Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2011.00021
Urteil
der 3. Kammer
vom 7. April 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach
Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin Anja Tschirky.
In Sachen
Gemeinde
G, vertreten durch Gemeinderat
G,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
-
Bezirksrat G,
-
B AG, vertreten durch
RA C,
dieser substituiert durch RA D,
Beschwerdegegnerschaft,
und
-
Volkswirtschaftsdirektion des
Kantons Zürich,
-
I AG,
Mitbeteiligte,
betreffend Erwerb
von Grundstücken durch Personen im Ausland,
hat sich ergeben:
I.
A. Mit
Beschlüssen vom 10. September 1986 und 14. Juni 1990 bewilligte der
Bezirksrat G der ausländisch beherrschten B AG den Erwerb von Teilen der
Grundstücke Kat.-Nrn. 01 (heute Kat.-Nrn. 02 und 03) und Kat.-Nr. 04
(heute Kat-Nrn. 05 und 06) in G unter verschiedenen im Grundbuch
anzumerkenden Auflagen. Die Grundstücke Kat.-Nrn. 02 und 03 liegen
bergseitig der F-Strasse in einer Bauzone, die Kat.-Nrn. 05 und 06
seeseitig der F-Strasse in der regionalen Freihaltezone.
B. Am
30. April 1997 änderte das den Bewilligungen zugrunde liegende
Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch
Personen im Ausland (BewG) und befreite neu den Erwerb von Betriebsstätte-Grundstücken
von der Bewilligungspflicht (Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG).
Im Jahr 2007 spaltete sich die H AG von der B AG
ab, worauf die B AG als Tochtergesellschaft der H AG die beiden
Grundstücke Kat.-Nrn. 05 und 06 in G übernahm.
C. Weil
die I AG die Grundstücke an die E AG veräussern wollte, ersuchte sie
am 11. Februar 2010 um Löschung der im Grundbuch angemerkten Auflagen. Mit
Beschluss vom 3. März 2010 ermächtigte der Bezirksrat G das Grundbuchamt
G, die genannten Auflagen zu löschen.
II.
Gegen diesen Beschluss erhob die Gemeinde G am
6. April 2010 Rekurs an die Kantonale Rekurskommission für Grunderwerb und
beantragte, es sei bezogen auf die Grundstücke Kat.-Nrn. 05 und 06 die
Nichtigkeit der Bewilligungsbeschlüsse vom 10. September 1986 und vom
14. Juni 1990 festzustellen und es seien die zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustandes erforderlichen Massnahmen anzuordnen. Eventuell
verlangte sie bezogen auf die Grundstücke Kat.-Nrn. 05 und 06 den Widerruf
der beiden Bewilligungen und die Anordnung der zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands erforderlichen Massnahmen. Subeventuell beantragte sie,
den angefochtenen Beschluss insoweit aufzuheben, als er zum Löschen der
Wiederveräusserungsauflage für das Grundstück Kat.-Nr. 05 ermächtigt habe, und
diese sei neu auf dem Grundstück Kat.-Nr. 06 anzumerken, alles unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der privaten Beschwerdegegnerschaft.
Nach Einholen von Stellungnahmen vonseiten der B AG,
der E AG und des Amtes für Wirtschaft und Arbeit überwies die
Rekurskommission für Grunderwerb das Geschäft der Baurekurskommission II (heute
Baurekursgericht) zur weiteren Behandlung. Diese wies den Rekurs mit Entscheid
vom 23. November 2010 ab, soweit sie darauf eintrat.
III.
