Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2012.00045
Urteil
der 4. Kammer
vom 28. August 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A
vertreten durch Rechtsanwälte B und C
Beschwerdeführerin ,
gegen
Gemeinde X,
vertreten durch Rechtsanwälte D und E
Beschwerdegegnerin
betreffend Entschädigung für Abend- und Wochenendarbeit,
hat sich ergeben:
I.
A trat am 1. Januar 2001 als Stellvertreterin des Gemeindeschreibers in die Dienste der Gemeinde X ein. Ihre Tätigkeit umfasste unter anderem die Teilnahme an ausserhalb der ordentlichen Arbeitszeit liegenden Sitzungen der Behörden und die Mitwirkung im Wahlbüro. Diese Tätigkeiten wurden A nicht als Arbeitszeit angerechnet, sondern mittels Sitzungsgeld bzw. Wahlbüroentschädigung vergütet.
Das Arbeitsverhältnis von A endete im Jahr 2010. Im Zusammenhang mit den Umständen der Auflösung erhoben sowohl A als auch die Gemeinde X finanzielle Ansprüche, worüber Letztere am 14. Juni 2010 eine Verfügung erliess. Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Z am 27. Oktober 2011 ab; dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Neben vorgenanntem Verfahren machte A mit Schreiben vom 13. April 2010 gegenüber der Gemeinde X geltend, ihr stünden wegen unzureichender Abgeltung von Überzeit und Wochenendarbeit Ansprüche im Umfang von ca. Fr. 30'000.- zu. Mit Schreiben vom 31. Mai 2010 erhöhte sie diese Forderung auf ca. Fr. 33'000.- und wies darauf hin, dass zur genaueren Berechnung noch diverse Unterlagen fehlten. Ende Juni 2010 leitete A im Betrag von Fr. 100'000.- eine Betreibung gegen die Gemeinde X ein. Der Gemeinderat X wies die geltend gemachten Ansprüche von A mit Beschluss vom 29. November 2010 ab (Dispositiv-Ziff. 1).
II.
A liess dagegen am 3. Januar 2011 rekurrieren und beantragen, die Gemeinde X sei unter Entschädigungsfolge zu verpflichten, ihr für am Abend und am Wochenende geleistete Arbeit Fr. 34'000.- brutto (Schätzung) zuzüglich 5 % Zins ab mittlerem Verfall zu bezahlen; es sei ihr zur ergänzenden Bezifferung und Begründung ihres Anspruchs durch den Bezirksrat Frist anzusetzen, sobald die Gemeinde X sämtliche dafür notwendigen Unterlagen vorgelegt habe. Ausserdem sei dieses Verfahren mit dem Verfahren […] zu vereinigen und die Befragung von Auskunftspersonen sei vom Bezirksrat parteiöffentlich durchzuführen. Nach Gewährung eines doppelten Schriftenwechsels wies der Bezirksrat Z den Rekurs mit Beschluss vom 2. Dezember 2011 ab (Dispositiv-Ziff. I) und sprach der Gemeinde X in Dispositiv-Ziff. III eine Parteientschädigung zu.
III.
A liess am 20. Januar 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und Folgendes beantragen:
"1. Das Verfahren sei zu sistieren, bis eine der Parteien die Wiederaufnahme verlangt.
Der Beschluss des Bezirksrats Z vom 2. Dezember 2011 sei aufzuheben und die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin den Betrag von Fr. 33'700.- auszurichten, zuzüglich 5 % Zins ab mittlerem Verfall.
Unabhängig vom Entscheid über Antrag Nr. 2 sei Dispositiv-Ziff. III des angefochtenen Entscheids auf jeden Fall aufzuheben.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin."
Der Bezirksrat Z verzichtete mit Eingabe vom 24. Februar 2012 auf Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 28. März 2012 beantragte die Gemeinde X, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom 11. Mai 2012 zog A das Gesuch um Sistierung unter Aufrechterhaltung der übrigen Anträge zurück. Mit weiteren Eingaben der Gemeinde X vom 18. Juni 2012 und von A vom 13. Juli 2012 wurde an den eigenen Anträgen festgehalten. Schliesslich erklärten die Parteien mit Eingaben vom 19. Juli 2012 und 25. Juli 2012, auf weitere Stellungnahmen zu verzichten.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa betreffend Forderungen gegen eine politische Gemeinde aus einem Arbeitsverhältnis ist die Zuständigkeit gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und 3, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG gegeben.
1.2 Die Beschwerde hat einen Fr. 20'000.- überschreitenden Streitwert, weshalb darüber nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG in Dreierbesetzung zu entscheiden ist.
1.3 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, auf Beschwerdeantrag 2 lasse sich insofern nicht eintreten, als dieser den Betrag von Fr. 30'000.- überschreite, weil dies eine Änderung des Sachbegehrens darstelle. Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde kann nur bilden, was bereits im vorinstanzlichen Verfahren Streitgegenstand war oder hätte sein sollen (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3 ff.). Der Streitgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens bestimmt sich zum einen durch den Inhalt der Ausgangsverfügung und zum anderen durch die im Rekursantrag enthaltene Rechtsfolgebehauptung, hingegen nicht durch die rechtliche Begründung des Rekursantrags (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86 f.).
Sowohl der Ausgangsverfügung als auch dem Rekurs- und Beschwerdeverfahren liegt die Frage der Entschädigung von Abend- und Wochenendeinsätzen der Beschwerdeführerin in den Jahren 2005 bis 2010 zugrunde. Es trifft zwar zu, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen der Vorverhandlungen mit der Beschwerdegegnerin ihren geltend gemachten Anspruch zunächst mit ungefähr Fr. 30'000.- und alsdann mit ungefähr Fr. 33'000.- bezifferte. Sie wies indes auch immer darauf hin, dass ihr bei der Beschwerdegegnerin vorhandene Unterlagen fehlten, um sich auf eine genaue Bezifferung des Anspruchs festzulegen. Wenn die Beschwerdeführerin alsdann im Rekursverfahren ihren Anspruch neu mit Fr. 34'000.- bezifferte, liegt dies durchaus noch im Bereich der geltend gemachten Unschärfe. Die im Beschwerdeverfahren erfolgte Reduktion der Forderung auf Fr. 33'700.- zuzüglich Zins erweist sich ohne weiteres als zulässig (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 5).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde vollumfänglich einzutreten.
1.4 Die Beschwerdegegnerin beantragt weiter, Beilage 4 der Replik sei aus dem Recht zu weisen, weil es sich dabei um ein illegal beschafftes Beweismittel handle. Dabei geht es um ein Schreiben des bis Ende 2008 tätigen früheren Gemeindeschreibers der Beschwerdegegnerin, welcher im Wesentlichen bestätigt, dass die Beschwerdeführerin sich gegenüber der Entschädigungspraxis der Beschwerdegegnerin wiederholt ablehnend geäussert habe.
