Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2011.00021
Urteil
der 3. Kammer
vom 7. April 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin Anja Tschirky.
In Sachen
Gemeinde G, vertreten durch Gemeinderat G,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bezirksrat G,
B AG, vertreten durch RA C,
dieser substituiert durch RA D,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,
I AG,
Mitbeteiligte,
betreffend Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland,
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Beschlüssen vom 10. September 1986 und 14. Juni 1990 bewilligte der Bezirksrat G der ausländisch beherrschten B AG den Erwerb von Teilen der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 (heute Kat.-Nrn. 02 und 03) und Kat.-Nr. 04 (heute Kat-Nrn. 05 und 06) in G unter verschiedenen im Grundbuch anzumerkenden Auflagen. Die Grundstücke Kat.-Nrn. 02 und 03 liegen bergseitig der F-Strasse in einer Bauzone, die Kat.-Nrn. 05 und 06 seeseitig der F-Strasse in der regionalen Freihaltezone.
B. Am 30. April 1997 änderte das den Bewilligungen zugrunde liegende Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG) und befreite neu den Erwerb von Betriebsstätte-Grundstücken von der Bewilligungspflicht (Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG).
Im Jahr 2007 spaltete sich die H AG von der B AG ab, worauf die B AG als Tochtergesellschaft der H AG die beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 05 und 06 in G übernahm.
C. Weil die I AG die Grundstücke an die E AG veräussern wollte, ersuchte sie am 11. Februar 2010 um Löschung der im Grundbuch angemerkten Auflagen. Mit Beschluss vom 3. März 2010 ermächtigte der Bezirksrat G das Grundbuchamt G, die genannten Auflagen zu löschen.
II.
Gegen diesen Beschluss erhob die Gemeinde G am 6. April 2010 Rekurs an die Kantonale Rekurskommission für Grunderwerb und beantragte, es sei bezogen auf die Grundstücke Kat.-Nrn. 05 und 06 die Nichtigkeit der Bewilligungsbeschlüsse vom 10. September 1986 und vom 14. Juni 1990 festzustellen und es seien die zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes erforderlichen Massnahmen anzuordnen. Eventuell verlangte sie bezogen auf die Grundstücke Kat.-Nrn. 05 und 06 den Widerruf der beiden Bewilligungen und die Anordnung der zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands erforderlichen Massnahmen. Subeventuell beantragte sie, den angefochtenen Beschluss insoweit aufzuheben, als er zum Löschen der Wiederveräusserungsauflage für das Grundstück Kat.-Nr. 05 ermächtigt habe, und diese sei neu auf dem Grundstück Kat.-Nr. 06 anzumerken, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der privaten Beschwerdegegnerschaft.
Nach Einholen von Stellungnahmen vonseiten der B AG, der E AG und des Amtes für Wirtschaft und Arbeit überwies die Rekurskommission für Grunderwerb das Geschäft der Baurekurskommission II (heute Baurekursgericht) zur weiteren Behandlung. Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom 23. November 2010 ab, soweit sie darauf eintrat.
III.
Am 10. Januar 2011 erhob die Politische Gemeinde G Beschwerde gegen den Rekursentscheid und erneuerte dabei ihre im Rekursverfahren gestellten Anträge. Eventualiter verlangte sie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der privaten Beschwerdegegnerschaft. Gleichzeitig verlangte sie die Sistierung des Verfahrens, bis eine der Parteien dessen Wiederaufnahme verlange. Der Abteilungspräsident lehnte das Sistierungsgesuch am 2. Februar 2011 ab.
Das Baurekursgericht beantragte am 26. Januar 2011 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Das Amt für Wirtschaft und Arbeit sowie die Volkswirtschaftsdirektion verzichteten am 27. Januar 2011 und 10. Februar 2011 auf eine Beschwerdeantwort. Die I AG beantragte am 9. März 2011, die Beschwerde sei abzuweisen, eventuell und subeventuell sei auf einzelne – näher bezeichnete – Rechtsbegehren nicht einzutreten und die Beschwerde im Übrigen abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die E AG liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Bewilligungen gestützt auf das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG) werden durch das Baurekursgericht als erste und das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz überprüft (§ 4 lit. c des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, EG BewG). Das Verwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde, welche die nachträgliche Überprüfung bzw. Anpassung einer Bewilligung nach dem Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland zum Gegenstand hat, zuständig.
1.2
1.2.1 Gemäss Art. 20 Abs. 2 lit. c BewG steht der Gemeinde, in der das Grundstück liegt, das Beschwerderecht gegen eine Bewilligung, gegen die Feststellung, dass der Erwerber keiner Bewilligung bedarf, und gegen den Widerruf einer Auflage zu. Das Baurekursgericht schloss aus dem Sinn dieser Norm, dass die Gemeinde auch legitimiert sei, gegen die Löschung einer Auflage infolge Änderung der gesetzlichen Grundlage vorzugehen. Dem hält die Beschwerdegegnerin 2 entgegen, es gehe nicht um den Widerruf einer Auflage im Sinn von Art. 14 Abs. 4 BewG, sondern um deren Löschung, zumal der Erwerb durch die E AG keiner Bewilligungspflicht unterstehe und die Auflagen nach neuem Recht nicht mehr vorgeschrieben würden. Daher fehle es an der Legitimation der Beschwerdeführerin.
1.2.2 Mit der Gesetzesänderung vom 30. April 1997 werden im Wesentlichen zwei bisher bewilligungspflichtige Kategorien von Grundstückskäufen neu von der Bewilligungspflicht ausgenommen, die sogenannten Betriebsstätte-Grundstücke (Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG) und die Hauptwohnungen (Art. 2 Abs. 2 lit. b BewG). Nach Abs. 2 der Übergangsbestimmungen fallen an eine Bewilligung geknüpfte Auflagen von Gesetzes wegen dahin, wenn das neue Recht sie nicht mehr vorschreibt oder es den Erwerb nicht mehr der Bewilligungspflicht unterstellt; ihre Löschung im Grundbuch erfolgt auf Antrag des Erwerbers. Nach Abs. 3 der Übergangsbestimmungen verweist der Grundbuchverwalter den Anmeldenden an die Bewilligungsbehörde, wenn er nicht ohne Weiteres feststellen kann, ob eine Auflage von Gesetzes wegen dahingefallen ist. Art. 18 Abs. 1 BewG, der das Vorgehen des Grundbuchverwalters vorzeichnet, wenn dieser die Bewilligungspflicht nicht ohne Weiteres ausschliessen kann, ist sinngemäss anwendbar. Im vorliegenden Fall ist strittig, ob die seinerzeit angemerkten Auflagen in Anwendung von Abs. 2 der Übergangsbestimmungen von Gesetzes wegen dahinfallen.
1.2.3 Soweit das Dahinfallen der Auflagen aus dem zwischenzeitlichen Wegfall der Bewilligungspflicht für Betriebsstätte-Grundstücke abgeleitet wird, hängt die Beurteilung davon ab, ob es sich beim seinerzeitigen Grundstückserwerb überhaupt um den Erwerb eines Betriebsstätte-Grundstücks gehandelt hat und ob dieses Rechtsgeschäft demnach heute nicht mehr bewilligungspflichtig wäre. In dieser Hinsicht lässt sich die Sache auch als Streitfall über die Frage der Bewilligungspflicht verstehen, was die Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführerin gemäss Art. 20 Abs. 2 lit. c BewG begründet.
Soweit das Dahinfallen der Auflagen daraus abgeleitet wird, dass das neue Recht die angemerkten Auflagen nicht mehr vorschreibe, kann die Streitsache aber auch als solche über den Widerruf einer Auflage im weiteren Sinn verstanden werden. Mit Art. 20 Abs. 2 lit. c BewG sollte der Gemeinde übereinstimmend mit den Anliegen der Volksinitiative gegen den Ausverkauf der Heimat ein Recht zur Bekämpfung von Entscheiden zugunsten des Erwerbers eingeräumt werden (vgl. Botschaft des Bundesrats in BBl 1981, S. 633 zu Art. 17). Es ist daher davon auszugehen, dass die in Art. 20 Abs. 2 lit. c BewG vorgenommene Aufzählung von Anwendungsfällen für die Gemeindebeschwerde mehr beispielhaft veranschaulichen sollte, in welche Richtung die Gemeinde öffentliche Interessen bei der Verfügungsanfechtung wahrzunehmen habe, als dass sie die zulässigen Anfechtungsobjekte einer Gemeindebeschwerde selber strikt einschränken sollte. Zudem könnte eine Gemeinde auch gegen eine neue Bewilligung vorbringen, diese müsse mit bestimmten Auflagen versehen werden. Der Streit über die Zulässigkeit eigentumsbeschränkender Auflagen in neurechtlichen Bewilligungen ist daher letztlich auch ein solcher über die Bewilligung selber. Da das Dahinfallen von Auflagen in altrechtlichen Bewilligungen von der Notwendigkeit der gleichen Auflagen in neurechtlichen Bewilligungen abhängt, liegt im Streit über die Anwendung von Abs. 2 der Übergangsbestimmungen letzten Endes auch ein Streit über die Bewilligung. Damit ist ebenfalls ein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinn von Art. 20 Abs. 2 lit. c BewG gegeben.
Demgemäss ist das Baurekursgericht zu Recht auf das Rechtsmittel der Beschwerde der Beschwerdeführerin eingetreten. Aus dem gleichen Grund ist auch die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu bejahen.
1.3 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Im Hauptstandpunkt ihres Hauptantrags verlangt die Beschwerdeführerin die Feststellung der Nichtigkeit der beiden der Beschwerdegegnerin 2 seinerzeit gewährten Bewilligungen. Das Baurekursgericht verneinte die Nichtigkeit unter Hinweis auf die in der Rechtsprechung verfolgte Evidenztheorie, da kein Zuständigkeits-, Verfahrens- oder Formfehler und auch kein schwerwiegender inhaltlicher Mangel vorliege. Der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Mangel, wonach die beiden Grundstücke aufgrund ihrer Zonierung gar nicht hätten gewerblich überbaut werden dürfen, stelle nur die Gesetzeskonformität der damaligen Behördenpraxis infrage. Die Bewilligungsbehörde sei damals davon ausgegangen, dass die Nutzung der beiden Grundstücke als Parkplatz eine genügende Verbindung mit der Betriebsstätte aufweise. Die Bewilligungspraxis sei zudem nicht offensichtlich falsch.
Das Verwaltungsgericht kann sich dieser zutreffenden Beurteilung durch die Vorinstanz anschliessen. Der Bewilligung vom 10. September 1986 ist zu entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin 2 das Grundstück Kat.-Nr. 05, welches damals noch in der W2-Zone lag, als Ergänzung zu ihrer Betriebsstätte jenseits der F-Strasse erwerben wollte, dies einerseits als Landreserve für 75 Parkplätze und andererseits als Ruhe- und Badeplatz für die Betriebsangestellten. Die gleiche Zweckbestimmung (Park- und Badeplatz) nennt auch der Bewilligungsentscheid vom 14. Juni 1990 betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 06, welches im Zeitpunkt des Erwerbs bereits der regionalen Freihaltezone zugeteilt war. Der Bezirksrat stützte damals beide Bewilligungen auf Art. 8 Abs. 1 lit. a BewG und Art. 10 Abs. 1 der Verordnung über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewV), welche Bestimmung auch den Erwerb angemessener Landreserven für Betriebsstätte-Grundstücke erlaubte. Ob diese Bewilligungen damals entsprechend der gängigen Behördenpraxis und zu Recht erteilt wurden, ist hier nicht zu prüfen. Die geltend gemachte ursprüngliche (Kat.-Nr. 06) bzw. nachträgliche (Kat.-Nr. 05) Unzulässigkeit einer baulichen Verwertung der beiden Grundstücke begründet jedenfalls keinen offensichtlichen schweren inhaltlichen Mangel der Bewilligungen.
2.2 Eventualiter im Rahmen des Hauptantrags verlangt die Beschwerdeführerin den Widerruf der seinerzeit erteilten Bewilligungen gestützt auf Art. 25 BewG. Das Baurekursgericht ist auf diesen bereits im Rekursverfahren erhobenen Antrag nicht eingetreten, da im erstinstanzlichen Verfahren einzig die Löschung der Auflagen, nicht aber die Rechtmässigkeit der ursprünglichen Bewilligungen Verfahrensgegenstand war.
Diese Beurteilung ist rechtens. Durch das blosse Darlegen eines materiellen Widerrufsgrunds kann die Beschwerdeführerin das genannte prozessrechtliche Hindernis nicht beseitigen. Auch nützt es der Beschwerdeführerin nichts, dass ein Widerruf gemäss Art. 25 BewG von Amtes wegen, das heisst auch ohne Antrag, erfolgen kann. Verzichtet der Bezirksrat auf ein derartiges Vorgehen, so kann die Gemeinde dies höchstens aufsichtsrechtlich beanstanden; für eine Anfechtung jedoch fehlt es an einem diesbezüglichen Anfechtungsobjekt. Im Kanton Zürich ist die Volkswirtschaftsdirektion diejenige Behörde, welche gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. b BewG als einzige Behörde den Widerruf einer Bewilligung oder die Einleitung eines Strafverfahrens verlangen und auf Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes klagen kann (vgl. § 4 lit. b Einführungsgesetz EG BewG in Verbindung mit § 1 der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, VBewG). Steht dieses Antragsrecht demnach der Gemeinde nicht zu, so kann sie keinen Entscheid über den Widerruf durch die Bewilligungsbehörde erzwingen und ebenso wenig einen Nichtentscheid anfechten.
2.3 Im subeventuell erhobenen Hauptantrag schliesslich möchte die Beschwerdeführerin die Löschung der angemerkten Wiederveräusserungsauflage betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 05 verhindern und eine solche Anmerkung neu auf dem Grundstück Kat.-Nr. 06 veranlassen.
2.3.1 Mit Bezug auf die Statuierung neuer Auflagen betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 06 trat das Baurekursgericht zu Recht auf den Antrag nicht ein, weil dies nicht Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens gewesen sei und daher auch nicht Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens sein könne. Da sich die Beschwerdeführerin dazu in ihrer Beschwerde nicht mehr äussert, erübrigen sich weitere Erwägungen dazu.
2.3.2 Bezüglich der das Grundstück Kat.-Nr. 05 belastenden Auflage erwog das Baurekursgericht, diese Auflage sei mit der Bewilligung verknüpft gewesen und entfalle mit dem Wegfall der Bewilligungspflicht. Für den Erhalt der Auflage bestehe keine gesetzliche Grundlage, auch nicht in Art. 14 Abs. 5 BewG, der eine Auflage bei fehlender Bewilligungspflicht nur dann ermögliche, wenn Personen im Ausland keine beherrschende Stellung innehätten.
Auch diese Beurteilung ist gesetzeskonform. Gemäss Art. 14 Abs. 1 BewG wird die Bewilligung unter Bedingungen und Auflagen erteilt, die sicherstellen, dass das Grundstück zu dem vom Erwerber geltend gemachten Zweck verwendet wird. Daraus hat das Baurekursgericht zutreffend abgeleitet, dass das Gesetz dann, wenn mangels Bewilligungspflicht keine Bewilligung erforderlich ist, grundsätzlich auch keine Auflagen zulässig sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann auch die Feststellung fehlender Bewilligungspflicht beim Erwerb eines Betriebsstätte-Grundstücks nicht mit einer Auflage belastet werden. Das Gesetz nennt zahlreiche verschiedene Gründe, weshalb ein Grundstückserwerb keiner Bewilligungspflicht unterliegt, etwa solche des Bestimmungszwecks (Art. 2 Abs. 2 lit. a und b BewG) oder solche aufgrund persönlicher Eigenschaften (Art. 5 und 6 BewG) oder anderer persönlicher Umstände (Art. 7 lit. a bis j BewG). In einem einzigen dieser Fälle (keine beherrschende Stellung durch Personen im Ausland gemäss Art. 6 BewG) sieht Art. 14 Abs. 5 BewG vor, dass die Feststellung der Verneinung der Bewilligungspflicht an eine bestimmte Auflage zu knüpfen ist. Demgemäss ist in allen anderen Fällen fehlender Bewilligungspflicht eine Auflage ausgeschlossen; eine analoge Anwendung von Art. 14 Abs. 5 BewG verbietet sich.
Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, die Bewilligungspflicht sei vorliegend gerade nicht entfallen, da die streitbetroffenen Grundstücke eben keine Betriebsstätte-Grundstücke seien, kann ihr nicht gefolgt werden. Der Erwerb wurde seinerzeit ausdrücklich als Betriebsstätte-Grundstücke gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. c BewG bewilligt. Diese Qualifikation kann heute – ohne das Vorliegen eines Falles von Nichtigkeit oder Widerrufbarkeit – nicht mehr infrage gestellt werden. Hätte die Gesetzesänderung vom 30. April 1997 im Erwerbszeitpunkt bereits in Kraft gestanden, hätte der Bezirksrat damals die Bewilligungspflicht verneint und demnach auch keine Auflagen statuieren können.
2.3.3 Damit fallen alle aufgrund der damaligen Gesetzeslage statuierten Auflagen gemäss Abs. 2 der Übergangsbestimmungen von Gesetzes wegen dahin.
2.4 Bei dieser Rechtslage bleibt auch kein Raum für eine Rückweisung der Sache zur weiteren Abklärung, wie dies die Beschwerdeführerin eventuell für den Fall der Abweisung ihrer drei Hauptanträge verlangt.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
3.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959, VRG). Bei der Gerichtsgebühr ist von einem Streitwert von rund Fr. 3 Millionen auszugehen (Differenz zwischen Erwerbs- und Verkaufspreis), wobei der Ansatz angesichts des Bearbeitungsaufwands und der Schwierigkeit auf ein Minimum zu reduzieren ist (vgl. § 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010; GebV VGr).
Die Beschwerdeführerin ist überdies dazu zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin 2 für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch hier ist der hohe Streitwert zu berücksichtigen, dem jedoch ein eher geringes Mass an Schwierigkeit und notwendigem Bearbeitungsaufwand gegenübersteht (vgl. § 8 Abs. 1 GebV VGr).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 20'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 2 innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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