Am 10. Januar 2011 erhob die Politische Gemeinde G
Beschwerde gegen den Rekursentscheid und erneuerte dabei ihre im
Rekursverfahren gestellten Anträge. Eventualiter verlangte sie die Rückweisung
der Sache an die Vorinstanz, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der privaten Beschwerdegegnerschaft. Gleichzeitig verlangte sie die
Sistierung des Verfahrens, bis eine der Parteien dessen Wiederaufnahme
verlange. Der Abteilungspräsident lehnte das Sistierungsgesuch am
2. Februar 2011 ab.
Das Baurekursgericht beantragte am 26. Januar 2011
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Das Amt für Wirtschaft
und Arbeit sowie die Volkswirtschaftsdirektion verzichteten am 27. Januar
2011 und 10. Februar 2011 auf eine Beschwerdeantwort. Die I AG
beantragte am 9. März 2011, die Beschwerde sei abzuweisen, eventuell und
subeventuell sei auf einzelne – näher bezeichnete – Rechtsbegehren nicht
einzutreten und die Beschwerde im Übrigen abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die E AG liess sich
nicht vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Bewilligungen
gestützt auf das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von
Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG) werden durch das Baurekursgericht
als erste und das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz überprüft
(§ 4 lit. c des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Erwerb
von Grundstücken durch Personen im Ausland, EG BewG). Das Verwaltungsgericht
ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde, welche die
nachträgliche Überprüfung bzw. Anpassung einer Bewilligung nach dem
Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland zum
Gegenstand hat, zuständig.
1.2
1.2.1 Gemäss Art. 20 Abs. 2 lit. c BewG steht der Gemeinde, in der
das Grundstück liegt, das Beschwerderecht gegen eine Bewilligung, gegen die
Feststellung, dass der Erwerber keiner Bewilligung bedarf, und gegen den Widerruf
einer Auflage zu. Das Baurekursgericht schloss aus dem Sinn dieser Norm, dass
die Gemeinde auch legitimiert sei, gegen die Löschung einer Auflage infolge
Änderung der gesetzlichen Grundlage vorzugehen. Dem hält die Beschwerdegegnerin
2 entgegen, es gehe nicht um den Widerruf einer Auflage im Sinn von Art. 14
Abs. 4 BewG, sondern um deren Löschung, zumal der Erwerb durch die
E AG keiner Bewilligungspflicht unterstehe und die Auflagen nach neuem
Recht nicht mehr vorgeschrieben würden. Daher fehle es an der Legitimation der
Beschwerdeführerin.
1.2.2 Mit der Gesetzesänderung vom 30. April 1997 werden im Wesentlichen
zwei bisher bewilligungspflichtige Kategorien von Grundstückskäufen neu von der
Bewilligungspflicht ausgenommen, die sogenannten Betriebsstätte-Grundstücke
(Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG) und die Hauptwohnungen (Art. 2
Abs. 2 lit. b BewG). Nach Abs. 2 der Übergangsbestimmungen
fallen an eine Bewilligung geknüpfte Auflagen von Gesetzes wegen dahin, wenn
das neue Recht sie nicht mehr vorschreibt oder es den Erwerb nicht mehr der
Bewilligungspflicht unterstellt; ihre Löschung im Grundbuch erfolgt auf Antrag
des Erwerbers. Nach Abs. 3 der Übergangsbestimmungen verweist der Grundbuchverwalter
den Anmeldenden an die Bewilligungsbehörde, wenn er nicht ohne Weiteres
feststellen kann, ob eine Auflage von Gesetzes wegen dahingefallen ist.
Art. 18 Abs. 1 BewG, der das Vorgehen des Grundbuchverwalters
vorzeichnet, wenn dieser die Bewilligungspflicht nicht ohne Weiteres
ausschliessen kann, ist sinngemäss anwendbar. Im vorliegenden Fall ist
strittig, ob die seinerzeit angemerkten Auflagen in Anwendung von Abs. 2
der Übergangsbestimmungen von Gesetzes wegen dahinfallen.
1.2.3 Soweit das Dahinfallen der Auflagen aus dem zwischenzeitlichen Wegfall der
Bewilligungspflicht für Betriebsstätte-Grundstücke abgeleitet wird, hängt die
Beurteilung davon ab, ob es sich beim seinerzeitigen Grundstückserwerb
überhaupt um den Erwerb eines Betriebsstätte-Grundstücks gehandelt hat und ob
dieses Rechtsgeschäft demnach heute nicht mehr bewilligungspflichtig wäre. In
dieser Hinsicht lässt sich die Sache auch als Streitfall über die Frage der
Bewilligungspflicht verstehen, was die Beschwerdeberechtigung der
Beschwerdeführerin gemäss Art. 20 Abs. 2 lit. c BewG begründet.