Die Beschwerdegegnerin bringt als Begründung ihres Antrags vor, die Beschwerdeführerin habe den ehemaligen Gemeindeschreiber als Auskunftsperson ins Verfahren eingeführt, weshalb es ihr untersagt gewesen sei, mit diesem Kontakt aufzunehmen, denn damit sei die unbefangene Abnahme des angebotenen Beweismittels verunmöglicht worden. Die Aussagen des ehemaligen Gemeindeschreibers bewegten sich zudem im Grenzbereich zur Amtsgeheimnisverletzung, weil er geheime Behördeninformationen und den Inhalt geheimer Gemeinderatssitzungen preisgebe. Es stelle sich deshalb die Frage, ob es sich bei Replikbeilage 4 um ein illegal beschafftes Beweismittel handle, welches aus dem Recht zu weisen wäre.
Dass die schriftlichen Aussagen des ehemaligen Gemeindeschreibers eine Amtsgeheimnisverletzung im Sinn von Art. 320 des Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) darstellen könnten, erscheint mehr als zweifelhaft. Dafür bedürfte es in objektiver Hinsicht zum einen eines berechtigten Geheimhaltungsinteresses der Beschwerdegegnerin und dürften zum anderen keine Rechtfertigungsgründe – worunter namentlich die Wahrung anderer berechtigter Interessen fällt – vorliegen (vgl. Niklaus Oberholzer, Basler Kommentar, 2007, Art. 320 StGB N. 7 und 15). Die Beschwerdegegnerin begründet ihre Ablehnung einer Entschädigung unter anderem damit, die Beschwerdeführerin habe die Sitzungsgelder widerspruchslos entgegengenommen, es fänden sich keine Hinweise, dass sie die Rechtswidrigkeit dieser Praxis gerügt habe. Auch die Vorinstanz folgt ohne Befragung des ehemaligen Gemeindeschreibers dieser Argumentation und begründet ihren abweisenden Entscheid im Wesentlichen damit, die Beschwerdeführerin habe die Entschädigungspraxis der Beschwerdegegnerin akzeptiert. Die Beschwerdegegnerin hält ihre Behauptung, die Beschwerdeführerin habe der Entschädigungspraxis zugestimmt, auch im Beschwerdeverfahren aufrecht. Der Versuch der Beschwerdegegnerin, den anerbotenen Gegenbeweis mit Verweis auf das Amtsgeheimnis zu verhindern, erscheint unter diesen Voraussetzungen rechtsmissbräuchlich. Ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdegegnerin besteht deshalb – jedenfalls im Rahmen des vorliegenden Verfahrens – nicht. Darüber hinaus hat vorliegend das Interesse der Beschwerdeführerin an der Offenbarung des Geheimnisses dem Interesse der Beschwerdegegnerin an dessen Geheimhaltung vorzugehen. Entsprechend ist dem ehemaligen Gemeindeschreiber keine Amtsgeheimnisverletzung vorzuwerfen. Damit kann offenbleiben, ob illegal beschaffte Beweismittel im Verwaltungsgerichtsverfahren unberücksichtigt bleiben müssen (vgl. hierzu Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 52 ff.).
Unzutreffend ist sodann die Rüge der Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin habe sich die Aussage des ehemaligen Gemeindeschreibers nicht schriftlich geben lassen dürfen. Die Beschwerdeführerin weist zutreffend darauf hin, dass auch im Rahmen der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltenden Untersuchungsmaxime von den Beschwerdeführenden erwartet wird, bei der Beweismittelbeschaffung mitzuwirken (vgl. § 7 Abs. 2 VRG; hierzu Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 5 f.). Nachdem die Vorinstanz das Angebot einer Befragung des ehemaligen Gemeindeschreibers als Auskunftsperson zudem keines Wortes gewürdigt hatte, war es nur sachgerecht, eine schriftliche Aussage ins Recht zu legen. Wie es sich mit der Beweiskraft dieser Aussage verhält, wird im Rahmen der Beweiswürdigung zu prüfen sein.
Dem Antrag der Beschwerdegegnerin, Replikbeilage 4 aus dem Recht zu weisen, ist deshalb nicht stattzugeben.
2.
Die Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom 13. November 2000 bei der Beschwerdegegnerin angestellt. Der Verfügung lagen die Bestimmungen der damals gültigen (kommunalen) Besoldungsverordnung (BVO) zugrunde. Noch vor dem Jahr 2005 trat die (kommunale) Personalverordnung (PVO) in Kraft, deren Bestimmungen gemäss Art. 82 Abs. 1 PVO ab diesem Zeitpunkt auch auf alle bestehenden Arbeitsverhältnisse anzuwenden sind. Die Beschwerde betrifft den Zeitraum der Jahre 2005 bis 2010 und beurteilt sich entsprechend nach der Personalverordnung und deren Ausführungserlassen.
3.
3.1 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die Beschwerdeführerin sei für die geltend gemachten Abend- und Wochenendeinsätze bereits gestützt auf die Entschädigungsverordnung (EVO) korrekt entschädigt worden. Die Vorinstanz schliesst sich der Argumentation der Beschwerdegegnerin, jedenfalls was die Anwendbarkeit der Entschädigungsverordnung betrifft, an und führt aus, in der Personalverordnung finde sich keine Bestimmung, wie die Angestellten für Sitzungen ausserhalb der Regelarbeitszeit sowie für den Wahlbürodienst zu entschädigen seien. Eine Auslegung unter Berücksichtigung des Personalreglements (PR), des Entschädigungsreglements (ER) sowie des Reglements über die gleitende Arbeitszeit (Arbeitszeitreglement, GAZ) führe indessen zum Schluss, dass sich die Entschädigung für Sitzungen ausserhalb der Regelarbeitszeit sowie für Wahlbürodienst nach den Bestimmungen der Entschädigungsverordnung richte (Art. 6 und 9 EVO). Dies ergebe sich im Übrigen auch daraus, dass die Beschwerdegegnerin ihre Entschädigungspraxis nach Aufhebung der Besoldungsverordnung nicht geändert, sondern die Angestellten weiterhin im Sinn von Art. 24 BVO entschädigt habe.
3.2 Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
Nach Art. 1 PVO erstreckt sich deren Geltungsbereich, mit hier nicht relevanten Ausnahmen, auf das Personal der Beschwerdegegnerin. Art. 2 PVO bestimmt sodann, dass sich die Rechtsbeziehungen zwischen der Gemeinde und Mitgliedern von Behörden, beratenden Kommissionen, den Angehörigen der Feuerwehr sowie Funktionären nach der Entschädigungsverordnung richten. Entsprechend beschränkt die Entschädigungsverordnung ihren Geltungsbereich gemäss Art. 2 auf die Regelung von Entschädigungen, Zulagen, Spesenvergütungen, die Tag- und Sitzungsgelder sowie den Versicherungsschutz der Behörden, Kommissionen und nebenamtlichen Funktionäre der Gemeinde. Die Personal- und die Entschädigungsverordnung grenzen sich damit in ihrem persönlichen Geltungsbereich klar und widerspruchsfrei voneinander ab. Damit bleibt kein Raum für eine weitergehende Auslegung. Nach dem persönlichen Geltungsbereich der Personal- und der Entschädigungsverordnung ist auf die Beschwerdeführerin demnach nur Erstere anwendbar.
