeldet und die erforderlichen Ausweispapiere deponiert habe.
3.11 Am 30. September 2009 zog der Beschwerdeführer von Q nach T (Kanton Wallis) weg; diese Gemeinde hat er mittlerweile offenbar auch wieder verlassen. Wo er nun gemeldet ist, braucht an dieser Stelle nicht geklärt zu werden. Denn der Beschwerdeführer macht nicht geltend, neben X und/oder Q auch noch in einer weiteren Zürcher Gemeinde politischen Wohnsitz zu haben. Bedeutungslos ist in diesem Zusammenhang das Vorhandensein von Grundeigentum in X. Ebenso wenig kann es eine Rolle spielen, dass der Beschwerdeführer ein Geschäft in Q betreibt. Durch ein irgendwie geartetes faktisches Verhalten lässt sich nämlich kein politischer Wohnsitz begründen. Erforderlich ist vielmehr die formelle Anmeldung.
3.12 Wie eingangs aufgezeigt, sind nur solche Personen in ein Bezirksrichteramt wählbar, die ihren politischen Wohnsitz im Kanton Zürich haben (§ 23 Abs. 1 GPR). Der Beschwerdeführer vermochte den entsprechenden Nachweis nicht zu erbringen, weshalb der Beschwerdegegner seinen Wahlvorschlag zu Recht als ungültig erklärte.
4.
Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, er sei aufgrund des strafwidrigen Verhaltens des Beschwerdegegners geschädigt worden. Aus diesem Grund verlange er eine finanzielle Wiedergutmachung. Soweit der Beschwerdeführer mit diesem Begehren eine Staatshaftungsklage anhängig machen will, ist dem Folgendes entgegenzuhalten: Solche Begehren fallen in die Zuständigkeit der Zivilgerichte (§ 2 Abs. 1 VRG sowie §§ 1 ff., 6 ff., 19 Abs. 1 lit. a und 20 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 [HaftungsG, LS 170.1]; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 2 N. 1 ff.); eine Weiterleitung an diese findet nicht statt (VGr, 29. März 2012, VB.2012.00107, E. 2.1.2 und E. 2.2 je Abs. 3). Richten sich die Begehren auf Feststellung, Schadenersatz und Genugtuung gegen den Kanton, sind sie überdies zuerst schriftlich beim Regierungsrat einzureichen (§ 22 Abs. 1 lit. a HaftungsG).
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
6.
In Stimmrechtssachen werden keine Kosten erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Der Beschwerdeführer wiederholt in seiner Beschwerde im Wesentlichen die bereits bei der Vorinstanz vorgebrachten Argumente, wonach sein politischer Wohnsitz in X und/oder Q liege; sachdienliche neue Beweismittel reichte er keine ein. Ob eine Person in einer bestimmten Gemeinde politischen Wohnsitz hat oder nicht, hängt von einem formellen und damit leicht überprüfbaren Kriterium ab: Massgeblich ist die Anmeldung. Sowohl die Abklärungen des Beschwerdegegners wie auch diejenigen der Vorinstanz ergaben, dass der Beschwerdeführer in keiner der beiden Zürcher Gemeinden gemeldet ist. Entsprechend konnte er nicht ernsthaft mit einem Obsiegen im vorliegenden Rechtsmittelverfahren rechnen, weshalb Verfahrenskosten zu erheben sind. Aus demselben Grund ist auch sein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes abzuweisen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 f. VRG). Schliesslich ist aufgrund obiger Überlegungen auch nicht zu beanstanden, dass bereits die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Kosten des Rekursverfahrens auferlegt hat, und im Übrigen nicht ersichtlich, weshalb er hierzu vorgängig hätte angehört werden müssen (so aber der Beschwerdeführer). Sein Antrag um Befreiung von diesen Kosten ist daher abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind daher die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen; eine Parteientschädigung kann nicht zugesprochen werden (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 und § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes wird abgewiesen;
und erkennt:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 2'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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