Soweit das Dahinfallen der Auflagen daraus abgeleitet
wird, dass das neue Recht die angemerkten Auflagen nicht mehr vorschreibe, kann
die Streitsache aber auch als solche über den Widerruf einer Auflage im
weiteren Sinn verstanden werden. Mit Art. 20 Abs. 2 lit. c BewG
sollte der Gemeinde übereinstimmend mit den Anliegen der Volksinitiative gegen
den Ausverkauf der Heimat ein Recht zur Bekämpfung von Entscheiden zugunsten
des Erwerbers eingeräumt werden (vgl. Botschaft des Bundesrats in BBl 1981,
S. 633 zu Art. 17). Es ist daher davon auszugehen, dass die in
Art. 20 Abs. 2 lit. c BewG vorgenommene Aufzählung von
Anwendungsfällen für die Gemeindebeschwerde mehr beispielhaft veranschaulichen
sollte, in welche Richtung die Gemeinde öffentliche Interessen bei der
Verfügungsanfechtung wahrzunehmen habe, als dass sie die zulässigen
Anfechtungsobjekte einer Gemeindebeschwerde selber strikt einschränken sollte.
Zudem könnte eine Gemeinde auch gegen eine neue Bewilligung vorbringen, diese
müsse mit bestimmten Auflagen versehen werden. Der Streit über die Zulässigkeit
eigentumsbeschränkender Auflagen in neurechtlichen Bewilligungen ist daher
letztlich auch ein solcher über die Bewilligung selber. Da das Dahinfallen von
Auflagen in altrechtlichen Bewilligungen von der Notwendigkeit der gleichen
Auflagen in neurechtlichen Bewilligungen abhängt, liegt im Streit über die
Anwendung von Abs. 2 der Übergangsbestimmungen letzten Endes auch ein
Streit über die Bewilligung. Damit ist ebenfalls ein zulässiges
Anfechtungsobjekt im Sinn von Art. 20 Abs. 2 lit. c BewG
gegeben.
Demgemäss ist das
Baurekursgericht zu Recht auf das Rechtsmittel der Beschwerde der
Beschwerdeführerin eingetreten. Aus dem gleichen Grund ist auch die
Legitimation der Beschwerdeführerin zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu
bejahen.
1.3 Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1 Im
Hauptstandpunkt ihres Hauptantrags verlangt die Beschwerdeführerin die Feststellung
der Nichtigkeit der beiden der Beschwerdegegnerin 2 seinerzeit gewährten Bewilligungen.
Das Baurekursgericht verneinte die Nichtigkeit unter Hinweis auf die in der
Rechtsprechung verfolgte Evidenztheorie, da kein Zuständigkeits-, Verfahrens-
oder Formfehler und auch kein schwerwiegender inhaltlicher Mangel vorliege. Der
von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Mangel, wonach die beiden
Grundstücke aufgrund ihrer Zonierung gar nicht hätten gewerblich überbaut
werden dürfen, stelle nur die Gesetzeskonformität der damaligen Behördenpraxis
infrage. Die Bewilligungsbehörde sei damals davon ausgegangen, dass die Nutzung
der beiden Grundstücke als Parkplatz eine genügende Verbindung mit der
Betriebsstätte aufweise. Die Bewilligungspraxis sei zudem nicht offensichtlich
falsch.