3.3 Gemäss Art. 1 Abs. 3 ER erhalten Gemeindeangestellte kein Sitzungsgeld, wenn der Anlass während der erfassten Arbeitszeit stattfindet. Gemäss Ziff. 4 Rz. 21 GAZ gelten Sitzungen innerhalb der Blockzeit als Arbeitszeit und kann während der Gleitzeit wahlweise Arbeitszeit oder Sitzungsgeld geltend gemacht werden. Die Vorinstanz leitet daraus im Rahmen eines argumentum e contrarioab, dass Angestellte ausserhalb der Rahmenarbeitszeit nur ein Sitzungsgeld erhalten. Diese Argumentation führt zu einer Erweiterung des persönlichen Anwendungsbereichs der Entschädigungsverordnung und zu einer Einschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs der Personalverordnung, was es nachfolgend zu prüfen gilt.
Entschädigungs- und Arbeitszeitreglement wurden durch den Gemeinderat erlassen. Sie dienen dem Vollzug der von der Gemeindeversammlung erlassenen Personal- bzw. Entschädigungsverordnung (vgl. Art. 80 PVO, Art. 15 Abs. 2 EVO). Es handelt sich bei diesen Reglementen damit um unselbständige Verordnungen. Unselbständige Verordnungen bedürfen einer Delegationsnorm in einem Gesetz im formellen Sinne. Die Grundzüge der Regelungsmaterie sind im Gesetz selber zu umschreiben und die Delegationsnorm muss sich auf einen bestimmten, genau umschriebenen Gegenstand beschränken (BGE 128 I 327 E. 4.1, 118 Ia 305 E. 2b; Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 40).
Die in Art. 80 PVO und Art. 15 Abs. 2 EVO enthaltenen Delegationsnormen erlauben dem Gemeinderat nur den Vollzug dieser Verordnungen. Dass er in bestimmten Einzelfällen auch den persönlichen Geltungsbereich erweitern könnte, lässt sich den Delegationsnormen nicht entnehmen. Damit fehlte es Art. 1 Abs. 3 ER und Ziff. 4 Rz. 21 GAZ jedenfalls in diesem Punkt an einer genügenden Rechtsgrundlage. Es kann deshalb auch offenbleiben, ob der Auslegung der Vorinstanz überhaupt zu folgen wäre.
3.4 Nach Art. 36 Abs. 1 PVO bildet der Lohn das Entgelt für die gesamte Tätigkeit im Dienst der Gemeinde. Nach Art. 60 PVO in Verbindung mit Ziff. 4 GAZ beträgt die ordentliche wöchentliche Arbeitszeit 42 Stunden. Der Lohn bestimmt sich demnach nach Zeitabschnitten. In Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 PVO folgt daraus, dass Angestellte sich die gesamte Tätigkeit im Dienst der Gemeinde als Arbeitszeit anrechnen lassen können. Dies muss jedenfalls insoweit gelten, als die Tätigkeit im Rahmen der nach Personalverordnung erfolgten Anstellung liegt.
Die Stelle der Beschwerdeführerin umfasste unter anderem die Zuständigkeit für Wahlen und Abstimmungen sowie die Funktion als Protokollführerin verschiedener Gremien. Beides bringt notgedrungen Sitzungen am Abend und Einsätze an Abstimmungswochenenden mit sich. Entsprechend lagen diese Tätigkeiten im Rahmen der Anstellung der Beschwerdeführerin und hat sie Anspruch, die dafür aufgewendete Zeit als Arbeitszeit geltend zu machen.
Zwar sieht Ziff. 4 Rz. 13 GAZ eine Rahmenarbeitszeit von Montag bis Freitag von 6:30 Uhr bis 19:00 Uhr vor. Daraus lässt sich indes nicht schliessen, ausserhalb dieser Zeiten geleistete Arbeit sei nicht im Rahmen der ordentlichen Anstellung zu entschädigen. Solches widerspräche zunächst Art. 36 Abs. 1 PVO. Der Gemeinderat müsste sich sodann widersprüchliches Verhalten vorwerfen lassen, wenn er zum einen eine Rahmenarbeitszeit vorgibt, zum anderen von Angestellten Einsätze auch ausserhalb dieser Rahmenarbeitszeit verlangt und diese mit Verweis auf die Rahmenarbeitszeit anders – und zwar deutlich tiefer – entschädigen will.
Nach dem Gesagten hat die Beschwerdeführerin grundsätzlich einen Anspruch, sich für Abendsitzungen und Wochenendeinsätze geleistete Zeit als Arbeitszeit anrechnen zu lassen.
3.5 Es stellte sich schliesslich auch die Frage, ob die Entschädigungspraxis der Beschwerdegegnerin mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 vereinbar ist. Dies kann vorliegend jedoch offenbleiben.
4.
4.1 Die Vorinstanz begründet die Abweisung des Rekurses im Wesentlichen damit, zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin habe bezüglich der Entschädigung für Abendsitzungen und Wochenendeinsätze Konsens bestanden, dass die in der Entschädigungsverordnung vorgesehenen Ansätze zur Anwendung gelangten. Daran ändere auch nichts, dass die Beschwerdeführerin geltend mache, sie habe diese Praxis mehrfach angesprochen und den Missstand immer wieder erwähnt. Diesbezüglich ergebe sich aus den Akten überhaupt nur, dass die Beschwerdeführerin anlässlich einer Mitarbeiterbeurteilung im Jahr 2001 entsprechende Vorbehalte habe anbringen lassen. Weil sie darüber hinaus nichts gegen diese Entschädigungspraxis unternommen habe, liege ein Konsens über die Art der Entschädigung vor, weshalb offenbleiben könne, ob diese Praxis auch rechtmässig sei.
4.2 Nach Art. 15 Abs. 1 PVO wird das Anstellungsverhältnis durch Verfügung begründet. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung kann es in begründeten Fällen auch mit öffentlich-rechtlichem Vertrag begründet werden, wobei dieser hinsichtlich des Lohns, der Arbeitszeit, der Ferien sowie der Beendigung des Arbeitsverhältnisses von den Bestimmungen der Personalverordnung abweichen kann.
