Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2011.00455
Urteil
der 3. Kammer
vom 1. März 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin Anja Tschirky.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat C,
vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend Aufforderung zur Fertigstellung einer Strasse,
hat sich ergeben:
I.
A. Die A AG war Eigentümerin der damaligen Parzelle 01 im Gebiet E/F der Gemeinde C. Dieses Grundstück war im Nordosten von der bestehenden G-Strasse, zudem von zwei Flurwegen, im Nordwesten von der Verbindung zwischen H-- und G-Strasse (Kat.-Nr. 02, spätere I-Strasse) und im Südosten von der Verlängerung der J-Strasse umrahmt. Die A AG plante eine Überbauung ihrer Parzelle 01. Für deren Erschliessung ausserhalb der G-Strasse war gemäss einer Projektstudie der Ausbau der J-Strasse (inkl. Verlängerung) und des Flurwegs Kat.-Nr. 02 (spätere I-Strasse) auf eine Fahrbahnbreite von 6,0 m (J-Strasse 5,0 m) mit einseitigem, 2,0 m breitem Gehsteig notwendig. Zudem waren zur Erschliessung die Hauptstränge der Kanalisationsleitungen zu erstellen.
Am 28. Mai 1986 genehmigte der Regierungsrat den kommunalen Erschliessungsplan der Gemeinde C vom 30. Januar 1984/29. Oktober 1985 grundsätzlich, sah indessen eine Etappierung der Groberschliessung im Bereich E/F vor: So war der Ausbau der Kanalisation und der Feldwege (Kat.-Nr. 02 und Verlängerung der J-Strasse) im Bereich zwischen H- und G-Strasse und damit die Groberschliessung des Grundstücks 01 erst für 1990–1994 vorgesehen. Allerdings hatte die Gemeinde C mit Beschluss vom 9. Juli 1985 einer anderen Grundstückeigentümerin erlaubt, das
Grundsätzlich wäre die Gemeinde C für den in den Jahren 1990–1994 vorgesehenen Ausbau der geplanten Sammelstrassen und der Kanalisation als Installationen der Groberschliessung zur Erschliessung des Grundstücks der A AG zuständig und kostenpflichtig gewesen (2. Teilstück der II. Etappe ab 03 bis G-Strasse, bezeichnet als III. Etappe). Einem vorzeitigen Ausbau dieser Infrastruktur stimmte die Gemeinde aber zugunsten der bauwilligen Grundeigentümerin unter der Bedingung zu, dass ihr durch den vorzeitigen Baubeginn keine Kosten entstünden. Entsprechend war die A AG verpflichtet, auf eigene Kosten den Ausbau der I-Strasse vorzunehmen (Landerwerb, Strassenbau und Kanalisationsleitung), während die Gemeinde C als Entgegenkommen für die Kosten der Strassenbeleuchtung aufkam. Zudem hatte die A AG zusammen mit einem weiteren Grundstückeigentümer den Ausbau der Kanalisationsleitung entlang der Verlängerung der J-Strasse zu übernehmen. Einen entsprechenden "Vorschlag" unterbreitete die Gemeinde C den bauwilligen Parteien mit Beschluss vom 28. Januar 1986. In der Folge genehmigte sie am 25. März 1986 das Projekt über die Erstellung der III. Etappe des Ausbaus der I-Strasse und schloss erneut jede Kostenbeteiligung daran ‑ mit Ausnahme der Strassenbeleuchtung ‑ aus. Die A AG erstellte 1986/1987 die I-Strasse bis auf den heute noch fehlenden Deckbelag auf eigene Kosten unter Inanspruchnahme von 942 m2 ihres Landes und überbaute anschliessend ihr Grundstück. Für den Ausbau der J-Strasse (Trottoir) trat die A AG 314 m2 Land ab. Die I-Strasse wie auch die J-Strasse werden seit ihrer Erstellung von der Öffentlichkeit benutzt.
