Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2011.00371
Urteil
der 4. Kammer
vom 23. November 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Janine Waser.
In Sachen
A ,
B ,
C ,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende ,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegnerin ,
**betreffend Entzug der Bewilligung zum dauernden Hinausschieben
der Schliessungsstunde,**
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2009 entzog das Kommissariat Polizeibewilligungen dem Restaurant X die mit Verfügung vom 13. März 2007 erteilte Bewilligung für die dauernde Hinausschiebung der Schliessungszeit von Sonntag bis Donnerstag bis 04.00 Uhr sowie Freitag und Samstag bis 05.00 Uhr.
B. Mit Beschluss vom 9. Juni 2010 wies der Stadtrat von Zürich eine Einsprache von A und B gegen die genannte Verfügung in der Hauptsache ab (Dispositiv-Ziff. 3).
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Volkswirtschaftsdirektion mit einer Verfügung vom 5. Mai 2011 ab (Dispositiv-Ziff. I).
III.
A, B und C liessen am 10. Juni 2011 Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
" I. Die Verfügung der Stadt Zürich […] vom 15. Dezember 2009, Ziffer 3 des Beschlusses des Zürcher Stadtrats vom 9. Juni 2010 sowie Ziffer I der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 5. Mai 2011 sind aufzuheben und die Kosten der Verfügung resp. des Einsprache- und des Rekursverfahrens vollumfänglich der Stadtpolizei, resp. dem Stadtrat und der Volkswirtschaftsdirektion zu überbinden.
II. Eventualiter ist das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen mit dem Auftrag, die Lärmbelästigung bei den einzelnen Anzeigeerstattern zu ermitteln und unter Anbetracht der Resultate und mittels korrekt durchgeführter Interessenabwägung neu zu entscheiden.
III. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Prozessuale Anträge:
IV. Es sei der Unterzeichneten zu erlauben, die Personalien der behaupteterweise beschwerten Personen den Beschwerdeführern mitzuteilen.
V. Die Akten der Vorinstanz sind beizuziehen."
Hierauf wurden die Akten der Vorinstanz beigezogen.
Die Volkswirtschaftsdirektion beantragte mit Vernehmlassung vom 21./22. Juni 2011, die Beschwerde abzuweisen. Die Stadt Zürich tat dasselbe mit Beschwerdeantwort vom 21./22. Juli 2011. A, B und C äusserten sich hierzu am 15. September 2011 innert erstreckter Frist.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Es beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Rekursentscheide der Volkswirtschaftsdirektion im Anwendungsbereich des Gastgewerbegesetzes vom 1. Dezember 1996 (GastgewerbeG, LS 935.11; vgl. § 4 lit. b GastgewerbeG in Verbindung mit §§ 1 und 17 der Verordnung zum Gastgewerbegesetz vom 16. Juli 1997 [LS 935.12]; § 41 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 in Verbindung mit §§ 42 ff. VRG). Folglich ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach § 50 VRG. Mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht können grundsätzlich nur Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauchs und Ermessensüber- bzw. -unterschreitung) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des entscheidwesentlichen Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b sowie Abs. 2). Die Überprüfung der Angemessenheit eines Verwaltungsaktes ist dem Verwaltungsgericht nur dann erlaubt, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2 VRG; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 1). Dies ist im Gastgewerbegesetz nicht vorgesehen.
3.
3.1 In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangen die Beschwerdeführenden, es sei ihrer Rechtsvertreterin zu erlauben, den Beschwerdeführenden die Personalien der Anzeigeerstatter bekanntzugeben.
3.2
3.2.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) umfasst das Recht der Privaten, in einem von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung zu nehmen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1672). Das Akteneinsichtsrecht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör vermittelt den Beteiligten eines Verwaltungs- bzw. Verwaltungsjustizverfahrens grundsätzlich den Anspruch auf Einsicht in sämtliche beweiserheblichen Akten, sofern in der sie unmittelbar betreffenden Verfügung auf solche abgestellt wird. In diesem Sinn dient das Akteneinsichtsrecht einerseits der Sachaufklärung und stellt es andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren dar. Der von einem Verwaltungsakt Betroffene kann sich nur dann wirksam zur Sache äussern und geeignete Beweise führen oder bezeichnen, wenn ihm die Möglichkeit eingeräumt wird, die Unterlagen einzusehen, auf welche sich die Behörde bei ihrer Verfügung gestützt hat (BGE 132 V 387 E. 3.1 f.).