Das Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin wurde durch Verfügung begründet, was nach dem Wortlaut von Art. 15 PVO grundsätzlich keine Abweichung von den Bestimmungen der Personalverordnung zuliesse. Es könnte sich aber die Frage stellen, ob Beschwerdegegnerin und Beschwerdeführerin bei Inkrafttreten der Personalverordnung einen zur Anstellungsverfügung ergänzenden verwaltungsrechtlichen Vertrag schlossen mit dem Inhalt, Abendsitzungen und Wochenendeinsätze seien nicht als Arbeitszeit, sondern separat zu entschädigen. Diesbezüglich stellte sich allerdings die Frage, ob eine Behörde, die sich der Verfügung bedient hat, diese später überhaupt statt durch neuerliche Verfügung durch einen Vertrag ändern kann. Dies kann indessen offenbleiben.
Verwaltungsrechtliche Verträge entstehen durch übereinstimmende Willensäusserung. In der Lehre wird die Auffassung vertreten, verwaltungsrechtliche Verträge bedürften zu ihrer Gültigkeit der Schriftform (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 34 Rz. 3; August Mächler, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege, Zürich etc. 2005, § 5 Rz. 12; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3. A., Bern 2011, S. 462; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 3. A., Basel 1988, N. 1523; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 209; André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. I, Neuchâtel 1984, S. 453). Begründet wird dies zum einen mit der Rechtssicherheit und zum anderen damit, dass für Verfügungen ebenfalls die Schriftform gelte und nicht einzusehen sei, weshalb dies für Verträge, deren Tragweite häufig bedeutend sei, anders sein soll. Das Bundesgericht hat diese Frage zunächst offengelassen (BGE 99 Ib 115 E. 3a), scheint in einem jüngeren Entscheid aber ebenfalls vom Erfordernis der Schriftlichkeit auszugehen (BGr, 2. November 2010, 1C_61/2010, E. 4). Das Verwaltungsgericht hat dem im Grundsatz ebenfalls beigepflichtet, allerdings die Gültigkeit des Vertrages etwa bejaht, wenn der Private das schriftlich vorliegende Angebot der Gemeinde konkludent angenommen hatte (VGr, 20. September 2001, VR.2001.00001, E. 3b).
Vorliegend liegt weder ein schriftlicher Vertrag noch ein konkludent angenommenes schriftliches Angebot der Beschwerdegegnerin vor. Einem allfälligen verwaltungsrechtlichen Vertrag fehlte es deshalb bereits an einem Gültigkeitserfordernis. Es fehlte jedoch auch an einem Konsens bezüglich der Entschädigungspraxis: Die Beschwerdeführerin hatte diese bereits im Rahmen der Mitarbeiterbeurteilung 2001 ausdrücklich gerügt und damit zeitnah zur Änderung der Rechtsgrundlagen klar zu erkennen gegeben, dass sie mit der Art der Entschädigung für Abend- und Wochenendeinsätze nicht einverstanden sei. Damit liegt diesbezüglich ein ausdrücklicher Dissens vor.
4.3
4.3.1 Die Erwägungen der Vorinstanz lassen sich sodann in dem Sinn verstehen, die Beschwerdeführerin habe stillschweigend darauf verzichtet, sich Abend- und Wochenendeinsätze als Arbeitszeit anrechnen zu lassen. Die Vorinstanz führt aus, es finde sich einzig in der Mitarbeiterbeurteilung für das Jahr 2001 ein Hinweis, dass die Beschwerdeführerin mit der Entschädigungspraxis nicht einverstanden gewesen sei. Andere Belege habe die Beschwerdeführerin nicht offerieren können. Die angeblichen mündlichen Äusserungen gegenüber der Beschwerdegegnerin, mit welchen die Beschwerdeführerin erklärt habe, mit der Entschädigungspraxis nicht einverstanden zu sein, änderten nichts daran, dass sie die Entlöhnung stets ohne Widerspruch entgegen genommen habe.
4.3.2 In den Akten findet sich tatsächlich einzig in der Mitarbeiterbeurteilung für das Jahr 2001 ein Hinweis, dass die Beschwerdeführerin mit der Entschädigungspraxis nicht einverstanden sei. Dies ist allerdings insofern zu relativieren, als einerseits nur noch für das Jahr 2002 eine Mitarbeiterbeurteilung durchgeführt wurde und anderseits aus dem fehlenden schriftlichen Vermerk nicht zwingend geschlossen werden kann, diese Problematik sei nicht wieder angesprochen worden, zumal die zweite Beurteilung nur sehr summarisch ausgefüllt worden war. Die Beschwerdeführerin legt sodann im Beschwerdeverfahren eine Aussage des früheren Gemeindeschreibers ins Recht, welcher bestätigt, dass die Abgeltung von Abend- und Wochenendeinsätzen regelmässig Thema gewesen sei. Die Beschwerdeführerin habe immer wieder die Meinung vertreten, diese Regelung sei nicht nur stossend, sondern unzulässig. Auch nachdem der Gemeinderat im Jahr 2005 eine Änderung der Entschädigungspraxis abgelehnt habe, sei die Entschädigung von Angestellten durch ein Sitzungsgeld weiterhin Thema geblieben. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, das Schreiben des ehemaligen Gemeindeschreibers habe keine Beweiskraft, weil dieser mit der Beschwerdeführerin aufgrund der langjährigen gemeinsamen Tätigkeit persönlich verbunden sei und sich das Schreiben praktisch nahtlos in die Argumentationskette der Beschwerdeführerin einführen lasse. Zudem habe die Beschwerdeführerin nicht offengelegt, welche Frage sie dem ehemaligen Gemeindeschreiber gestellt habe. Die Beschwerdegegnerin beschränkt sich indes auf diese formellen Einwände und unterlässt, den Inhalt des Schreibens tatsächlich zu bestreiten. Die Einwände vermögen nicht durchzudringen: Tatsächlich dürfte dem Schreiben die Bitte der Beschwerdeführerin zugrunde liegen, ihre Angaben zu bestätigen. Insofern kann der ehemalige Gemeindeschreiber nicht als gänzlich unvoreingenommen angesehen werden. Die Glaubhaftigkeit seiner Ausführungen vermag dies aber kaum zu beeinträchtigen. Er legt ausführlich und detailliert dar, die Beschwerdeführerin – und mit ihr auch andere Mitarbeitende – hätten sich immer wieder gegen die Entschädigungspraxis der Beschwerdegegnerin gewehrt und namentlich darauf hingewiesen, dass sie diese für unzulässig hielten. Der ehemalige Gemeindeschreiber hat kein persönliches Interesse am vorliegenden Verfahren und es sind keine Gründe ersichtlich, welche darauf schliessen liessen, es handle sich dabei um erfundene Behauptungen. Auch die Beschwerdegegnerin unterlässt, inhaltlich darzulegen, inwiefern die Angaben des ehemaligen Gemeindeschreibers unrichtig sein sollten. Demnach ist im Folgenden davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin die Unzulässigkeit der Entschädigungspraxis während der Zeit ihrer Anstellung immer wieder gerügt hat.
