Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2012.00301
Urteil
der 4. Kammer
vom 24. Oktober 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
A,
gesetzlich vertreten durch die Eltern,
diese vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer ,
gegen
Gemeinde X,
vertreten durch die Schulpflege X,
diese vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Übernahme von Sonderschulkosten,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 2000, hat ein Down-Syndrom. Nachdem er bereits im Kindergarten integrativ gefördert worden war, bewilligte die Schulpflege X seine integrative Förderung für das erste Primarschuljahr 2008/2009. In der Folge besuchte A die ersten drei Primarschuljahre in einer Regelklasse, wo er durch die Heilpädagogischen Schule (HPS) Z integriert geschult wurde. Am 23. März 2011 fand im Zusammenhang mit dem bevorstehenden Übertritt in die Mittelstufe eine schulische Standortbestimmung statt. Während dieses Gesprächs wurde den Eltern von A in Aussicht gestellt, dass ab der vierten Primarschulklasse eine weitere integrierte Schulung nicht mehr möglich sein werde; stattdessen sei eine externe Sonderschulung notwendig. Am 20. Juni 2011 beschloss die Schulpflege X, A auf das Schuljahr 2011/12 durch die HPS Z extern schulen zu lassen. Am 27./28. Juni 2011 teilten die Eltern der Schulpflege X und der HPS Z mit, dass sie ihren Sohn ab dem 11. Juli 2011 nicht wie vorgesehen durch die HPS Z, sondern durch die Privatschule Q in Y schulen liessen. Am 30. Juni 2011 wurde den Eltern die Abmeldung von der HPS Z schriftlich bestätigt.
II.
Gegen den Zuteilungsentscheid der Schulpflege X vom 20. Juni 2011 liess A am 22. Juli 2011 an den Bezirksrat U rekurrieren und beantragen, die Sache sei insbesondere zu weiteren schulpsychologischen Abklärungen an die Schulpflege zurückzuweisen; weiter sei die Gemeinde X zu verpflichten, die Schul- und Transportkosten der Privatschule Q bis zum vollendeten neunten Schuljahr zu übernehmen sowie für die in den letzten zwei Jahren entstandenen Hortkosten von insgesamt Fr. 4'620.20 aufzukommen. Mit Beschluss vom 22. März 2012 wies der Bezirksrat U das Rechtsmittel ab, soweit er darauf eintrat.
III.
Am 10. Mai 2012 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und folgende Anträge stellen:
"1. Es seien der Beschluss des Bezirksrates U vom 22. März 2012 (nachfolgend Bezirksrat) sowie der gesamte Beschluss der Schulpflege X vom 20. Juni 2011 aufzuheben und die Schule X sei zu verpflichten, die gesamten Schul- und Transportkosten für den Beschwerdeführer der Privatschule Q bis zum vollendeten 9. Schuljahr vollständig zu übernehmen.
Die Beschwerdegegnerin sei weiter zu verpflichten, die dem Beschwerdeführer, bzw. seinen Eltern, entstandenen externen Hortkosten der letzten zwei Jahre im Umfang von CHF 60.00 pro Nachmittag, Total CHF 4'620.00, samt Zinsen von 5% zurückzubezahlen.
Eventualiter seien der Beschluss des Bezirksrates U vom
März 2012 sowie der gesamte Beschluss der Schulpflege X vom
Juni 2011 aufzuheben, das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen, verbunden mit der Anweisung, die zur Abklärung der notwendigen und zweckmässigen Sonderschulmassnahmen erforderlichen Abklärungen, insbesondere eine schulpsychologische Abklärung, zu treffen.
Die Kosten des vor- und erstinstanzlichen Verfahrens seien der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und der Beschwerdeführerin sei für das vor- und erstinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich MWST zu Lasten der Beschwerdegegnerin.
Für den Fall des Unterliegens des Beschwerdeführers seien die gesamten Verfahrenskosten gemäss Art. 8 BehiG i.V.m. Art. 10 Abs. 1 BehiG auf die Staatskasse zu nehmen."
Weiter liess A folgenden Verfahrensantrag stellen:
"1. Das Verwaltungsgericht wird ersucht, die Wiederherstellung der entzogenen aufschiebenden Wirkung zu gewähren und im Sinne einer vorsorglichen Anordnung für die Dauer des Verfahrens, die vorsorgliche Zuteilung des Beschwerdeführers zur Privatschule Q und die damit verbundenen Kosten (insbesondere Schul- und Transportkosten) zu Lasten der Beschwerdegegnerin zu verfügen.
Das Verwaltungsgericht wird ersucht, beim Volksschulamt (Bildungsdirektion) einen Amtsbericht einzuholen.