B. Gegen die vom Gemeinderat C dem Baukonsortium "K" 1991 erteilte Baubewilligung wehrte sich die A AG schliesslich mit Beschwerde vom 8. September 1992 an das Verwaltungsgericht und verlangte, das Baukonsortium habe sich in die bestehende strassenmässige Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 04 über die G-/I-Strasse sowie allenfalls in die von ihr erstellten Kanalisationsleitungen einzukaufen. Die A AG vertrat schon damals den Standpunkt, sie habe die Kosten der von ihr erstellten Anlagen lediglich bevorschusst. Das Verwaltungsgericht erachtete diese Auffassung als höchst zweifelhaft und wies die Beschwerde mit Entscheid vom 16. Dezember 1992 ab.
C. Im Frühjahr 1995 gelangte die A AG an die Gemeinde C und verlangte eine Kostenbeteiligung an der Kanalisation I-Strasse sowie eine Landerwerbsentschädigung für die Sammelstrassen I- und J-Strasse. In der Folge liess die Gemeinde die Verhältnisse noch einmal von Grund auf abklären und kam im Entscheid vom 17. Oktober 1995 zum Schluss, dass sie der A AG die vorzeitige Erstellung der Groberschliessungsanlagen gegen definitive Übernahme der Kosten zugestanden hatte. Die A AG wurde aufgefordert, die Fertigstellung ihres Teilstücks I-Strasse unmittelbar, bis spätestens 30. Juni 1996, vorzunehmen und dieses anschliessend unentgeltlich ins öffentliche Eigentum übertragen zu lassen (Dispositiv-Ziffer 2). Vor Einbringung des Deckbelags seien zudem allfällige Schäden in der Tragschicht zu beheben (Dispositiv-Ziffer 3). Mit Entscheid vom 30. April 1996 hob die Baurekurskommission II des Kantons Zürich (heute: Baurekursgericht) den Gemeinderatsentscheid vom 17. Oktober 1995 in Dispositiv-Ziffern 2 und 3 auf.
D. Am 3. Januar 1996 stellte die A AG bei der Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (heute: Baudirektion) das Gesuch, sie habe die Anbringung der Deckbeläge und der übrigen Fertigstellungsarbeiten an der I-Strasse anzuordnen, die A AG zur Kostenbevorschussung und die Gemeinde C dazu zu verpflichten, nach Abschluss der Bauarbeiten der A AG sämtliche Kosten der Erstellung der I-Strasse inklusive Kanalisation sowie für die Landabtretung Trottoir J-Strasse zurückzuerstatten. Die Baudirektion wies das Gesuch mit Verfügung vom 21. Juli 1997 ab. Den von der A AG dagegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat mit Entscheid vom 16. Juni 1998 ab.
E. Am 7. Januar 1997, noch vor dem Entscheid der Baudirektion vom 21. Juli 1997, ersuchte die Gemeinde C beim Statthalteramt des Bezirks C um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Im Wesentlichen ging es darin um die Frage, ob der A AG sämtliche Kosten aus dem Bau der von ihr erstellten Groberschliessungsanlagen und der dafür notwendigen Landabtretungen zurückzuerstatten seien oder nicht. Die Schätzungskommission beschloss am 26. September 2000, dass die Gemeinde C der A AG weder die Kosten des Strassenbaus und der Kanalisation des letzten Teilstücks der I-Strasse noch die Landkosten der I- und J-Strasse zu bezahlen habe. Dies umso mehr, als die A AG mit der Einreichung des Detailprojekts zur Genehmigung und dem anschliessenden Bau der Anlagen den Vorschlag des Gemeinderats vom 28. Januar 1986 konkludent angenommen habe, womit ein Vertrag öffentlich-rechtlicher Natur über den Strassenbau und dessen definitive Regelung zustande gekommen sei.
Dagegen erhob die A AG am 15. März 2001 Rekurs, den das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 20. September 2001 abwies (Verfahren VR.2001.00001). Die Parteien bekräftigten in jenem Verfahren, dass über den Strassenbau und die Widmung der Strasse zu öffentlichem Gebrauch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung zustande gekommen sei. Das Verwaltungsgericht bestätigte das Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags sowie die Auffassung der Gemeinde C, wonach sie gemäss dem Protokoll vom 28. Januar 1986 die Kosten der Groberschliessung durch die J- und die I-Strasse ganz und definitiv den damals bauwilligen Grundeigentümern überwälzt habe, ausgenommen die Kosten der Strassenbeleuchtung. Zudem habe der Entscheid, die I-Strasse bis hin zur G-Strasse auszubauen, auf dem freien Willen der A AG beruht. Die Gemeinde C habe dies jedenfalls nicht verlangt.