4.3.3 Die Beschwerdegegnerin beruft sich zunächst auf die privatrechtliche Praxis, wonach im Falle unwidersprochener Lohnreduktionen spätestens nach einer drei- bis maximal sechsmaligen einseitigen Lohnreduktion eine entsprechende Vertragsänderung bzw. ein Verzicht anzunehmen sei. Diese Praxis beruht auf dem Konzept einer stillschweigenden bzw. konkludenten Vertragsänderung durch die einseitige Bezahlung eines tieferen Lohns und den Verzicht der Arbeitnehmenden, dagegen Einspruch zu erheben. In der Lehre stösst das Konzept teilweise auf Kritik und wird darauf hingewiesen, dass ein stillschweigendes Akzept jedenfalls nur zurückhaltend anzunehmen sei (vgl. zum Ganzen Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 322 OR N. 15; Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 2006, Art. 322 OR N. 44; Manfred Rehbinder/Jean-Fritz Stöckli, Berner Kommentar, 2010, Art. 322 OR N. 19 [je mit Hinweisen]). Eine Änderung des Lohns setzt im öffentlichen Recht entweder eine Verfügung oder einen Änderungsvertrag voraus; beides hat schriftlich zu erfolgen (vorne 4.2). Schon aus diesem Grund lässt sich das Konzept eines stillschweigenden Akzepts für das öffentliche Arbeitsrecht nicht übernehmen. Demnach kann in diesem Zusammenhang auch offenbleiben, ob überhaupt von einer stillschweigenden Vertragsänderung auszugehen wäre, wenn die Arbeitnehmerin regelmässig und fortgesetzt dagegen mündlich protestiert.
4.3.4 Leisten Arbeitnehmende Überstunden, die nicht angeordnet wurden und deren Notwendigkeit für den Arbeitgeber nicht erkennbar war, schliesst die Praxis aus der Entgegennahme des gewöhnlichen Lohns auf Verzicht auf die Abgeltung dieser Überstunden (vgl. BGE 129 III 171 E. 2.2 f.; VGr, 9. Februar 2000, VK.1999.00006, E. 4 [je mit Hinweisen]). Hat der Arbeitgeber die Überstunden jedoch angeordnet oder war deren Notwendigkeit erkennbar, verhalten sich Arbeitnehmende, welche den Anspruch nicht sofort geltend machen, nur in Ausnahmefällen rechtsmissbräuchlich; blosses Zuwarten innerhalb der Verjährungsfrist stellt in diesem Sinn keinen Rechtsmissbrauch dar (BGE 131 III 439 E. 5.1, 129 III 171 E. 2.2 f.). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der Anspruch auf Abgeltung zulässigerweise bereits geleisteter Überstunden zudem im Sinne von Art. 341 des Obligationenrechts (OR) unverzichtbar (BGE 129 III 171 E. 2.4, 124 III 469 E. 3a).
Die Beschwerdeführerin konnte sich Abendsitzungen und Wahlbüroeinsätze aufgrund der Anordnung der Beschwerdegegnerin nicht als Arbeitszeit anrechnen lassen. Nachdem feststeht, dass die Entschädigungspraxis der Beschwerdegegnerin rechtswidrig war und diese Einsätze hätten als Arbeitszeit angerechnet werden müssen, handelt es sich um angeordnete Überstunden. Im Sinne vorgängiger Ausführungen zum privaten Arbeitsrecht ist jedenfalls auch im öffentlichen Personalrecht ein Verzicht auf Überstundenentschädigung nur zurückhaltend anzunehmen. Allein durch Entgegennahme des Lohns, ohne jedes Mal förmlich zu protestieren, verzichten Angestellte nicht schon auf Abgeltung ihrer Überstunden. Vorliegend hat sich die Beschwerdeführerin fortlaufend für die Abschaffung einer ihrer Ansicht nach rechtswidrigen Praxis eingesetzt und damit zu verstehen gegeben, dass sie sich mit der Entschädigungspraxis nicht abfinden will. Ein Verzicht liegt damit offensichtlich nicht vor. Auch zielt der Vorwurf der Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin verhalte sich rechtsmissbräuchlich, ins Leere. Eine Angestellte, die aus Rücksicht auf das Betriebsklima darauf verzichtet, während der Anstellungsdauer ein Rechtspflegeverfahren gegen die Arbeitgeberin anzustrengen, verhält sich nicht rechtsmissbräuchlich, wenn sie die noch nicht verjährten Ansprüche nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses geltend macht.
5.
5.1 Die Beschwerdegegnerin macht zutreffend geltend, es seien im Rekurs nur Forderungen für den Zeitraum ab 28. Juni 2005 erhoben worden. Die Beschwerdeführerin begründete dies damit, dass erst die Betreibung vom 28. Juni 2010 verjährungsunterbrechend gewirkt habe. Daraus folgt, dass die Beschwerdeführerin den im Rekurs genannten Referenzzeitraum so verstanden haben wollte, dass der Rekurs nur Forderungen betreffe, die am oder nach dem 28. Juni 2005 fällig geworden seien. Strittig ist damit, wie es sich mit Abendsitzungen und Wahlbüroeinsätzen in der ersten Jahreshälfte 2005 verhält. Die Beschwerdegegnerin beruft sich darauf, in analoger Anwendung von Art. 323 OR sei davon auszugehen, dass die Auszahlung der Sitzungsgelder jeweils Ende des Monats fällig geworden sei. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, die Beschwerdegegnerin berufe sich auf eine Bestimmung, an welche sie sich nie gehalten habe; ausserdem sei aufgrund der konstanten halbjährlichen Auszahlung dies der übliche Auszahlungstermin im Sinn von Art. 323 OR.