Es sei dem Beschwerdeführer nach Einsichtnahme in die vollständigen Akten samt Amtsbericht Gelegenheit zur Beschwerdeergänzung einzuräumen."
Mit Präsidialverfügung vom 11. Mai 2012 wurde das Gesuch von A um einstweiligen Rechtsschutz abgewiesen, soweit darauf – nämlich nicht bezüglich Wiederherstellung der (gar nicht entzogenen) aufschiebenden Wirkung der Beschwerde – eingetreten wurde.
Der Bezirksrat U verzichtete am 21. Mai 2012 auf Vernehmlassung. Die Gemeinde X liess am 6. Juli 2012 innert erstreckter Frist eine Beschwerdeantwort einreichen und folgende Anträge stellen:
"I. Auf die Beschwerde vom 10. Mai 2012 sei nicht einzutreten.
II. Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen;
III. Eventualiter sei das Verfahren zu sistieren und die Schulpflege X anzuweisen eine schulpsychologische Abklärung vorzunehmen;
IV. unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdeführer."
A liess am 20. August 2012 eine "Replik" einreichen. Die diesbezügliche Stellungnahme der Gemeinde X datiert vom 31. August 2012. A liess sich dazu am 6./10. September 2012 vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Rekursentscheide des Bezirksrats betreffend Anordnungen der Schulpflege können nach Massgabe des Verwaltungsrechtspflegegesetzes beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100] und § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG sowie § 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [LS 131.1]). Streitigkeiten betreffend Schulzuteilung oder die Übernahme von Schulkosten fallen nicht unter eine der in den §§ 42–44 VRG genannten Ausnahmen, weshalb das Verwaltungsgericht für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Sonderpädagogische Massnahmen dienen der Schulung von Schülerinnen und Schülern mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen (§ 33 Abs. 1 Satz 1 VSG). Schülerinnen und Schüler haben dann ein besonderes pädagogisches Bedürfnis, wenn ihre schulische Förderung in der Regelklasse allein nicht erbracht werden kann (§ 2 Abs. 1 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 [VSM, LS 412.103]). Ein besonderes pädagogisches Bedürfnis kann insbesondere Folge einer Behinderung sein (§ 2 Abs. 2 VSM). Der Beschwerdeführer weist ein Down-Syndrom auf und gilt aufgrund der daraus resultierenden Beeinträchtigungen unbestrittenermassen als Person mit einem besonderen pädagogischen Bedürfnis.
2.2 Das Volksschulgesetz kennt fünf Arten sonderpädagogischer Massnahmen: Integrative Förderung, Therapie, Aufnahmeunterricht, Besondere Klassen sowie Sonderschulung (§ 34 Abs. 1 VSG). Die Sonderschulung umfasst dabei Unterricht, Therapie, Erziehung und Betreuung; sie kann in einer öffentlichen oder privaten Sonderschule, als integrierte Sonderschulung oder als Einzelunterricht erfolgen (§ 36 Abs. 1 VSG und § 20 VSM); die integrierte Sonderschulung findet mindestens teilweise in einer Regelklasse statt (§ 22 Abs. 1 VSM). Inwieweit eine Schülerin oder ein Schüler mit einem besonderen pädagogischen Bedürfnis in der Regelklasse unterrichtet werden kann, beurteilt sich nach den konkreten Umständen (§ 3 VSM).
2.3 Der Beschwerdeführer wurde bis zum Ende seines dritten Primarschuljahres mittels integrierter Sonderschulung in einer Regelklasse der Beschwerdegegnerin geschult. Administrativ war er dabei der HPS Z zugeteilt, welche für die Durchführung der sonderpädagogischen Massnahmen zuständig war (§ 22 VSM). Anlässlich der schulischen Standortbestimmung vom 23. März 2011 stellte die Leitung der HPS Z den Eltern des Beschwerdeführers in Aussicht, dass ab dem Schuljahr 2011/2012 eine weitere integrierte Sonderschulung in einer Regelklasse nicht mehr möglich sei, sondern eine externe Sonderschulung notwendig werde. In der Folge erklärten die Eltern, sie seien mit diesem Schritt nicht einverstanden; die integrierte Sonderschulung sei auch nach dem Übertritt in die Mittelstufe weiterzuführen. Am 15. April 2011 beantragte die HPS Z bei der Schulpflege der Beschwerdegegnerin, der Beschwerdeführer sei von der integrierten in die separierte Sonderschulung zu versetzen. Am 20. Juni 2011 beschloss die Schulpflege die separierte Sonderschulung des Beschwerdeführers durch die HPS Z.