Das Verwaltungsgericht kann sich dieser zutreffenden
Beurteilung durch die Vorinstanz anschliessen. Der Bewilligung vom
10. September 1986 ist zu entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin 2 das
Grundstück Kat.-Nr. 05, welches damals noch in der W2-Zone lag, als Ergänzung
zu ihrer Betriebsstätte jenseits der F-Strasse erwerben wollte, dies einerseits
als Landreserve für 75 Parkplätze und andererseits als Ruhe- und Badeplatz für
die Betriebsangestellten. Die gleiche Zweckbestimmung (Park- und Badeplatz)
nennt auch der Bewilligungsentscheid vom 14. Juni 1990 betreffend das
Grundstück Kat.-Nr. 06, welches im Zeitpunkt des Erwerbs bereits der regionalen
Freihaltezone zugeteilt war. Der Bezirksrat stützte damals beide Bewilligungen
auf Art. 8 Abs. 1 lit. a BewG und Art. 10 Abs. 1 der
Verordnung über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewV),
welche Bestimmung auch den Erwerb angemessener Landreserven für
Betriebsstätte-Grundstücke erlaubte. Ob diese Bewilligungen damals entsprechend
der gängigen Behördenpraxis und zu Recht erteilt wurden, ist hier nicht zu
prüfen. Die geltend gemachte ursprüngliche (Kat.-Nr. 06) bzw. nachträgliche
(Kat.-Nr. 05) Unzulässigkeit einer baulichen Verwertung der beiden Grundstücke
begründet jedenfalls keinen offensichtlichen schweren inhaltlichen Mangel der
Bewilligungen.
2.2 Eventualiter
im Rahmen des Hauptantrags verlangt die Beschwerdeführerin den Widerruf der
seinerzeit erteilten Bewilligungen gestützt auf Art. 25 BewG. Das
Baurekursgericht ist auf diesen bereits im Rekursverfahren erhobenen Antrag
nicht eingetreten, da im erstinstanzlichen Verfahren einzig die Löschung der
Auflagen, nicht aber die Rechtmässigkeit der ursprünglichen Bewilligungen
Verfahrensgegenstand war.
Diese Beurteilung ist rechtens. Durch das blosse Darlegen
eines materiellen Widerrufsgrunds kann die Beschwerdeführerin das genannte
prozessrechtliche Hindernis nicht beseitigen. Auch nützt es der
Beschwerdeführerin nichts, dass ein Widerruf gemäss Art. 25 BewG von Amtes
wegen, das heisst auch ohne Antrag, erfolgen kann. Verzichtet der Bezirksrat
auf ein derartiges Vorgehen, so kann die Gemeinde dies höchstens aufsichtsrechtlich
beanstanden; für eine Anfechtung jedoch fehlt es an einem diesbezüglichen Anfechtungsobjekt.
Im Kanton Zürich ist die Volkswirtschaftsdirektion diejenige Behörde, welche
gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. b BewG als einzige Behörde den
Widerruf einer Bewilligung oder die Einleitung eines Strafverfahrens verlangen
und auf Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes klagen kann (vgl. § 4
lit. b Einführungsgesetz EG BewG in Verbindung mit § 1 der Verordnung
zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch
Personen im Ausland, VBewG). Steht dieses Antragsrecht demnach der Gemeinde
nicht zu, so kann sie keinen Entscheid über den Widerruf durch die Bewilligungsbehörde
erzwingen und ebenso wenig einen Nichtentscheid anfechten.
2.3 Im subeventuell
erhobenen Hauptantrag schliesslich möchte die Beschwerdeführerin die Löschung
der angemerkten Wiederveräusserungsauflage betreffend das Grundstück Kat.-Nr.
05 verhindern und eine solche Anmerkung neu auf dem Grundstück Kat.-Nr. 06
veranlassen.
2.3.1 Mit Bezug auf die Statuierung neuer Auflagen betreffend das Grundstück
Kat.-Nr. 06 trat das Baurekursgericht zu Recht auf den Antrag nicht ein,
weil dies nicht Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens gewesen sei und
daher auch nicht Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens sein könne. Da sich die
Beschwerdeführerin dazu in ihrer Beschwerde nicht mehr äussert, erübrigen sich
weitere Erwägungen dazu.
2.3.2 Bezüglich der das Grundstück Kat.-Nr. 05 belastenden Auflage erwog das Baurekursgericht,
diese Auflage sei mit der Bewilligung verknüpft gewesen und entfalle mit dem
Wegfall der Bewilligungspflicht. Für den Erhalt der Auflage bestehe keine
gesetzliche Grundlage, auch nicht in Art. 14 Abs. 5 BewG, der eine
Auflage bei fehlender Bewilligungspflicht nur dann ermögliche, wenn Personen im
Ausland keine beherrschende Stellung innehätten.
Auch diese Beurteilung ist gesetzeskonform. Gemäss
Art. 14 Abs. 1 BewG wird die Bewilligung unter Bedingungen und
Auflagen erteilt, die sicherstellen, dass das Grundstück zu dem vom Erwerber
geltend gemachten Zweck verwendet wird. Daraus hat das Baurekursgericht
zutreffend abgeleitet, dass das Gesetz dann, wenn mangels Bewilligungspflicht
keine Bewilligung erforderlich ist, grundsätzlich auch keine Auflagen zulässig
sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann auch die Feststellung
fehlender Bewilligungspflicht beim Erwerb eines Betriebsstätte-Grundstücks
nicht mit einer Auflage belastet werden. Das Gesetz nennt zahlreiche
verschiedene Gründe, weshalb ein Grundstückserwerb keiner Bewilligungspflicht
unterliegt, etwa solche des Bestimmungszwecks (Art. 2 Abs. 2
lit. a und b BewG) oder solche aufgrund persönlicher Eigenschaften
(Art. 5 und 6 BewG) oder anderer persönlicher Umstände (Art. 7
lit. a bis j BewG). In einem einzigen dieser Fälle (keine beherrschende
Stellung durch Personen im Ausland gemäss Art. 6 BewG) sieht Art. 14
Abs. 5 BewG vor, dass die Feststellung der Verneinung der Bewilligungspflicht
an eine bestimmte Auflage zu knüpfen ist. Demgemäss ist in allen anderen Fällen
fehlender Bewilligungspflicht eine Auflage ausgeschlossen; eine analoge Anwendung
von Art. 14 Abs. 5 BewG verbietet sich.
Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, die
Bewilligungspflicht sei vorliegend gerade nicht entfallen, da die
streitbetroffenen Grundstücke eben keine Betriebsstätte-Grundstücke seien, kann
ihr nicht gefolgt werden. Der Erwerb wurde seinerzeit ausdrücklich als Betriebsstätte-Grundstücke
gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. c BewG bewilligt. Diese Qualifikation
kann heute – ohne das Vorliegen eines Falles von Nichtigkeit oder
Widerrufbarkeit – nicht mehr infrage gestellt werden. Hätte die
Gesetzesänderung vom 30. April 1997 im Erwerbszeitpunkt bereits in Kraft
gestanden, hätte der Bezirksrat damals die Bewilligungspflicht verneint und
demnach auch keine Auflagen statuieren können.
2.3.3 Damit fallen alle aufgrund der damaligen Gesetzeslage statuierten Auflagen
gemäss Abs. 2 der Übergangsbestimmungen von Gesetzes wegen dahin.
2.4 Bei dieser
Rechtslage bleibt auch kein Raum für eine Rückweisung der Sache zur weiteren
Abklärung, wie dies die Beschwerdeführerin eventuell für den Fall der Abweisung
ihrer drei Hauptanträge verlangt.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
3.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit § 13 Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959,
VRG). Bei der Gerichtsgebühr ist von einem Streitwert von rund Fr. 3 Millionen
auszugehen (Differenz zwischen Erwerbs- und Verkaufspreis), wobei der Ansatz
angesichts des Bearbeitungsaufwands und der Schwierigkeit auf ein Minimum zu
reduzieren ist (vgl. § 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2010; GebV VGr).
Die Beschwerdeführerin ist überdies dazu zu verpflichten,
der Beschwerdegegnerin 2 für das Beschwerdeverfahren eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch hier ist der
hohe Streitwert zu berücksichtigen, dem jedoch ein eher geringes Mass an
Schwierigkeit und notwendigem Bearbeitungsaufwand gegenübersteht (vgl. § 8
Abs. 1 GebV VGr).
Demgemäss erkennt die
Kammer:
-
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
-
Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 20'220.-- Total der Kosten.
-
Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
-
Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 2 innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils für das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 6'000.- zu bezahlen.
-
Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
-
Mitteilung
an…