5.2 Die Fälligkeit betrifft vorliegend nicht die Sitzungsgelder an sich, sondern die Abgeltung der wegen der Praxis der Beschwerdegegnerin geleisteten Überstunden. Wie nachfolgend unter 6 zu zeigen sein wird, ist dies als Erhöhung des Anstellungspensums der Beschwerdeführerin zu werten und entsprechend zu entschädigen. Dies führte dazu, dass eine anteilsmässige Entschädigung jeweils per Monatsende fällig geworden wäre (Art. 37 Abs. 1 PVO). Indes hat die Beschwerdegegnerin die Entschädigungen für Abendsitzungen und Wochenendeinsätze nur halbjährlich abgerechnet, was entsprechend eine halbjährliche Fälligkeit zur Folge hat. Darauf ist die Beschwerdegegnerin zu behaften. Die Beschwerdegegnerin scheint die Auszahlung – mit wenigen Ausnahmen – jeweils mit dem Juli- und dem Dezemberlohn vorgenommen zu haben, weshalb im Folgenden für das erste Halbjahr von einer Fälligkeit per 31. Juli und für das zweite Halbjahr von einer Fälligkeit per 31. Dezember auszugehen ist. Damit wurden die Sitzungsgelder und Wahlbüroentschädigungen für das erste Halbjahr 2005 am 31. Juli 2005 fällig, was auch für die Entschädigung, welche tatsächlich zu leisten gewesen wäre, zu gelten hat. Der im Rekurs angegebene Zeitraum erfasst damit auch diese Entschädigungen.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin macht einen Betrag von Fr. 33'700.- zuzüglich 5 % Zins ab mittlerem Verfall geltend. Sie begründet dies damit, aus den Unterlagen der Beschwerdegegnerin und punktuellen lückenfüllenden Schätzungen ergäben sich Arbeitsleistungen von insgesamt ca. 660 Stunden, welche durch Sitzungsgelder und nicht durch Lohn entschädigt worden seien. Bei einem Stundenlohn von Fr. 75.- ergebe sich ein Nachlohnanspruch von Fr. 49'500.-, wovon die bereits bezogenen Entschädigungen von ca. Fr. 15'800.- abzuziehen seien. Die Beschwerdegegnerin bestreitet diese Darstellung pauschal. Sie macht zudem geltend, die Aufstellung der Beschwerdeführerin widerspiegle nicht die tatsächlich geleisteten Arbeitsstunden, weil Sitzungsgelder für die ersten zwei Stunden bzw. für jede weitere angebrochene Stunde pauschal ausgerichtet worden seien. Ausserdem sei die Berechnung des Stundenlohns falsch, namentlich sei bei einem vollen Pensum mit einem Divisor von 2'184 Stunden zu rechnen. Schliesslich müssten von den so errechneten Überstunden noch 180 Stunden abgezogen werden, weil die Beschwerdeführerin als Kaderangestellte 30 Überstunden pro Jahr ohne Abgeltung zu leisten habe. Die Beschwerdeführerin bringt hierzu vor, die Sitzungszeiten gäben nicht die tatsächliche Arbeitszeit wieder, weil regelmässig noch Nachbesprechungen stattgefunden hätten, welche 15–30 Minuten gedauert hätten. Im Übrigen hält die Beschwerdeführerin an ihren Ausführungen fest und weist namentlich darauf hin, dass es sich bei den Abend- und Wochenendeinsätzen nicht um Überstunden, sondern um das Pensum erhöhende zusätzliche Arbeitszeit gehandelt habe.
6.2 Die Praxis der Beschwerdegegnerin führt dazu, dass sich das Pensum von Angestellten, welche regelmässig an Abendsitzungen oder Wahlbüroeinsätzen teilnehmen müssen, erhöht. Nach Art. 49.3 Rz. 10 Satz 2 PR ist bei Teilzeitangestellten, welche wiederholt und über längere Zeit Überstunden leisten, der Beschäftigungsgrad anzupassen. Im Hinblick auf die Beschwerdeführerin, welche zu einem Pensum von 90 % arbeitete, bedeutet dies, dass im Umfang der zusätzlichen Arbeitszeit von einer Pensumerhöhung auszugehen ist und sich der massgebliche Stundenlohn entsprechend berechnet. Dies gälte im Übrigen auch bei einer vollen Anstellung: Die Beschwerdegegnerin verhielte sich rechtsmissbräuchlich, wenn sie von ihren Angestellten regelmässig und dauerhaft zusätzliche Arbeitsleistungen verlangte und deren Entschädigung mit Verweis auf den Überstundenfreibetrag anschliessend kürzte. Weil das höhere Pensum sich auch auf die Ferien- und Feiertagsvergütung auswirkt bzw. sich der Anspruch der Beschwerdeführerin auf Ferien entsprechend erhöhte, ohne dass jene solche beziehen konnte, ist die Entschädigung mit entsprechenden Zuschlägen auszurichten. Demnach ist für die Beschwerdeführerin von einem Stundenlohn von 1/2184 eines vollen Jahreslohns auszugehen und dieser anschliessend um den Ferien- und Feiertagszuschlag von 13.04 % bzw. (für das Jahr 2010) 15.55 % zu erhöhen (vgl. Art. 48 PR in Verbindung mit Art. 65 PVO sowie § 79 der [kantonalen] Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [LS 177.111]).
Dies ergibt folgende Stundenlöhne:
1.1.2005–30.06.2005: Fr. 63.10
1.7.2005–30.06.2006: Fr. 64.80
1.7.2006–31.12.2006 Fr. 66.30
1.1.2007–30.06.2007 Fr. 66.65
1.7.2007–31.12.2007 Fr. 68.15
1.1.2008–30.06.2008 Fr. 69.40
1.7.2008–20.11.2008 Fr. 72.50
21.11.2008–31.12.2008 Fr. 83.40
1.1.2009–30.04.2009 Fr. 84.80
1.5.2009–31.12.2009 Fr. 73.70
1.1.2010–30.04.2010 Fr. 75.35
Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt, sind zur Bestimmung der tatsächlichen Arbeitszeit der Beschwerdeführerin grundsätzlich die tatsächlichen Sitzungszeiten nach 19 Uhr massgebend. Allerdings ergeben sich daraus nicht ohne weiteres auch die tatsächlichen Arbeitszeiten der Beschwerdeführerin. Zu beachten ist, dass es allgemeiner Erfahrung entspricht, dass das Arbeitsende der Protokollführerin regelmässig nicht mit dem offiziellen Sitzungsende zusammenfällt. Häufig sind noch kürzere oder längere Nachbesprechungen mit einzelnen Sitzungsteilnehmern notwendig. Wie es sich damit genau verhält, lässt sich heute nicht mehr feststellen. Es rechtfertigt sich indessen, in analoger Anwendung von Art. 42 Abs. 2 OR die zusätzlichen Zeiten zu schätzen (vgl. hierzu BGr, 26. März 2007, 4C.307/2006, E. 3.2, sowie 28. Juli 2003, 4C.142/2003, E. 4). In diesem Sinn ist der tatsächlichen Sitzungsdauer eine durchschnittliche Nachbesprechungsdauer von 15 Minuten hinzuzurechnen. Teilweise lässt sich den eingereichten Sitzungsgeldabrechnungen nicht entnehmen, wie lange die Sitzung tatsächlich dauerte. Dies hat die Beschwerdegegnerin sich anrechnen zu lassen, weshalb in diesen Fällen davon auszugehen ist, dass die Höhe des Sitzungsgeldes der tatsächlichen Dauer der Sitzung entspricht. Dies trifft ebenso zu auf Sitzungen, für die sich aus der Höhe des Sitzungsgeldes ergibt, dass die Beschwerdeführerin nicht während der gesamten Sitzung anwesend war. Für Taggelder sind sodann 8 Stunden 24 Minuten zu veranschlagen.