2.4 Wie oben dargelegt, kennt das Volksschulgesetz verschiedene Formen der Sonderschulung. Die Wahl der geeigneten Form wird unter Berücksichtigung der besonderen Bildungsbedürfnisse sowie der übrigen Umstände getroffen (§ 36 Abs. 3 Satz 1 VSG). Das Verfahren für die Anordnung und Überprüfung sonderpädagogischer Massnahmen ist in den § 24–28 VSM umschrieben: Wie alle sonderpädagogischen Massnahmen setzt auch die Sonderschulung zunächst eine Standortbestimmung voraus, worin die Beteiligten den Förderbedarf, die Förderziele und den weiteren Ablauf festlegen (§ 24 VSM). Dabei wird die Entscheidung über die sonderpädagogische Massnahme von den Eltern, der Lehrperson und der Schulleitung gemeinsam getroffen; fällt eine Sonderschulung in Betracht, ist die Mitwirkung und die Zustimmung der Schulpflege erforderlich (§ 37 Abs. 1 f. VSG und § 26 Abs. 4 VSM). Soll eine Schülerin oder ein Schüler einer Sonderschulung zugewiesen werden, muss eine schulpsychologische Abklärung durchgeführt werden (§ 25 Abs. 1 lit. a VSM). Dasselbe gilt, wenn die Beteiligten keine Einigung über die sonderpädagogische Massnahme erzielen oder wenn diesbezüglich Unklarheiten bestehen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 VSG und § 25 Abs. 1 lit. b f. VSM). Diese Abklärung wird in der Regel beim zuständigen schulpsychologischen Dienst durchgeführt (§ 25 Abs. 2 Satz 1 VSM). Soweit namentlich besondere medizinische, logopädische oder psychomotorische Kenntnisse notwendig sind, veranlasst der schulpsychologische Dienst weitere Abklärungen durch entsprechende Fachleute (§ 25 Abs. 3 VSM). Der schulpsychologische Dienst verfasst einen Bericht mit einer Empfehlung über Art und Umfang einer allfälligen Massnahme (§ 25 Abs. 4 VSM).
2.5 Entgegen der in der Beschwerdeantwort vertretenen Auffassung bestand zwischen den Parteien keine Einigkeit über die gebotene sonderpädagogische Massnahme: Während die Eltern des Beschwerdeführers die integrierte Sonderschulung in einer Regelklasse fortsetzen wollten, befürwortete die Schulpflege stattdessen die separierte Sonderschulung in der HPS Z. Jedenfalls aufgrund dieser Uneinigkeit hätte gemäss § 25 Abs. 1 lit. b VSM zwingend eine schulpsychologische Abklärung angeordnet werden müssen.
2.6 Anstatt eine Abklärung beim zuständigen schulpsychologischen Dienst in die Wege zu leiten, beauftragte die Schulpflege den Heilpädagogen H, einen Bericht zur Bildungssituation des Beschwerdeführers zu verfassen. Es stellt sich somit die Frage, ob dieser Bericht eine genügende Entscheidgrundlage für eine separierte Sonderschulung des Beschwerdeführers darstellt. Gemäss § 25 Abs. 2 VSM wird die Abklärung in der Regelbeim zuständigen schulpsychologischen Dienst durchgeführt. Der Wortlaut der zitierten Bestimmung liesse es an sich zu, anstelle des zuständigen schulpsychologischen Dienstes auch eine andere Fachperson mit der erforderlichen Abklärung zu beauftragen. Unabhängig davon muss sich der Bericht aber in jedem Fall über Art und Umfang der empfohlenen Massnahme aussprechen (§ 25 Abs. 4 VSM). Der Bericht zur Bildungssituation des Beschwerdeführers begnügt sich damit, in allgemeiner Form zu erklären, es bestünden verschiedene Möglichkeiten einer künftigen Schulung des Beschwerdeführers. Mangels klarer Empfehlung bezüglich der geeigneten Form von Sonderschulung ist die fragliche Darstellung der Bildungssituation somit nicht als Bericht im Sinn von § 25 Abs. 4 VSM zu qualifizieren. Diese Einschätzung wird selbst von H geteilt, welcher zudem ausdrücklich erklärte, sein Bericht könne weder rechtlich noch inhaltlich eine schulpsychologische Abklärung ersetzen. Der Vollständigkeit halber ist schliesslich noch darauf hinzuweisen, dass im vorliegenden Fall auch eine schulpsychologische Abklärung vom 26. Januar 2010 keine Grundlage für die Anordnung von Sonderschulmassnahmen bilden kann: Die Schulpsychologin empfiehlt darin, die integrierte Sonderschulungim Schuljahr 2009/2010, mithin im zweiten Primarschuljahr,weiterzuführen. Sie äussert sich somit nicht zu den nach dem Übertritt in die Mittelstufe gebotenen sonderpädagogischen Massnahmen.