Das in der Folge von der A AG beanspruchte Bundesgericht bestätigte mit Urteil vom 19. April 2002 die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach zwischen den Parteien ein rechtsgültiger Vertrag zustande gekommen sei und der A AG keine finanziellen Ansprüche aus ihren Aufwendungen für die streitigen Erschliessungsanlagen zustünden.
F. Am 29. April 2004 erhob die Gemeinde C Klage beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag (1), die A AG sei zu verpflichten, den Deckbelag auf der Fahrbahn der I-Strasse innert 90 Tagen einzubauen, wobei bestehende Schäden an der Tragschicht vorgängig zu beheben seien. Weiter (Anträge 2–4) seien der im Eigentum der beklagten A AG stehende Teil der I-Strasse (Fahrbahn und Gehweg) im Umfang von 942 m2 und das ebenso in ihrem Eigentum stehende Trottoir J-Strasse im Umfang von 314 m2 der Gemeinde zuzusprechen. Die Gemeinde stützte sich dabei auf das Zustandekommen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags, was die A AG bestritt. Das Verwaltungsgericht bestätigte das Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags erneut (vgl. vorn I. E.) und gestützt darauf die Pflicht der A AG zum vollständigen Bau der übernommenen Groberschliessung, einschliesslich des erforderlichen Deckbelages. Im Dispositiv hiess das Verwaltungsgericht die Klage der Gemeinde C weitgehend gut und verpflichtete die A AG dazu,
"1.1 den Deckbelag auf der Fahrbahn der I-Strasse gemäss dem am 25. März 1986 vom Gemeinderat C bewilligten Strassenprojekt innert 90 Tagen seit Rechtskraft dieses Urteils einzubauen, wobei bestehende Schäden an der Tragschicht vorgängig zu beheben sind;
1.2 die in ihrem Eigentum stehende Teilfläche der I-Strasse von 942 m2 (Fahrbahn und Gehweg) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 05 sowie das in ihrem Eigentum stehende Trottoir mit einer Fläche von 314 m2 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 06 der Klägerin (Gemeinde C) zu übertragen, sobald die Bauarbeiten gemäss Disp.-Ziff. 1.1 beendet und abgenommen sind."
Das Bundesgericht wies mit Urteil vom 18. Mai 2006 eine dagegen gerichtete Berufung der A AG ab. Auch das Bundesgericht ging von einem Konsens der Parteien in Bezug auf den Abschluss eines Erschliessungsvertrages aus und davon, dass die A AG die Erschliessungsvereinbarung weitgehend (abgesehen vom Deckbelag) erfüllt habe. Sie handle somit rechtsmissbräuchlich, wenn sie sich auf die Nichtigkeit der Erschliessungsvereinbarung berufe.
G. Der Gemeinderat C setzte der A AG am 27. September 2010 eine letzte Frist bis 31. Mai 2011 an, um die von ihr auszuführenden Arbeiten gemäss Klage vom 29. April 2004 zu verrichten, ansonsten die Ersatzvornahme durch die Gemeinde angeordnet würde. Die Schadenbehebungsarbeiten seien vor dem Einbau des Deckbelags mit der Tiefbauabteilung der Gemeinde abzusprechen.
II.
Dagegen liess die A AG am 3. November 2010 Rekurs bei der Baurekurskommission II des Kantons Zürich (heute: Baurekursgericht) erheben mit dem Antrag, der Beschluss des Gemeinderats C vom 27. September 2010 sei aufzuheben. Die Baurekurskommission II überwies den Rekurs zuständigkeitshalber dem Bezirksrat C, der das Rechtsmittel mit Beschluss vom 9. Juni 2011 abwies, soweit er darauf eintrat.
III.