3.2.2 Das verfassungsmässig geschützte Akteneinsichtsrecht gilt nicht absolut; es kann insbesondere bei überwiegenden Interessen der Öffentlichkeit und von Drittpersonen eingeschränkt werden (BGE 126 I 7 E. 2b; vgl. § 9 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 9 N. 2 ff.). Die Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht setzt voraus, dass sorgfältig geprüft wird, ob das Geheimhaltungsinteresse im konkreten Einzelfall dem grundsätzlichen Einsichtsrecht vorgeht. Es bedarf jedenfalls greifbarer wesentlicher Anhaltspunkte, um die Verweigerung der Einsichtnahme zu rechtfertigen (BGE 122 I 153 E. 6a, 115 V 297 E. 2e ff.). Schutzwürdige private Interessen, die eine Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht zu rechtfertigen vermögen, bilden vor allem die Wahrung von Persönlichkeitsrechten und der Schutz von Geschäftsgeheimnissen der Beteiligten, ihrer Angehörigen oder von Drittpersonen (BGE 113 Ia 1 E. 4a mit Hinweisen). Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn konkrete und verifizierte Anhaltspunkte bestehen, dass ein Zeuge schweren Repressalien ausgesetzt wäre, wenn seine Identität offengelegt würde (vgl. hierzu BGE 133 I 33 E. 4.3). Ein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse besitzen alsdann auch Informanten oder Auskunftspersonen bezüglich ihres Namens (vgl. BGE 122 I 153 E. 6a ff.), im Allgemeinen Personen, denen Nachstellungen, Anfeindungen oder rechtswidrige Beeinträchtigungen drohen (BGE 103 Ia 490 E. 8). Eine undifferenzierte und prophylaktische Anonymisierung sämtlicher Akten ist jedoch unzulässig (vgl. BGr, 16. Februar 2009, 2C_724/2008, E. 2.3).
Die Einsicht in die Akten, die für ein bestimmtes Verfahren erstellt oder beigezogen wurden, kann sodann nicht mit der Begründung verweigert werden, die betreffenden Dokumente seien für den Verfahrensausgang belanglos. Es muss dem Betroffenen selber überlassen bleiben, die Relevanz der Akten zu beurteilen (BGE 132 V 387 E. 3.2; BGr, 15. April 2010, 9C_1001/2009, E. 4.1).
3.2.3 Massgebend für die Art und Weise, wie ein Aktenstück vor der Offenlegung geschützt werden soll, ist, dass einerseits das Einsichtsrecht möglichst nicht geschmälert wird und anderseits der erforderliche Aufwand vertretbar bleibt. Es kann unter Umständen sinnvoll sein, gewisse Aktenstücke nur Rechtsanwälten oder weiteren Trägern des Berufs- bzw. Amtsgeheimnisses zur Kenntnis zu bringen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 75 und § 9 N. 8).
3.3 Der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführenden wurde Akteneinsicht unter der Auflage gewährt, den Beschwerdeführenden die Personalien der Anzeigeerstatter und von anderen in den Akten erwähnten Drittpersonen nicht bekanntzugeben. Die Einschränkung des Akteneinsichtsrechts wurde mit den schutzwürdigen privaten Interessen der Anzeige erstattenden Personen begründet, keiner Nachstellung oder sonstigen rechtswidrigen Anfeindungen ausgesetzt zu werden.
Die Vorinstanz hielt hierzu fest, dass vorliegend jedoch keinerlei Hinweise vorlägen, dass insbesondere von Seiten des Geschäftsführers von B, aber auch der weiteren Beschwerdeführenden mit Anfeindungen gegenüber den Anzeigeerstattern gerechnet werden müsse. Andererseits sei den Beschwerdeführenden durch die Auflage kein Nachteil erwachsen, da deren Rechtsvertreterin ohne Einschränkungen die Akteneinsicht gewährt worden sei und diese sachgerecht Rechtsmittel habe erheben können.