Aus den ins Recht gelegten Abrechnungen über Sitzungsgelder ergeben sich damit 37 Stunden für das erste Halbjahr 2005, 35 Stunden 35 Minuten für das zweite Halbjahr 2005, 27 Stunden 25 Minuten für das erste Halbjahr 2006, 39 Stunden 54 Minuten für das zweite Halbjahr 2006, 39 Stunden 50 Minuten für das erste Halbjahr 2007, 34 Stunden 39 Minuten für das zweite Halbjahr 2007, 18 Stunden 55 Minuten für das erste Halbjahr 2008, 42 Stunden 20 Minuten für das zweite Halbjahr 2008 – davon 11 Stunden 30 Minuten zum höheren Stundenansatz –, 52 Stunden 10 Minuten für das erste Halbjahr 2009 – davon 35 Stunden 10 Minuten zum höheren Stundenansatz – sowie 26 Stunden 40 Minuten für das zweite Halbjahr 2009. Die behaupteten 6 Stunden für das erste Halbjahr 2010 lassen sich den Akten nicht entnehmen.
Aus den Abrechnungen über Wahlbüroeinsätze ergeben sich 21 Stunden 15 Minuten für das erste Halbjahr 2005, 14 Stunden 30 Minuten für das zweite Halbjahr 2005, 27 Stunden 15 Minuten für das erste Halbjahr 2006 , 14 Stunden 45 Minuten für das zweite Halbjahr 2006 , 15 Stunden 30 Minuten für das erste Halbjahr 2007, 31 Stunden 15 Minuten für das zweite Halbjahr 2007, 22 Stunden 15 Minuten für das zweite Halbjahr 2008 – davon 13 Stunden 45 Minuten zum höheren Ansatz –, 16 Stunden für das erste Halbjahr 2009 – davon 7 Stunden 30 Minuten zum höheren Ansatz – sowie 18 Stunden 15 Minuten für das erste Halbjahr 2010. Für das erste Halbjahr 2008 lässt sich den von der Beschwerdegegnerin erstellten Unterlagen nicht entnehmen, wie lange die Wahlbüroeinsätze der Beschwerdeführerin dauerten. Die Beschwerdeführerin schätzt diese auf 20 Stunden und weist darauf hin, dass in diesem Halbjahr jedenfalls zwei eidgenössische bzw. kantonale Urnengänge und zwei Gemeindeversammlungen stattfanden. Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht, dass die Beschwerdeführerin entsprechende Einsätze geleistet hat. Entsprechend gilt es auch hier die Einsatzdauer zu schätzen. Nimmt man für die Gemeindeversammlungen das Jahr 2007 sowie das zweite Halbjahr 2008 als Referenz, so dauerte ein durchschnittlicher Einsatz der Beschwerdeführerin rund 2 Stunden 30 Minuten. An den Urnengängen im ersten Halbjahr 2008 standen jeweils drei Vorlagen ohne Gegenvorschlag zur Abstimmung. Zwar entspricht dies auch der Ausgangslage für die Vorlagen des Jahres 2006 (Geschäftsbericht 2006 des Regierungsrats, S. 55), allerdings fanden im ersten Halbjahr 2006 auch noch Gemeindewahlen statt und ist für das zweite Halbjahr 2006 die Einsatzdauer nicht einzeln ausgewiesen. Ebenfalls drei Vorlagen standen aber am 27. November 2005 zu Abstimmung (Geschäftsbericht 2005 des Regierungsrats, S. 51). Für diese Abstimmung weist die Beschwerdeführerin eine Einsatzdauer von 6 Stunden 15 Minuten auf. Es rechtfertigt sich deshalb, für die Urneneinsätze im ersten Halbjahr 2008 jeweils von einer Einsatzdauer von sechs Stunden auszugehen. Gesamthaft ergibt dies für das erste Halbjahr 2008 einen Anspruch auf Wahlbüroentschädigungen für 17 Stunden.
6.3 Unter Berücksichtigung der bereits geleisteten Entschädigungen ergeben sich folgende Ansprüche der Beschwerdeführerin auf Nachzahlung:
erstes Halbjahr 2005: Fr. 2'013.10 (Fr. 3'675.60 – Fr. 1'662.50)
zweites Halbjahr 2005: Fr. 2'045.20 (Fr. 3'245.20 – Fr. 1'200.-)
erstes Halbjahr 2006: Fr. 1'982.60 (Fr. 3'542.60 – Fr. 1'560.-)
zweites Halbjahr 2006: Fr. 2'141.30 (Fr. 3'623.30 – Fr. 1'482.-)
erstes Halbjahr 2007: Fr. 2'239.75 (Fr. 3'687.75 – Fr. 480.50)
zweites Halbjahr 2007 Fr. 2'571.85 (Fr. 4'491.10 – Fr. 1'919.25)
erstes Halbjahr 2008 Fr. 1'338.85 (Fr. 2'492.85 – Fr. 1'154.-)
zweites Halbjahr 2008 Fr. 3'002.55 (Fr. 4'957.30 – Fr. 1'954.75)
erstes Halbjahr 2009 Fr. 3'582.75 (Fr. 5'497.75 – Fr. 1'915.-)
zweites Halbjahr 2009 Fr. 746.60 (Fr. 1'965.60 – Fr. 1'219.-)
erstes Halbjahr 2010 Fr. 827.65 (Fr. 1'375.15 – Fr. 547.50)
Gesamthaft hat die Beschwerdeführerin demnach grundsätzlich einen Nachzahlungsanspruch von Fr. 22'491.90.
6.4
6.4.1 Die Beschwerdeführerin macht zudem geltend, sie erfülle die Voraussetzungen von Art. 49.4 PR, weshalb ihr für ca. 100 Sitzungsstunden nach 20 Uhr eine Entschädigung von Fr. 265.- und für 204 Stunden Einsätze im Wahlbüro Fr. 1'071.- zustünden. Die Beschwerdegegnerin macht – ohne dies näher auszuführen – geltend, diese Bestimmung beziehe sich nicht auf Sitzungen und Wahlbüroeinsätze.
6.4.2 Gemäss Art. 49.4 Rz. 1 PR wird Angestellten eine Vergütung für ordentliche Arbeitsleistungen am Abend zwischen 20 Uhr und 22 Uhr von Fr. 2.65 und in der Nacht zwischen 22 Uhr und 6 Uhr sowie an Samstagen und Sonntagen von Fr. 5.65 pro Stunde ausgerichtet. Im Gegensatz zu den Zuschlägen auf Überzeit (vgl. Art. 49.3 Rz. 11) sind Kaderangestellte von diesen Zuschlägen nicht ausgeschlossen. Abendsitzungen und Wahlbüroeinsätze waren Teil der ordentlichen Arbeitstätigkeit der Beschwerdeführerin. Demnach hat sie Anspruch auf entsprechende Zuschläge. Sie ist allerdings darauf zu behaften, dass sie auch für Abendsitzungen, welche bis nach 22 Uhr dauerten, nur einen Zuschlag von Fr. 2.65 pro Stunde verlangt.
Gestützt auf die vorgängig unter 6.2 angewandte Methode zur Bestimmung der für die Abendsitzungen aufgewendeten Arbeitszeit ergeben sich für die Beschwerdeführerin 201 anspruchsberechtigte Stunden aus Abend- und Samstagssitzungen, was beim geltend gemachten Zuschlagsansatz von Fr. 2.65 pro Stunde einem Total von Fr. 532.65 entspricht.