2.7 Die Schulpflege X wies den Beschwerdeführer ohne schulpsychologische Abklärung der separierten Sonderschulung durch die HPS Z zu. Damit setzte sie sich über die Verfahrensvorschriften der §§ 24–26 VSM hinweg, wonach bei der Zuweisung zu einer Sonderschulung zwingend eine schulpsychologische Abklärung durchgeführt werden muss. Mangels eines rechtsgenügend abgeklärten Sachverhalts ist die Sache daher – wie von beiden Parteien eventualiter beantragt – an die Schulpflege X zurückzuweisen. Diese wird den erforderlichen schulpsychologischen Bericht einholen und danach gestützt auf die daraus resultierenden Erkenntnisse neu über die für den Beschwerdeführer geeignete Form von Sonderschulung entscheiden müssen.
3.
Der Beschwerdeführer beantragt, die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, die gesamten Schul- und Transportkosten an der Privatschule Q bis zum vollendeten neunten Schuljahr zu übernehmen. Weiter müsse die Beschwerdegegnerin seinen Eltern die in den letzten zwei Jahren entstandenen Hortkosten von insgesamt Fr. 4'620.- zuzüglich Zinses zu 5 % zurückvergüten. Der Umfang der Tätigkeit einer Rechtsmittelbehörde wird durch den Streitgegenstand umrissen. Prozessthema kann nur sein, was auch Gegenstand der vorinstanzlichen Verfügung war beziehungsweise nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erste Instanz zu Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rekursbehörden; sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der erstinstanzlich verfügenden Behörde eingegriffen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86). Vorliegend war einzig die Frage der Zuteilung des Beschwerdeführers zur HPS Z Gegenstand des angefochtenen Beschlusses vom 20. Juni 2011. Demgegenüber hat sich die Schulpflege in diesem Beschluss nicht mit der Frage befasst, wer die früheren Hortkosten übernehmen muss. Die Vorinstanz ist daher zu Recht auf das entsprechende Begehren nicht eingetreten, weshalb die Beschwerde diesbezüglich abzuweisen ist.
4.
Bei Rückweisungen geht die Praxis regelmässig von einem je hälftigen Obsiegen und Unterliegen der Parteien aus (vgl. etwa VGr, 1. April 2009, PB.2008.00050, E. 7). Somit wären an sich die Gerichtskosten beiden Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen. Der Beschwerdeführer gilt indessen infolge seines Down-Syndroms als Mensch mit Behinderung im Sinn von Art. 2 Abs. 1 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BehiG, SR 151.3). Ist in einem Verwaltungs(gerichts)verfahren zu prüfen, ob eine behinderte Person bei Aus- und Weiterbildungen benachteiligt wird, dürfen den Parteien keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 5 BehiG). Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sind daher auf die Gerichtskasse zu nehmen. Da weder der Beschwerdeführer noch der Beschwerdegegner überwiegend oder mehrheitlich obsiegt hat, ist gemäss § 17 Abs. 2 VRG keiner Partei eine Entschädigung für das Beschwerdeverfahren zuzusprechen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32). Aus den gleichen Überlegungen sind die vorinstanzlichen Kosten auf die Bezirksratskasse U zu nehmen; ferner hat keine Partei Anspruch auf eine Parteientschädigung für das Rekursverfahren. Gemäss § 17 Abs. 1 VRG werden im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden keine Parteientschädigungen zugesprochen. Entsprechend besteht kein Anspruch auf die in der Beschwerde beantragte Entschädigung für das erstinstanzliche Verfahren. Kosten wurden im erstinstanzlichen Verfahren keine verlegt.
5.
5.1 Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) schliesst die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen alle Entscheide aus, welche die Beurteilung persönlicher Fähigkeiten zum Gegenstand haben und deren Inhalt von der Leistungsbeurteilung abhängen. Art. 83 lit. t BGG nimmt nicht nur das Ergebnis von Prüfungen im eigentlichen Sinn, sondern alle Entscheide von der Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten aus, die auf einer Bewertung der geistigen oder körperlichen Fähigkeiten beruhen, wie sie Gegenstand von medizinischen Untersuchungen bilden können (BGr, 16. August 2007, 2C_187/2007, E. 2.1 f., und 3. Mai 2007, 2C_176/2007, E. 2; Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 296). Ob der Beschwerdeführer trotz seiner Behinderung integriert geschult werden kann oder eine separierte Sonderschulung nötig ist, hängt vom Ergebnis der schulpsychologischen Abklärung und allfälliger weiterer medizinischer Gutachten ab. Entsprechend ist bezüglich der angefochtenen Zuteilung nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG zulässig. Im Übrigen steht die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG zur Verfügung.
5.2 Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor. Nach der Regelung von (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 90 ff. BGG sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Rekurskosten werden auf die Bezirksratskasse U genommen.
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 5'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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