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführenden macht hingegen geltend, die Auflage verunmögliche eine korrekte Würdigung des Sachverhalts und eine Interessensabwägung. Die verfügende Behörde habe den Sachverhalt abzuklären und müsse sich einlässlich damit auseinandersetzen, welche Personen sich an welcher Wohnlage durch den Lärm belästigt fühlten. Die Auflage erweise sich ausserdem sowohl in Besprechungen mit den Beschwerdeführenden, beim Redigieren der Rechtsmittelschriften als auch bei einer konkreten Lösungsfindung zusammen mit den Beteiligten als unverhältnismässig erschwerend. Einer der Anzeiger sei sodann von sich aus an die Presse gelangt, weshalb es keinen Sinn ergebe, die Bekanntgabe seines Namens zu verweigern.
3.4 Die Beschränkung des Akteneinsichtsrechts bedarf einer sorgfältigen und umfassenden Interessensabwägung. Eine generelle Anonymisierung der Namen von Anzeigeerstattern in Lärmschutzfällen ist folglich nicht zulässig. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, liegen keine konkreten Anhaltspunkte vor, dass die Anzeigeerstatter – insbesondere auch durch den Geschäftsführer von B – Repressalien oder Anfeindungen zu erwarten hätten. Soweit einer der Anzeigeerstatter selbst die Öffentlichkeit suchte und an die Medien herantrat, kann sein Interesse an der Geheimhaltung seines Namens wohl nicht höher gewichtet werden als jedes der Beschwerdeführenden daran, umfassend Akteneinsicht zu erhalten. Da keine Anhaltspunkte für eine Gefährdung der Anzeigeerstatter vorliegt – ausser der abstrakten Gefahr, welche bei Lärmreklamationen stets angenommen werden kann –, einzelne der sich durch den Lärm betroffen fühlenden Personen ausserdem sich selbst an die Beschwerdeführenden wandten oder an die Medien gelangten, kann der Auffassung nicht gefolgt werden, dass die privaten Interessen der Anzeigeerstatter höher zu gewichten seien als jene der Beschwerdeführenden an der umfassenden Akteneinsicht. Den Beschwerdeführenden ist unabhängig davon vollumfänglich Akteneinsicht zu gewähren, ob den fehlenden Informationen von der entscheidenden Instanz Relevanz beigemessen werden oder nicht.
3.5
3.5.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen Anordnung ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst nach sich (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 5). Eine Gehörsverletzung kann jedoch geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE 133 I 201 E. 2.2, 126 I 68 E. 2; zur Kontroverse in der Lehre über die Heilung von Gehörsverletzungen Benjamin Schindler, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten. Verfahrensfehlerfolgen im Verwaltungsrecht – ein Abschied von der überflüssigen Figur der "Heilung", ZBl 106/2005, S. 169 ff.; Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377 ff.). Dies gilt namentlich dann, wenn eine Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs bloss einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verlängerung des Verfahrens führen würde (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 459; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 49).
3.5.2 Den Beschwerdeführenden wurde nicht die vollumfängliche Akteneinsicht gewährt. Diese machen jedoch geltend, dass ohne diese die rechtliche Würdigung und Interessenabwägung nicht korrekt habe erfolgen können. Da die Kognition des Verwaltungsgerichts auf Rechtsverletzungen beschränkt ist (vgl. vorn 2) und vorliegend das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden verletzt wurde, ist eine Rückweisung an die Vorinstanz und ein Neuentscheid unumgänglich (vgl. § 64 Abs. 1 VRG).
Somit ist in teilweiser Gutheissung der Beschwerde die Verfügung vom 5. Mai 2011 aufzuheben und die Sache zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4.
Bei Rückweisungen geht die Praxis regelmässig von einem je hälftigen Obsiegen und Unterliegen der Parteien aus (vgl. etwa VGr, 1. April 2009, PB.2008.00050, E. 7). Die Gerichtskosten sind deshalb den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/6 und der Beschwerdegegnerin zur Hälfte aufzuerlegen (vgl. § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Da die Beschwerdeführenden nicht mehrheitlich obsiegen, ist ihnen keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Nach der Regelung in Art. 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 1'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/6 und der Beschwerdegegnerin zur Hälfte auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …