Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2012.00341
Urteil
der 3. Kammer
vom 27. Juni 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin
Bea Rotach, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Andreas Conne.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
Stadt Zürich,
vertreten durch das Hochbaudepartement,
Mitbeteiligte,
betreffend Planungszone (Rechtsverzögerung),
hat sich ergeben:
I.
A ist Eigentümer eines überbauten Grundstücks in Zürich (Kat.-Nr. 01). Der Stadt Zürich gehört ein Grundstück, das nördlich daran angrenzt (Kat.-Nr. 02). Sowohl A als auch die Stadt Zürich trugen sich mit dem Gedanken, ihre Grundstücke zu überbauen. A liess der Stadt deshalb im Spätsommer 2010 eine Überbauungsstudie zur Stellungnahme zukommen. In der Folge präsentierten städtische Vertreter A an einer Besprechung das Leitbild für die Gestaltung von C. Dieses sah die Abzonung von As Grundstück in die Kernzone vor. Die Baudirektion setzte mit Verfügung vom 28. Januar 2011 für das Gebiet C für die Dauer von drei Jahren ab öffentlicher Bekanntmachung eine Planungszone fest. Allfälligen Rekursen entzog die Baudirektion die aufschiebende Wirkung. Diese Verfügung wurde am 4. Februar 2011 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.
II.
A erhob gegen die Planungszone am 7. März 2011 Rekurs an den Regierungsrat. Vergleichsgespräche scheiterten. Am 10. Mai 2011 stellte der Regierungsrat As Rechtsvertreterin die Stellungnahmen der Stadt Zürich und der Baudirektion zu.
Am 23. Januar 2012 erkundigte sich As Rechtsvertreterin telefonisch nach dem Stand des Verfahrens. Die Staatskanzlei teilte ihr in diesem Gespräch mit, dass der Fall bis anhin noch nicht einem Referenten zugeteilt worden sei, dies nun aber unverzüglich nachgeholt werde. Am 18. Mai 2012 teilte der nunmehr von der Staatskanzlei eingesetzte Referent As Rechtsvertreterin auf Anfrage mit, dass noch kein Entscheid gefällt worden sei.
III.
Mit Beschwerde vom 23. Mai 2012 beantragte A dem Verwaltungsgericht die Feststellung einer Rechtsverzögerung, die Verpflichtung des Regierungsrats zur Fällung eines Rekursentscheids innerhalb von 60 Tagen sowie eine Parteientschädigung.
Am 26. Juni 2012 beantragte die Rekursabteilung des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde. Am 17. Juli 2012 teilte sie dem Verwaltungsgericht mit, dass der Regierungsrat seinen Rekursentscheid wie in der Beschwerdeantwort angekündigt am 11. Juli 2012 gefällt habe. Die Stadt Zürich verzichtete mit Eingabe vom 23. Oktober 2012 auf eine Vernehmlassung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Aufgrund von § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann mit Beschwerde die unrechtmässige Verzögerung einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Beschwerdeführer rügte in seiner Beschwerde, dass der Regierungsrat (damals) noch keinen Rekursentscheid gefällt hatte. Der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungsbeschwerde folgt nach der Rechtsprechung jenem, der auch gegen die aus Sicht des Beschwerdeführers verzögerte Anordnung zur Verfügung stünde (vgl. RB 2005 Nr. 13). Das Verwaltungsgericht ist demzufolge zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Der Beschwerdegegner hat seinen Rekursentscheid inzwischen gefällt. Der Antrag, ihn zu verpflichten, den Entscheid innerhalb von 60 Tagen zu erlassen, wurde damit hinfällig. Die Beschwerde ist damit insoweit als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
2.
2.1 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Bei Rechtsverzögerungsbeschwerden ist naturgemäss noch keine Anordnung ergangen. Deshalb muss auch ein Interesse nicht an der Aufhebung der Anordnung, sondern vielmehr an der Beurteilung der Eingabe als solcher bestehen.
2.2 Nach der Rechtsprechung muss das Rechtsschutzinteresse grundsätzlich aktuell und praktisch sein. Es ist mithin in der Regel nur dann schutzwürdig, wenn durch den Ausgang des Verfahrens im Zeitpunkt des Urteils die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführenden noch verbessert werden kann (vgl. BGE 121 II 176 E. 2a). Es fehlt demzufolge an einem aktuellen bzw. praktischen Interesse, wenn der Nachteil auch durch eine Gutheissung der Beschwerde nicht mehr behoben werden kann (vgl. Marion Spori, Vereinbarkeit des Erfordernisses des aktuellen schutzwürdigen Interesses mit der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV und dem Recht auf eine wirksame Beschwerde nach Art. 13 EMRK, AJP 2008, S. 147, 148). In Ausnahmefällen kann sodann auf die Voraussetzung des aktuellen Rechtsschutzinteresses verzichtet werden (im Einzelnen BGE 137 I 23 E. 1.3.1 am Ende, mit Hinweisen).
2.3 Nach der älteren bundes- und verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung fehlte es an einem aktuellen Interesse an der Feststellung einer Rechtsverzögerung, wenn die Vorinstanz ihren Entscheid in der Zwischenzeit gefällt hatte (BGr, 12. Dezember 2008, 9C_773/2008, E. 4.3; VGr, 25. August 2011, VB.2011.00217, E. 3.3). Das Bundesgericht hat den letztgenannten verwaltungsgerichtlichen Entscheid nunmehr korrigiert und festgestellt, dass das Verwaltungsgericht insoweit eine formelle Rechtsverweigerung beging (BGr, 25. Mai 2012, 1C_439/2011, in BGE 138 I 256 nicht publizierte E. 2.1; Kaspar Plüss, Aktuelles Rechtsschutzinteresse bei Verletzungen des Beschleunigungsgebots, in: Digitaler Rechtsprechungskommentar vom 26. Juni 2012, N. 6, je mit Hinweisen und auch zum Folgenden).
Nach dieser neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird für die Legitimation zur Stellung eines solchen Feststellungsbegehrens der Nachweis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses nicht mehr vorausgesetzt. Vielmehr ergibt sich unmittelbar aus dem Anspruch auf faire und rasche Behandlung im streitigen und nichtstreitigen Verwaltungsverfahren eine entsprechende Berechtigung, ohne dass darüber hinaus ein spezifisches Interesse nachzuweisen wäre. Das schutzwürdige Interesse im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG besteht in Fällen wie dem vorliegenden mithin darin, dass die Feststellung einer Verletzung des Beschleunigungsgebots der rechtsuchenden Partei Genugtuung verschafft, zu einer Reduktion der Verfahrenskosten führen kann oder die Feststellung einer Rechtsverzögerung für allfällige weitere Verfahren ausschlaggebend sein kann (vgl. BGE 137 IV 118 E. 2.2; 136 I 274 E. 2.3; 130 I 312 E. 5.3; 129 V 411 = Pra 94/2005 Nr. 13 E. 1.3). Das Verwaltungsgericht tritt demzufolge auf Anträge auf Feststellung einer Rechtsverzögerung auch dann ein, wenn die Vorinstanz ihren Entscheid in der Zwischenzeit bereits gefällt hat (VGr, 13. Juni 2013, VB.2013.00265, E. 1.3; 10. Juni 2013, VB.2013.00413, E. 1.4; 28. Februar 2013, VB.2012.00719, E. 3.2 [unpubliziert]). Auf die Beschwerde ist demnach insoweit einzutreten, als sie die Feststellung verlangt, dass im Verfahren vor Regierungsrat eine Rechtsverzögerung festzustellen sei.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, der Beschwerdegegner habe den Anspruch auf Beurteilung innerhalb angemessener Frist dadurch verletzt, dass er aus nicht erkennbaren Gründen seit der Aufhebung der Sistierung des Rekursverfahrens keinerlei Verfahrenshandlungen mehr vorgenommen habe. Nach Ansicht des Beschwerdegegners liegt darin keine Rechtsverzögerung begründet. Vielmehr habe die Umorganisation der Rekursabteilung des Regierungsrats mittelbar zu einer verschärften Pendenzenlast geführt, die eine Priorisierung notwendig gemacht habe. Die Verfahrensdauer war demnach nach sinngemässer Darlegung des Beschwerdegegners durch objektive Gründe gerechtfertigt und somit insgesamt angemessen.
3.2 Aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ergibt sich ein Anspruch der Parteien in verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren auf Beurteilung ihrer Sache innerhalb angemessener Frist. Aufgrund von Art. 18 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) haben die Parteien einen Anspruch auf „rasche“ Erledigung ihrer Verfahren. Der Verfassungsgeber wollte mit dieser Wortwahl zum Ausdruck bringen, dass die Kantonsverfassung weiter reicht als dies die Minimalstandards des Bundesverfassungsrechts und der analogen Garantie in Art. 6 Abs. 1 EMRK tun (VGr, 6. Februar 2013, VB.2012.00763, E. 6.3 [unpubliziert]). In welchem Ausmass das kantonale Verfassungsrecht über das bundesrechtlich gebotene Mindestmass hinausgehen wollte, lässt sich den Materialien nicht schlüssig entnehmen (vgl. Giovanni Biaggini in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 18 N. 15 mit Hinweisen).
3.3 Bei der Auslegung des Beschleunigungsgebots der Kantonsverfassung kann die Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Abs. 1 EMRK herangezogen werden. Diese bestimmt den Begriff der angemessenen Verfahrensdauer zunächst anhand der im Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung (VGr, 17. Oktober 2012, VB.2012.00483, E. 3.4.3, mit Hinweisen). Bestehen keine gesetzlichen Behandlungsfristen, sind zur Bestimmung der Angemessenheit der Verfahrensdauer die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dabei sind insbesondere folgende Faktoren massgebend: der Umfang und die Schwierigkeit des konkret zu beurteilenden Einzelfalls, das Verhalten der beschwerdeführenden Verfahrenspartei, die Bedeutung der Sache für den oder die Betroffenen sowie die Art und Weise der Behandlung des Falles durch die Behörden (BGE 135 I 265 E. 4.4 und VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.2, je mit Hinweisen). Welche Verfahrensdauer als angemessen bzw. welche Verfahrenserledigung als rasch gelten kann, bestimmt sich insgesamt damit stets im Einzelfall vor dem Hintergrund der spezifischen Sachverhalts- und Verfahrensverhältnisse sowie einer allfälligen einschlägigen gesetzlichen Regelung.
4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist auf Gesetzesstufe § 27c Abs. 1 VRG massgebend. Danach entscheiden Rekursinstanzen innerhalb von 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlungen. Diese Ordnungsfrist konkretisiert den gesetzlichen Anspruch von § 4a VRG, wonach die Verwaltungsbehörden die bei ihnen eingeleiteten Verfahren beförderlich zu behandeln und ohne Verzug für deren Erledigung zu sorgen haben. Die Frist gilt freilich nicht absolut. Gerade in komplizierteren Verfahren kann sie sich als zu kurz erweisen, weshalb der Rekursbehörde denn auch die Möglichkeit eingeräumt wird, den Parteien die Nichteinhaltung der Frist anzuzeigen (§ 27c Abs. 2 VRG).
4.2 Vorliegend ging der Rekurs des heutigen Beschwerdeführers am 8. oder 9. März 2011 bei der Staatskanzlei ein. Letztere lud die Baudirektion daraufhin zur Einreichung der Rekursantwort ein. Kurz darauf wurde das Rekursverfahren auf Antrag des Beschwerdeführers sistiert. Da keine Einigung erzielt werden konnte, beantragte der heutige Beschwerdeführer und damalige Rekurrent mit Eingabe vom 24. März 2011 die Fortsetzung des Rekursverfahrens. Die Staatskanzlei setzte das Verfahren mit Verfügung vom 8. April 2011 fort und lud die Baudirektion und die Stadt Zürich (erneut) zur Einreichung einer Rekursantwort bzw. zur freigestellten Stellungnahme ein. Nach Eingang der entsprechenden Eingaben wurden diese am 10. Mai 2011 der heutigen Beschwerdeführerin zugestellt. In der Folge wurden nach übereinstimmender Darstellung der heutigen Verfahrensparteien keine nach aussen hin wahrnehmbaren Verfahrenshandlungen vorgenommen.
Laut der unbestritten gebliebenen Darstellung der Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers hat sie sich am 23. Januar 2012 bei der Staatskanzlei nach dem Stand des Verfahrens erkundigt. Die Staatskanzlei teilte ihr in diesem Gespräch mit, dass bis anhin noch kein Referent bestimmt worden sei, dies nun aber unverzüglich nachgeholt werde. Am 31. Januar 2012 wurde der Fall einem juristischen Sekretär zugewiesen. Auf Anfrage der Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers gab der juristische Sekretär am 18. Mai 2012 an, dass noch kein Entscheid gefällt worden sei.
4.3 Im Zeitpunkt der Erhebung der vorliegend zu beurteilenden Rechtsverzögerungsbeschwerde ist seit der Zustellung der Rekursantwort und der Vernehmlassung vom 10. Mai 2011 über ein Jahr vergangen. In dieser Zeit ergingen keine nach aussen hin wahrnehmbaren bzw. fristauslösenden Verfahrenshandlungen. Die 60-tägige Behandlungsfrist von § 27c Abs. 1 VRG wurde damit klar überschritten. Sachverhaltsabklärungen waren soweit ersichtlich nicht erforderlich. Streitig waren ausschliesslich oder jedenfalls in erster Linie rechtliche Fragen. Diese erscheinen insgesamt nicht von besonderer Komplexität. Für den Beschwerdeführer war die Sache demgegenüber von einiger Bedeutung, da sich durch die ins Auge gefasste Planung für ihn die realisierbare Gesamtwohnfläche erheblich verringern würde. Zudem war es für ihn während des Verfahrens nicht möglich, ein konkretes Bauprojekt zu realisieren, da seinem Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen wurde.
Die von der Rechtsprechung für die Beurteilung der Verfahrenslänge festgelegten Faktoren sprechen nach dem Gesagten für eine überlange Verfahrensdauer. Der vorliegende Fall ist insoweit mit jenem zu vergleichen, in dem das Verwaltungsgericht eine überlange Verfahrensdauer feststellte, nachdem bei einem Führerausweisentzug zwischen Abschluss des Schriftenwechsels und dem Endentscheid rund 13 Monate verstrichen waren (VGr, 11. Februar 2009, VB.2008.00258, E. 4.6).
4.4 Es erscheint zwar grundsätzlich nachvollziehbar, dass die Umorganisation der Rekursabteilung zu einer Umverteilung zahlreicher alter Fälle auf die verbliebenen juristischen Sekretärinnen und Sekretäre führte, wie dies der Beschwerdegegner ausführte. Ebenso einsichtig erscheint, dass die dadurch verschärfte Pendenzenlast eine Priorisierung notwendig machte. Gerade angesichts der Bedeutung der Sache für den Beschwerdeführer hätte seine Sache jedoch mit höherer Priorität behandelt werden müssen. Im Übrigen stellt ein reduzierter Personalbestand keinen zureichenden Grund für eine überlange Verfahrensdauer dar (VGr, 9. Juni 2011, VB.2011.00240, E. 3.2). Die vom Beschwerdegegner vorgetragene Begründung vermag damit die Verfahrensdauer nicht zu rechtfertigen.
4.5 Die Verfahrensdauer bis zum Zeitpunkt des Rekursentscheids vom 11. Juli 2012 erscheint demnach angesichts der genannten Faktoren als überlang bzw. nicht mehr angemessen im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV. Da somit bereits dieser bundesverfassungsrechtliche Minimalstandard verletzt wurde, kann die Frage offenbleiben, in welchem Mass die Kantonsverfassung mit ihrem Anspruch auf rasche Erledigung darüber hinausgeht.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als sie die Feststellung einer Rechtsverzögerung verlangt. Die Rechtsverzögerung ist vorliegend im Dispositiv festzustellen (vgl. BGE 138 II 513 E. 6.5). Hinsichtlich der Verpflichtung zur Fällung eines Entscheids innerhalb von 60 Tagen wurde sie gegenstandslos (vorn E. 1.2). Das ändert jedoch nichts daran, dass der Beschwerdeführer in der Sache obsiegte. Die Gerichtskosten sind folglich dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit 13 Abs. 2 VRG). Dieser ist zudem zur Leistung einer Entschädigung an den Beschwerdeführer zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird eine Rechtsverzögerung durch den Regierungsrat festgestellt. Im Übrigen wird das Verfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 110.-- Zustellkosten,
Fr. 2'110.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer (Fr. 120.-) zu entrichten, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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