Dagegen liess die A AG am 15. Juli 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Der Gemeinderat C beantragte seinerseits die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Der Bezirksrat C verzichtete auf Vernehmlassung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Vorliegend geht es um die Fertigstellung einer Strasse, die gegenüber dem genehmigten Erschliessungsplan als vorgezogene Groberschliessung von der Beschwerdeführerin zu erstellen war. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung einer solchen Streitsache gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) grundsätzlich zuständig. Angefochten ist allerdings dem Wesen nach ein Vollstreckungsentscheid mit der Androhung der Ersatzvornahme im Unterlassungsfall. Auch eine anfechtbare Vollstreckungsverfügung kann aber an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden, wenn dieses wie vorliegend in der Sache selbst zuständig ist (VGr, 16. August 2006, VB.2006.00016, E. 2; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 30 N. 60).
1.2 Instrument zur zwangsweisen Durchsetzung einer rechtskräftigen (Sach-)Verfügung oder eines rechtskräftigen Entscheids ist die Vollstreckungsverfügung. Als Kernstück des Vollstreckungsverfahrens bestimmt die Vollstreckungsverfügung die Modalitäten der Zwangsmassnahme, indem sie Zeitpunkt, Ort und Art der Vollstreckung festlegt. Dies setzt voraus, dass die Sachverfügung in Bezug auf die Vollstreckung die wesentlichen Wertentscheidungen enthält, sodass die Vollstreckung zu einer rein technischen Umsetzung des in der Sachverfügung Enthaltenen wird (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 29–31 N. 4; § 30 N. 19; Reto Feller, Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes im Staatshaftungsrecht, Zürich 2007, S. 177 f.).
Die Beschwerdeführerin beanstandete vor Vorinstanz den Beschluss des Beschwerdegegners vom 27. September 2010 in dessen Dispositiv-Ziffer 1, weil ihr darin aufgegeben werde, die Arbeiten an der I-Strasse "gemäss Klage vom 29. April 2004" auszuführen, unter Androhung der Ersatzvornahme im Unterlassungsfall. Damit beziehe sich die Vollstreckungsverfügung nicht auf eine zugrunde liegende Sachverfügung. Die Vorinstanz hatte dazu festgehalten, Dispositiv-Ziffer 1 des erwähnten Beschlusses sei zwar ungeschickt formuliert; es ergebe sich daraus aber klar, dass die Beschwerdeführerin die Arbeiten gemäss dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 auszuführen habe. Es handle sich somit um ein Kanzleiversehen. Die Beschwerdeführerin hält erneut daran fest, dass die Vollzugsanordnung des Beschwerdegegners nicht eine Sachverfügung konkretisiere, sondern ihr Pflichten auferlege, welche einer Klageschrift des Beschwerdegegners entnommen werden müssten, was § 30 Abs. 1 VRG widerspreche. Der Beschwerdegegner bestreitet das Vorliegen einer Verletzung von § 30 VRG. Zudem sei der Beschwerdeführerin seit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 klar, welche Arbeiten vorzunehmen seien.
Tatsächlich ist vorliegend von einer Vollstreckungsverfügung auszugehen. Der Beschwerdegegner wies im Entscheid vom 27. September 2010 auf die erhobene Klage vom 29. April 2004, aber auch auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 hin, der die Klage bezüglich der Vollendung des Strassenbaus uneingeschränkt und bezüglich der Eigentumsübertragung im Eventualantrag gutgeheissen hatte. Aus dem Entscheid des Beschwerdegegners vom 27. September 2010 geht somit hervor, dass die der Beschwerdeführerin aufgegebenen Pflichten "gemäss der Klage vom 29. April 2004" nur Pflichten umfassen konnten im Umfang, wie die Klage vom Verwaltungsgericht gutgeheissen worden war (vorn I. F.). Damit wird inhaltlich gerade auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 als zu vollstreckende Sachverfügung verwiesen, und nur so kann auch der Hinweis in Dispositiv-Ziffer 1 "gemäss der Klage vom 29. April 2004" verstanden werden. Die Vollstreckungsverfügung geht damit nicht über das im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 Angeordnete hinaus, wie der Beschwerdegegner zu Recht festhält. Eine Verletzung von § 30 Abs. 1 VRG, der die zwangsweise Vollstreckung behördlicher Anordnungen regelt, liegt nicht vor. Im Übrigen ist der Beschwerdeführerin nicht neu, was zur Vollendung ihrer Pflichten gemäss dem Beschluss des Beschwerdegegners vom 28. Januar 1986 noch fehlt, hatte sie selber doch schon Anfang 1996 bei der Direktion der öffentlichen Bauten verlangt, diese habe das Anbringen der Deckbeläge und der übrigen Fertigstellungsarbeiten an der I-Strasse ihr (Beschwerdeführerin) gegenüber anzuordnen (allerdings antragsgemäss auf Kosten des Beschwerdegegners, vorn I. D.).