Für Wahlbüroeinsätze verlangt die Beschwerdeführerin einen Zuschlag von Fr. 5.65 pro Stunde. Dem ist insofern zu folgen, als dies Einsätze an Sonntagen betrifft. Allerdings hat die Beschwerdeführerin auch für Einsätze an Gemeindeversammlungen eine Wahlbüroentschädigung erhalten. Für diese ist ein Zuschlag von Fr. 5.65 pro Stunde nur geschuldet, soweit es Einsatzzeiten nach 22 Uhr betrifft. Im Übrigen ist für Einsätze an Gemeindeversammlungen ein Zuschlag von Fr. 2.65 pro Stunde zu gewähren. Soweit sich aus der Zeiterfassung der Beschwerdegegnerin nicht ergibt, wie sich die Wahlbüroentschädigung zusammensetzt, ist für diesen Teil gesamthaft der höhere Zuschlag zu gewähren. Für Einsätze an Gemeindeversammlungen ist zu berücksichtigen, dass diese immer um 20 Uhr beginnen. Demnach ergeben sich für Wahlbüroeinsätze 173.5 Stunden, für die ein Zuschlag von Fr. 5.65 pro Stunde geschuldet ist, und 24.5 Stunden, für die ein Zuschlag von Fr. 2.65 pro Stunde geschuldet ist. Daraus folgt ein Anspruch auf Zulagen für Wahlbüroeinsätze im Gesamtbetrag von Fr. 1'045.25.
6.5 Die Beschwerdeführerin verlangt schliesslich einen Verzugszins von 5 % ab mittlerem Verfall.
Es entspricht einem allgemeinen Rechtsgrundsatz, dass für öffentlichrechtliche Geldforderungen ein Verzugszins zu bezahlen ist, soweit dies nicht gesetzlich ausgeschlossen wurde (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 756 ff. mit Hinweisen). In analoger Anwendung von Art. 102 OR setzt auch die Zinspflicht für öffentlichrechtliche Geldforderungen eine Mahnung voraus (vgl. BGE 95 I 258 E. 3, 93 I 389 E. 3); wurde ein Verfalltag verabredet, kommt der Schuldner mit Ablauf dieses Tages in Verzug (Art. 102 Abs. 2 OR). Die gesetzliche Pflicht zur Lohnausrichtung auf das Monatsende gemäss Art. 323 OR führt allerdings nicht zur Annahme eines Verfalltags (RB 2003 Nr. 118 E. 2e mit Hinweisen). Eine Mahnung ist die gehörige Geltendmachung des Anspruchs. Sie muss die klare Willensäusserung des Gläubigers bzw. der Gläubigerin, die Bezahlung der geschuldeten Leistung zu verlangen, zum Ausdruck bringen (Wolfgang Wiegand, Basler Kommentar, 2007, Art. 102 OR N. 5; Rolf Weber, Berner Kommentar, 2000, Art. 102 OR N. 66 ff.). Die Verzugsfolgen beginnen einen Tag, nachdem die Mahnung im Machtbereich des Schuldners eingetroffen ist (Weber, Art. 102 OR N. 104 f.). Die Mahnung kann auch schon vor Fälligkeit vorgenommen werden; sie wird in diesen Fällen bei Eintritt der Fälligkeit wirksam (Wiegand, Art. 102 OR N. 8 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin hatte sich erstmals in einem Schreiben vom 13. April 2010 die "Geltendmachung von Ansprüchen wegen unzureichender Abgeltung von Überzeit und Wochenendarbeit (Sitzungen nach 19 Uhr und Wahlbüro; unter Verrechnung der bereits geleisteten Zahlungen ca. 30'000 Franken rückwirkend für die vergangenen fünf Jahre)" vorbehalten, falls keine Einigung über die anderen Ansprüche zustande komme. Damit verlangte die Beschwerdeführerin indessen die Leistung noch nicht unmissverständlich, sondern behielt sich dies erst vor, was nicht als Mahnung zu verstehen war. Eine Mahnung in diesem Sinn stellt erst das Schreiben vom 31. Mai 2010 (gleichentags zugestellt per Fax) dar, mit welchem die Ansprüche nicht mehr nur vorbehalten, sondern geltend gemacht wurden. Weil die Beschwerdegegnerin davon gleichentags Kenntnis nahm, beginnt der Zinsenlauf für vor diesem Datum fällige Forderungen am 1. Juni 2010. Soweit der Zinsenlauf die Wahlbüroentschädigung sowie die entsprechenden Zuschläge für das erste Halbjahr 2010 betrifft, beginnt der Zinsenlauf aufgrund von deren Fälligkeit am 31. Juli 2010 erst am 1. August 2010 (vgl. hierzu vorne 5.2).
7.
7.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids sowie Dispositiv-Ziff. 1 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 29. November 2010 sind aufzuheben und die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin den Betrag von Fr. 24'070.10 zuzüglich Zins im Sinn der Erwägungen zu zahlen.
7.2 Nach § 65a Abs. 3 VRG werden in personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- keine Gebühren auferlegt. Der Streitwert des vorliegenden Verfahrens beträgt Fr. 33'700.-, weshalb Gebühren aufzuerlegen sind. Deren Höhe richtet sich gemäss § 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr) nach der Höhe des Streitwerts. Gemäss § 4 Abs. 1 GebV VGr kann die Gebühr in wie hier besonders aufwendigen Verfahren verdoppelt werden.
Nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Gerichtskosten den Parteien entsprechend ihrem Unterliegen aufzuerlegen. Dies rechtfertigt vorliegend, die Kosten der Beschwerdeführerin zu 1/3 und der Beschwerdegegnerin zu 2/3 Drittel aufzuerlegen.
7.3 Die unterliegende Partei kann gemäss § 17 Abs. 2 VRG zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden. Vorliegend erscheint im Ergebnis die Beschwerdeführerin als mehrheitlich obsiegend und die Beschwerdegegnerin als mehrheitlich unterliegend. Im Hinblick auf den Umfang des Verfahrens rechtfertigt sich, der Beschwerdeführerin eine aufgrund ihres nur teilweisen Obsiegens reduzierte Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren von Fr. 2'500.- zuzusprechen.
Weil die Beschwerdeführerin auch im vorinstanzlichen Verfahren als obsiegend anzusehen wäre, ist Dispositiv-Ziff. III des Rekursentscheids abzuändern und der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine (reduzierte) Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zuzusprechen.
8.
Da die Beschwerde einen jedenfalls Fr. 15'000.- überschreitenden Streitwert aufweist, ist nachfolgend auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses vom 2. Dezember 2011 wird die Beschwerdegegnerin verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 260.-- Zustellkosten,
Fr. 5'260.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 1/3 und der Beschwerdegegnerin zu 2/3 auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.
Mitteilung an:
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