1.3 Anfechtungsobjekt ist die Vollstreckungsverfügung des Beschwerdegegners vom 27. September 2010. Liegt eine Vollstreckungsverfügung vor, so stellt sich die Frage nach deren Anfechtbarkeit und dies umso mehr, als die Beschwerdeführerin auch den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 wiederum in Zweifel zieht. Eine Verfügung, mit der ein früherer, rechtskräftiger Entscheid vollzogen oder ohne sachliche Überprüfung bestätigt wird, kann grundsätzlich nur so weit angefochten werden, als die gerügte Rechtswidrigkeit in der Vollstreckungsverfügung selber begründet ist. So kann ein Beschwerdeführer geltend machen, die Vollstreckungsverfügung sei unverhältnismässig und rechtswidrig oder gehe über die zu vollstreckende Verfügung hinaus (Feller, a.a.O., S. 177; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 N. 59). Grundsätzlich ausgeschlossen ist die Rüge, die frühere (materielle) Verfügung sei rechtswidrig (wobei Verfügung hier im technischen Sinn nach Art. 82 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG] zu verstehen ist; dazu Karl Spühler/Annette Dolge/Dominik Vock, Bundesgerichtsgesetz, Kurzkommentar, Zürich/St. Gallen 2006, Art. 82 N. 2; Bernhard Waldmann in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. A., Basel 2011, Art. 82 N. 8). Eine solche Rüge ist verspätet.
1.4 Eine Ausnahme von diesem Grundsatz macht das Bundesgericht allenfalls dann, wenn eine Beschwerde führende Person die Verletzung von unverzichtbaren oder unverjährbaren Grundrechten geltend macht oder wenn die Nichtigkeit der ursprünglichen Verfügung zur Diskussion steht. Die in Art. 101 lit. c des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (aOG; in Kraft bis 31. Dezember 2006) enthaltene Regel, wonach ein Vollstreckungsakt nicht angefochten werden könne, ist im BGG nicht ausdrücklich aufgenommen worden, ergibt sich aber daraus, dass kein schutzwürdiges Interesse daran bestehen kann, ein Staatshandeln, welches bloss einen rechtskräftigen Entscheid vollstreckt, erneut anzufechten. Die Rechtsprechung zum bisherigen Bundesrechtspflegegesetz, wonach das materielle Urteil im Rahmen der Anfechtung des Vollzugsaktes grundsätzlich nicht überprüft werden kann, gilt auch unter neuem Recht (BGr, 5. September 2011, 1C_200/2011, E. 2.1; BGr, 8. Dezember 2009, 1C_399/2009, E. 1.5; BGr, 28. November 2008, 8C_300/2008, E. 3; BGE 129 I 410 E. 1.1 [unter bisherigem Recht]; Waldmann, a.a.O., Art. 82 BGG N. 10 S. 964; Feller, S. 178; zum bisherigen Recht auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 67).
1.5 Die Beschwerdeführerin erhebt keine weiteren Einwendungen gegen die Vollstreckungsverfügung vom 27. September 2010, sondern nur noch gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005.
2.
Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 sei nichtig. Sie stützt die behauptete Nichtigkeit allein darauf, dass das Verwaltungsgericht in "absolut widerrechtlicher und willkürlicher Weise" von einem verwaltungsrechtlichen Vertrag ausgegangen sei, ohne dass jemals ein solcher abgeschlossen worden wäre. Die Beschwerdeführerin ist daran zu erinnern, dass gerade diese Frage bereits in den Entscheiden des Verwaltungsgerichts vom 20. September 2001 und vom 3. März 2005, jeweils bestätigt vom Bundesgericht und damit rechtskräftig, entgegen ihrer Ansicht entschieden worden war, insbesondere auch unter dem Aspekt der fehlenden schriftlichen Zustimmung und des konkludenten Vertragsschlusses (vorn I. E.+F.). Zudem hatten die Parteien im Verfahren VR.2001.00001 das Zustandekommen einer Vereinbarung über den Strassenbau und die Widmung der Strasse zu öffentlichem Gebrauch bestätigt (vorn I. E.), wozu das Vorbringen der Beschwerdeführerin in Widerspruch steht. Das vorliegende Verfahren ist daher nicht der Ort, um erneut auf diese Frage zurückzukommen.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, im Jahr 1986 sei der Beschwerdegegner davon ausgegangen, dass in absehbarer Zeit in keiner Weise anzunehmen sei, die an die I-Strasse angrenzenden Grundstücke des Kantons (M, damals Kat.-Nr. 07, Gebiet "E") und der Primarschulgemeinde würden überbaut. Entgegen dieser Prognose sei das Areal der ehemaligen M gemäss Beschluss der Gemeindeversammlung vom 30. November 2009 umgezont worden und solle überbaut werden. Zudem diene die I-Strasse seit November 2009 als Zubringer zur Autobahn 08. Mit der Umzonung des Gebiets "E" bestehe aber eine neu zu berücksichtigende Tatsache, aufgrund derer das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 rechtswidrig geworden sei. Dasselbe gelte, weil die I-Strasse inzwischen als Zubringer für die Autobahn 08 diene. Dies bestreitet der Beschwerdegegner. Der 1986 abgeschlossene Vertrag habe auf dem Gedanken basiert, dass die Beschwerdeführerin vorzeitig habe bauen wollen; vorzeitig in dem Sinn, als eine Erschliessungspflicht der Gemeinde in jenem Zeitpunkt nicht bestanden habe. Aus dem Umstand, dass 23 Jahre nach Abschluss des Vertrags – weit über den Planungshorizont hinaus – eine Umzonung vorgenommen worden sei, könne die Beschwerdeführerin nichts ableiten.
3.2 Das Vorbringen der Beschwerdeführerin geht an den massgebenden Umständen vorbei. Zu Recht weist der Beschwerdegegner darauf hin, der 1986 abgeschlossene Vertrag habe den Umstand berücksichtigt, dass die Beschwerdeführerin vorzeitig – nämlich vor Bestehen einer Erschliessungspflicht der Gemeinde – habe bauen wollen. Wie dargelegt, war der Ausbau der I-Strasse wie auch der Verlängerung der J-Strasse vom Regierungsrat in der Genehmigung des kommunalen Erschliessungsplans für 1990–1994 vorgesehen worden (vorn I. A.). Der Vorteil, der der Beschwerdeführerin aus der von ihr vorgenommenen vorzeitigen Groberschliessung erwuchs – und auf den die Beschwerdeführerin gleichzeitig beschränkt war –, bestand demnach darin, dass sie nicht darauf warten musste, bis die Gemeinde C spätestens 1994 die Groberschliessung vornahm, was ihr die Überbauung ihres Grundstücks Kat.-Nr. 01 erst erlaubt hätte. Vielmehr konnte die Beschwerdeführerin ihr Grundstück schon ab 1987 nutzen. Dies geht auch aus dem Wortlaut des Beschlusses vom 28. Januar 1986 hervor, wonach der Beschwerdeführerin mit der vorzeitigen Groberschliessung ermöglicht werde, ihr Land "rasch und nicht erst in den Jahren 1990–1994" zu überbauen und daraus Nutzen zu ziehen. Gerade im Hinblick auf diesen beschränkten Zeithorizont ist auch der Hinweis darauf zu sehen, dass die M und die Primarschulgemeinde ihr Land auf absehbare Zeit nicht anders als zum damaligen Zeitpunkt nutzen würden. Entsprechend kann die Beschwerdeführerin aus der von ihr vorgenommenen Erstellung der Groberschliessungsanlagen keine über 1994 hinausreichenden Ansprüche geltend machen, denn spätestens dann wäre die Groberschliessung seitens der Gemeinde erfolgt. Ferner besteht die Pflicht der Beschwerdeführerin zur Erstellung bzw. Fertigstellung der Groberschliessungsanlagen nicht erst seit dem Entscheid vom 3. März 2005, sondern seit dem Zustandekommen des öffentlich-rechtlichen Vertrags im Jahr 1986 (vorn I. A.). Im Übrigen würde selbst die Nutzung der I-Strasse als Zubringer für die Autobahn 08 die Beschwerdeführerin nicht von der Pflicht zur Fertigstellung der Groberschliessungsanlagen entheben, sondern ihr – falls überhaupt – höchstens erlauben, den Einkauf anderer Nutzer in diese Anlagen zu verlangen, was sie indes bereits einmal vergeblich versucht hatte (vorn I. B.).
4.
4.1 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ergibt sich die Rechtswidrigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 daraus, dass mit der erwähnten Umzonung die Erschliessungskosten für die I-Strasse auch nach Meinung des Beschwerdegegners nicht geregelt seien; sie rügt insofern eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts. Dies bestreitet der Beschwerdegegner mit dem Hinweis darauf, dass die Weisung an die Gemeindeversammlung vom 30. November 2009 lediglich Erläuterungen zur bevorstehenden Abstimmung und keine Rechtssätze enthalte. Zudem beträfen die in der Weisung enthaltenen Erschliessungsregelungen die Feinerschliessungsanlagen; das Vorbringen der Beschwerdeführerin erweise sich als tatsachenwidrig.
4.2 Tatsächlich wird in der Weisung des Gemeinderats an die Gemeindeversammlung vom 30. November 2009 über die Teilrevision der Nutzungsplanung betreffend Umzonung "E" die I-Strasse als Element der Groberschliessung bezeichnet. Dies wird erneut betont, indem die Groberschliessung mit der I-, J- und L- bzw. G-Strasse für das Gebiet E gegeben sei. Entsprechend könne die Feinerschliessung sowohl an die I- wie auch an die G-Strasse angehängt werden. Die detaillierten Feinerschliessungsstudien würden jedoch erst zum Zeitpunkt der Erstellung der Bebauungsstudien bzw. des Gestaltungsplans erarbeitet (Ziff. 2.2). Nach Ziff. 5.1 sollten die notwendigen Strassenausbauten und deren Finanzierung erst auf Stufe Gestaltungsplan entweder durch Erschliessungsverträge oder bei Uneinigkeit durch einen Quartierplan verbindlich geregelt werden. Ein Quartierplan dient aber gerade der Feinerschliessung überbaubarer Grundstücke. Daraus ergibt sich klar, dass mit der Finanzierung der Strassenausbauten die an die Groberschliessung "angehängte" Feinerschliessung gemeint war. Eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts liegt nicht vor, noch erweist sich das erwähnte Urteil des Verwaltungsgerichts als rechtswidrig.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 verletze mit der Eigentumsgarantie nach Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ein Grundrecht, weil sie nicht nur zur Vornahme von Schadenbehebungsarbeiten auf eigene Kosten, sondern auch zur unentgeltlichen Abtretung der I-Strasse an die Gemeinde C verpflichtet werde. Dabei habe schon die Baurekurskommission im Entscheid vom 30. April 1996 festgehalten, dass die Übernahme der Strassenparzelle der Beschwerdeführerin durch das Gemeinwesen einer Enteignung gleichkomme, sofern die Beschwerdeführerin damit nicht einverstanden sei. Der Beschwerdegegner hält diesen Entscheid der Baurekurskommission für überholt.
5.2 Einmal mehr unterschlägt die Beschwerdeführerin die vom Verwaltungsgericht im Entscheid vom 20. September 2001 festgestellte Tatsache, dass zwischen den Parteien rechtsgültig ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zustande gekommen ist, der genau die von der Beschwerdeführerin beanstandeten Verpflichtungen enthält, nämlich die Fertigstellung der I-Strasse (unter Behebung der inzwischen eingetretenen Schäden) und die Übertragung des Eigentums an die Gemeinde C (vorn I. E.+F.; vorn E. 2). Damit ist aber der Entscheid der Baurekurskommission vom 30. April 1996 längst überholt. Wie die Eigentumsgarantie durch die Einforderung der auf dem öffentlich-rechtlichen Vertrag der Parteien basierenden Verpflichtungen der Beschwerdeführerin verletzt worden sein soll, lässt sie offen.
5.3 Daran ändert auch der Entscheid der Steuerrekurskommission III vom 22. August 2007 nichts. Zu Recht hielt die Vorinstanz dazu fest, dass die Beschwerdeführerin aus diesem Entscheid nichts zu ihren Gunsten ableiten könne. Dem Entscheid vom 22. August 2007 lag die Rechtsauffassung der Steuerrekurskommission III zugrunde, dass zwar Landerwerbskosten für unentgeltlich ins öffentliche Eigentum abgetretene Strassenparzellen anrechenbare Aufwendungen darstellten, die bei der Grundstückgewinnsteuer zu berücksichtigen sind. Indessen fehlte es an der tatsächlich vorgenommenen Eigentumsübertragung an die Gemeinde. Entsprechend wurde der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Revisionsgrund (keine Entschädigung für das Land) materiellrechtlich als untauglich und das Revisionsgesuch als verfrüht erachtet. Dies unter anderem mit der Begründung, dass die Eigentumsübertragung in naher Zukunft – damals im Juni 2007 – noch nicht "sicher" sei. Was die Beschwerdeführerin daraus zu ihren Gunsten ableiten will, legt sie nicht dar. Nach dem bisher Ausgeführten kann aus der Unsicherheit der Steuerrekurskommission jedenfalls nicht abgeleitet werden, die unentgeltliche Abtretung der Strassenparzelle sei aus materiellen Gründen fraglich. Wenn die Vorinstanz dazu festhielt, die Unsicherheit der Übertragung der Strassenparzelle sei auf die Weigerung der Beschwerdeführerin zurückzuführen, die Strasse fertigzustellen und das Eigentum daran zu übertragen, ist das nicht zu beanstanden und wird durch das vorliegende Verfahren gerade untermauert. Eine Verletzung eines Grundrechts liegt nicht vor.
6.
Die Vorinstanz auferlegte der Beschwerdeführerin die Pflicht zur Bezahlung einer Entschädigung an die Gegenpartei. Wie aus den zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid hervorgeht, erwies sich der Rekurs als unbegründet. Auch wenn in Dispositiv-Ziffer II eine Anpassung erfolgte (Hinweis auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 anstelle der Klage vom 29. April 2004), so läge darin lediglich ein marginales, nicht aber überwiegendes Obsiegen der Beschwerdeführerin (dazu auch vorn E. 1.2), was die Beschwerdeführerin nicht von der Leistung einer Parteientschädigung entheben würde. § 17 Abs. 2 VRG setzt ein überwiegendes Unterliegen voraus und legt zudem die Bedingungen fest, unter denen eine Parteientschädigung zugesprochen werden muss (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 5 und 31). Tatsächlich erwies sich der Rekurs der Beschwerdeführerin als unbegründet und grenzte an Mutwilligkeit, nachdem längst feststeht, dass zwischen den Parteien ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen wurde, der die von der Beschwerdeführerin bis heute nur teilweise erfüllten Pflichten enthält. Angesichts der umfangreichen Vorbringen der Beschwerdeführerin ändert der Umfang des angefochtenen Entscheids (17 Seiten) daran nichts. Auch insofern ist daher die Beschwerde abzuweisen.
7.
Nicht anders verhält es sich im vorliegenden Verfahren. Der Standpunkt der Beschwerdeführerin erweist sich als haltlos, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat eine Parteientschädigung gefordert. Angesichts des Umstands, dass die Beschwerdeführerin seit nunmehr bald 25 Jahren die ihr auferlegte Fertigstellung der I-Strasse und deren Übertragung ins Eigentum der Gemeinde C im Rahmen einer Vielzahl von Verfahren blockierte, ist nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde auf anwaltliche Hilfe zurückgriff, geht doch ein solches Verfahren über das hinaus, wofür auch leistungsfähigere Gemeinwesen organisatorisch eingerichtet sind. Entsprechend ist die Parteientschädigung zu bemessen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 160.-- Zustellkosten,
Fr. 6'160.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.