Baurechtlicher Entscheid

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2010.00715

Urteil

der 3. Kammer

vom 12. Mai 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

1.Hochbaukommission,

2.Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend baurechtlichen Entscheid,

hat sich ergeben:

I.

A. A ist unter anderem Eigentümer der einander gegenüberliegenden und durch die B-Strasse getrennten Parzellen Kat.-Nr. 01 und 02 im Weiler C der Gemeinde D. Das Gebiet C befindet sich auch nach der Anfang 2009 erfolgten und genehmigten Teilrevision der Bau- und Zonenordung der Gemeinde D gemäss dem kommunalen Zonenplan vollumfänglich in der Landwirtschaftszone. Die Parzelle 01 umfasst 2'457 m2 Grundfläche, inbegriffen einen Schopf mit 23 m2 Grundfläche. Sie wird gegenwärtig für einen Autohandels- und Reparaturbetrieb genutzt und ist mit einer Vielzahl gelagerter Autos überstellt. Auf dieser Parzelle plant A die Erstellung eines grossen Gewächshauses mit Einliegerwohnung und Lagerraum mit einer Grundfläche von weit über 600 m2. Dafür gab er am 16. Februar 2009 bei der Gemeinde D ein Baugesuch ein. Die Hochbaukommission der Gemeinde D behandelte das Baugesuch als Gesuch um einen Vorentscheid mit Verbindlichkeit gegenüber Dritten gemäss §§ 323 Abs. 1 und 324 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und leitete es am 3. März 2009 an die Leitstelle für Baubewilligungen der kantonalen Baudirektion weiter.

B. Die Baudirektion hielt am 21. Juli 2009 gegenüber A fest, dass der von ihm bewirtschaftete Landwirtschaftsbetrieb die erforderliche Mindestgrösse nicht erreiche, damit das Projekt als zonenkonform bewilligt werden könnte (Art. 22 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG]). Eine Ausnahmebewilligung falle zudem ausser Betracht, da das geplante Projekt die entsprechenden Voraussetzungen nicht erfülle. Da A dessen ungeachtet an seinem Baugesuch festhielt, wurde das Bauvorhaben publiziert und ausgesteckt. Die Baudirektion erliess am 4. Mai 2010 einen Vorentscheid mit Verbindlichkeit gegenüber Dritten, worin sie das geplante Projekt weder für bewilligungsfähig noch einer Ausnahmebewilligung zugänglich erachtete. Dieser Entscheid wurde A mit Beschluss der Hochbaukommission D vom 31. Mai 2010 eröffnet. Die Gemeinde auferlegte ihm zusätzlich die Pflicht, bezüglich der bislang nicht bewilligten Autoreparaturwerkstätte mit Autoreparaturwerkplatz auf den Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 entweder den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen oder ein Baugesuch einzureichen.

II.

Dagegen erhob A am 15. Juli 2010 bei der Baurekurskommission IV (heute: Baurekursgericht) Rekurs mit dem Antrag, es sei ihm die baurechtliche Bewilligung für das geplante Gewächshaus mit Einliegerwohnung und Lagerraum zu erteilen. Mit identischer Eingabe focht er auch den Entscheid der Baudirektion vom 4. Mai 2010 an. Die Baurekurskommission IV vereinigte die beiden Verfahren und wies die Rekurse mit Entscheid vom 25. November 2010 ab.

III.

Gegen diesen Entscheid legte A am 16. Dezember 2010 Beschwerde am Verwaltungsgericht ein mit dem Antrag, das komplett vorliegende Baugesuch sei zu bewilligen. Am 20. Dezember 2010 ergänzte er seine Beschwerde mit dem Hinweis, dass eine Bewilligung der Bauten nach Art. 18a RPG die geplante Solaranlage erlaube. Eine weitere Ergänzung der Beschwerde erfolgte am 16. Februar 2011 mit dem Vorwurf an die Rekursinstanz, dass sie sich nicht zu Art. 18a RPG geäussert habe. Die Baurekurskommission IV beantragte die Abweisung der Beschwerde ohne weitere Bemerkungen, die Baudirektion verhielt sich ebenso unter Hinweis auf bisherige Akten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Vorliegend ist im Rahmen der erhobenen Beschwerde zu prüfen, ob das Bauprojekt des Beschwerdeführers in der Landwirtschaftszone bewilligungsfähig ist oder nicht. Dafür ist das Verwaltungsgericht zuständig (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

1.2 Nicht Gegenstand der Beschwerde bildet dagegen die Aufforderung der Hochbaukommission der Gemeinde D (Beschwerdegegnerin 1) an den Beschwerdeführer, bezüglich des Autohandels den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen oder um eine Bewilligung zu ersuchen. Diese Anordnung war schon vor Vorinstanz nicht angefochten. Der Hinweis des Beschwerdeführers darauf, dass er vor dem 21. August 1997 noch nicht Grundeigentümer gewesen sei und deshalb noch kein Baugesuch habe einreichen können, ändert daran nichts, nachdem er seither von der Gemeinde D mehrfach zum entsprechenden Vorgehen aufgefordert worden war. Ausserdem ersuchte der Beschwerdeführer am 29. November 2010 den Gemeinderat D um eine höhere Ausnützungsziffer seiner Parzellen Kat.-Nr. 02 und 01 und die entsprechende Änderung der Bau- und Zonenordnung, was darauf schliessen lässt, dass er die aus seiner Sicht notwendigen Schritte unternommen hat.

1.3 Bauten ausserhalb der Bauzone erfordern die Genehmigung der kantonalen Baudirektion (§ 7 Abs. 1 der Bauverfahrensordnung vom 3. Dezember 1997 [BVV] in Verbindung mit Ziff. 1.2.1 des Anhangs zur BVV). Die Vorinstanz hatte festgehalten, die Baudirektion habe im falschen Verfahren entschieden, indem der Beschwerdeführer um eine Baubewilligung und nicht lediglich um einen Vorentscheid mit verbindlicher Drittwirkung ersucht habe. Zwar sei die Frage nach der Zonenkonformität eine klassische Vorentscheidsfrage, doch lasse sich ein solches Gesuch seinem Antrag nicht entnehmen. Da aber die raumplanerische Prüfung nach Art. 25 RPG durch die kantonale Stelle jedenfalls präjudizierend sei, spiele das keine Rolle. Dies wird vom Beschwerdeführer nicht beanstandet, der seinerseits lediglich jede Haftung für "amtliche Form- und Verfahrensfehler inklusive dessen Wirkung" ablehnt. Ein Nachteil entstand ihm aus dem Vorgehen der Beschwerdegegnerinnen zudem nicht, da auch ein Vorentscheid in gleicher Weise öffentlich-rechtlich anfechtbar ist wie baurechtliche Bewilligungen (§ 324 Abs. 1 PBG). Zudem war vorliegend dasselbe Verfahren wie für Baubewilligungen durchgeführt worden (vorn I.B).

2.

Sowohl die Erstinstanz als auch die Rekursinstanz haben mit ausführlicher und zutreffender Begründung dargelegt, weshalb dem Gesuch des Beschwerdeführers um Bewilligung seines weiten Raum beanspruchenden Gewächshauses nicht entsprochen werden kann. Auf diese zutreffenden Ausführungen ist vorab zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

3.

3.1 Die Vorinstanz verneinte vorerst die Zonenkonformität des geplanten Projekts. Gemäss Art. 34 Abs. 5 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) gelten Bauten und Anlagen für die Freizeitlandwirtschaft nicht als zonenkonform. Nach Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) gilt als landwirtschaftliches Gewerbe eine Gesamtheit von landwirtschaftlichen Grundstücken, Bauten und Anlagen, die als Grundlage für die landwirtschaftliche Produktion dienen und zu deren Bewirtschaftung, wenn sie landesüblich ist, mindestens eine Standardarbeitskraft nötig ist. Das Amt für Landschaft und Natur, Abteilung Landwirtschaft, hatte schon am 14. Juli 2009 festgehalten, dass bei einer Betriebsgrösse von 0,457 ha lediglich rund 0,27 Standardarbeitskräfte nötig seien, weshalb es sich um kein landwirtschaftliches Gewerbe handle (zur Berechnung der Anzahl Standardarbeitskräfte vgl. Art. 2a der Verordnung über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1993).

Der Beschwerdeführer beanstandet diese Berechnungen nicht und hält nur entgegen, die beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 seien keiner Dienstbarkeit insbesondere des bäuerlichen Bodenrechts unterstellt. Darum geht es jedoch nicht. Unbestrittenermassen liegen die beiden Grundstücke noch heute in der Landwirtschaftszone. Nach Art. 2 Abs. 1 lit a und b BGBB findet dieses Gesetz Anwendung auf einzelne oder zu einem landwirtschaftlichen Gewerbe gehörende landwirtschaftliche Grundstücke, die ausserhalb einer Bauzone nach Art. 15 RPG liegen und für welche die landwirtschaftliche Nutzung zulässig ist. Beides ist vorliegend erfüllt.

3.2 Soweit sich der Beschwerdeführer darauf beruft, dass seine beiden Grundstücke gemäss einer Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 10. November 1971 nicht mehr dem landwirtschaftlichen Entschuldungsgesetz unterstellt seien, ändert dies daran nichts. Gemäss Art. 1 fand das Bundesgesetz vom 12. Dezember 1940 über die Entschuldung landwirtschaftlicher Heimwesen (EntschuldungsG) Anwendung auf Heimwesen und Liegenschaften, die ausschliesslich oder vorwiegend landwirtschaftlich genutzt wurden. Darunter fielen namentlich Betriebe mit Acker-, Wiesen-, Wein-, Mais-, Tabak-, Feldgemüse-, Saatgut- und Obstbau sowie Alpbetriebe, ebenso Freilandgärtnereien, die ausschliesslich oder überwiegend dem Gemüse- oder Obstbau dienten (Art. 1 Abs. 3 und 4 der Verordnung vom 16. November 1945 über die Entschuldung landwirtschaftlicher Heimwesen). Voraussetzung für eine Entschuldung war, dass ein landwirtschaftliches Heimwesen nach der ortsüblichen Auffassung für den Eigentümer und seine Familie die wesentliche wirtschaftliche Existenzgrundlage bildete (Art. 10 Abs. 1 EntschuldungsG). Falls ein Heimwesen oder eine Liegenschaft diesen Voraussetzungen nicht mehr entsprach, war der Eigentümer befugt, um Aufhebung des Unterstellungsentscheids nachzusuchen (Art. 4 Abs. 1 und 3 EntschuldungsG). Die Tatsache, dass die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 nicht mehr dem Entschuldungsgesetz unterstehen, belegt somit nur, dass sie nicht mehr in der vorgesehenen Weise landwirtschaftlich genutzt wurden. Selbst bei einer anderen Nutzung blieben die Grundstücke jedoch landwirtschaftlicher Natur. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass die aktuelle Nutzung der Grundstücke zonenwidrig ist (vorn E. I.B und 1.2).

3.3 In der Landwirtschaftszone sind Bauten und Anlagen zonenkonform, wenn sie entweder der bodenabhängigen Bewirtschaftung oder der inneren Aufstockung dienen (Art. 16a Abs. 1 und 2 RPG; Art. 34 Abs. 1 RPV). Neben Ökonomiegebäuden gelten selbst Bauten für den Wohnbedarf als zonenkonform, wenn diese für den Betrieb des entsprechenden landwirtschaftlichen Gewerbes unentbehrlich sind (Art. 34 Abs. 1, Abs. 4 lit. a RPV). Der Beschwerdeführer macht in der Beschwerde nicht geltend, dass diese Bedingungen erfüllt wären, insbesondere die geplante Einliegerwohnung für den Betrieb des Gewächshauses unentbehrlich sei. Zudem darf etwa im Unterschied zu einem klassischen Landwirtschaftsbetrieb die ständige Anwesenheit des Betriebsleiters als nicht notwendig erachtet werden, bedürfen doch Pflanzen anders als Tiere keiner dauernden Pflege und Überwachung (BGE 113 Ib 307 E. 2). Auch in dieser Hinsicht kann das geplante Projekt deshalb nicht als zonenkonform betrachtet werden.

3.4 Der Beschwerdeführer macht allerdings geltend, sein Land sei gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG erschlossen, weshalb es sich gemäss Art. 15 RPG nur um Bauland handeln könne. Solcherart erschlossenes Land falle nicht unter Art. 16 RPG.

Tatsächlich äussert sich Art. 19 Abs. 1 RPG dazu, wann Land als erschlossen gelten kann. Das Erfordernis der Erschliessung gilt aber ausnahmslos für Bauten innerhalb und ausserhalb der Bauzonen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 565). Schon dies zeigt, dass aus der blossen Erschliessungssituation allein nicht auf die Zuordnung einer Parzelle zu einer bestimmten Zone, insbesondere einer Bauzone, geschlossen werden kann.

Zudem sind die Kantone gestützt auf die Planungspflicht gemäss Art. 2 RPG verpflichtet, ihr ganzes Territorium einer der Nutzungszonen, wie sie in Art. 15 ff. RPG umschrieben sind, zuzuordnen. Bei Art. 15 ff. RPG handelt es sich um Rahmenvorschriften zu den Nutzungsplänen, ist doch die Aufzählung der Zonenarten im PBG nicht abschliessend (Art. 18 Abs. 1 RPG). Die Umschreibung von Ort und Mass der Nutzungen ist den Kantonen überlassen. So sieht etwa der Kanton Zürich neben den im Raumplanungsgesetz umschriebenen Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen (Art. 15−17 RPG) weitere Zonen wie etwa die Freihalte-, Erholungs- und Reservezone vor (§§ 61, 65 PBG). Die Nutzungsplanung erfolgt im Kanton Zürich hauptsächlich durch die Bau- und Zonenordnungen der Gemeinden (vgl. §§ 45 f. PBG; Haller/Karlen, Rz. 275, 278). Auch in dieser Hinsicht verbietet es sich deshalb, aus der blossen Erschliessung eines Grundstücks auf dessen Zugehörigkeit zu einem bestimmten Zonentyp zu schliessen. Die Grundstücke des Beschwerdeführers liegen in der Landwirtschaftszone; ihre behauptete Erschliessung als solche ist daher nicht geeignet, die Zugehörigkeit zu einer anderen Zone, insbesondere der Bauzone, herzuleiten.

4.

4.1 Die Vorinstanz hielt schliesslich fest, da sich das projektierte Gebäude nicht als bewilligungsfähig erweise, könne auch keine Bewilligung für die geplante Solaranlage auf dem Gebäude erteilt werden. Zwar soll die geplante Solaranlage gemäss dem Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 31. Mai 2010, basierend auf dem Entscheid der Baudirektion vom 4. Mai 2010, kaum in Erscheinung treten und damit die Voraussetzungen von Art. 18a RPG erfüllen. Da aber der eigentliche Bau nicht bewilligungsfähig sei, könne die Anlage nicht bewilligt werden.

Dem hält der Beschwerdeführer vorerst entgegen, die Vorinstanz habe sich nicht zu Art. 18a RPG geäussert. Gemäss dieser Bestimmung sind in Bau- und Landwirtschaftszonen sorgfältig in Dach- und Fassadenflächen integrierte Solaranlagen zu bewilligen, sofern keine Kultur- und Naturdenkmäler von kantonaler oder nationaler Bedeutung beeinträchtigt werden. Die Vorinstanz beurteilte die geplante Solaranlage in Übereinstimmung mit der Erstinstanz nicht als unzulässig. Insofern war es nicht nötig, sich explizit zu Art. 18a RPG zu äussern.

4.2 Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, sein Gewächshaus bestehe sowohl fassaden- wie dachseitig aus reinen solarthermoaktiven, isolierten Glaselementen und benötige demzufolge keinen herkömmlichen Gebäudeaufbau. Die Betonkonstruktion werde als Thermospeicher verwendet, die gespeicherte Energie ins Gewächshaus zurückgeführt. Er preist sodann die Vorteile dieser Variante gegenüber herkömmlichen Heiz- und Kühlsystemen an. Die Argumentation des Beschwerdeführers läuft darauf hinaus, das geplante Projekt als eine einzige bewilligungsfähige Solaranlage in der Landwirtschaftszone zu betrachten, in der er nebenbei wohnen und sein Gemüse ziehen könnte. Allerdings lassen sich auf diese Weise die Vorschriften für eine Baubewilligung nicht umgehen.

Tatsächlich sieht das Projekt nicht herkömmliche Solarzellen zur Energiegewinnung und Sonnenkollektoren zur Warmwasseraufbereitung etwa auf dem Dach und an der Fassade vor. Vielmehr soll sich das zu erwärmende Medium anstelle eines Vakuums zwischen der reichlich verwendeten Doppelverglasung des Gewächshauses befinden, welche den Hauptteil der Fassadengestaltung ausmacht. Dadurch tritt die Anlage nach Ansicht der Baudirektion nach aussen kaum in Erscheinung. Diese Thermosolarelemente müssen aber vom Beschwerdeführer noch entwickelt werden.

Dies bedeutet aber gleichzeitig, dass die eigentliche Solaranlage vom geplanten Gebäude kaum zu trennen ist, wofür auch die Verwendung sogenannter thermoaktiver Bauteile spricht. Thermoaktive Bauteilsysteme (TABS) nutzen die Decken, Wände oder die Bodenplatte von Gebäuden als Massespeicher und machen diese in Verbindung mit einem Niedertemperaturheizsystem zu grossen Strahlungsflächen für Heizung und Kühlung. So wird solar erzeugte Wärmeenergie fast ohne Speicherverluste als thermische Aktivierung in die Gebäudesubstanz geleitet, und die Räume werden effektiv temperiert. Dazu werden in die Betondecken Rohrregister eingegossen und mit Warm- oder Kaltwasser beladen, welches darin zirkuliert (vgl. dazu www.immosolar.com). Es fragt sich, ob auf ein solches thermoaktives System Art. 18a RPG überhaupt anwendbar ist. Selbst wenn dem so wäre, ist aber die Funktionsweise des vom Beschwerdeführer geplanten Systems ohne den Bau des Gewächshauses gar nicht denkbar, ist doch sein System "akzessorisch" auf die Grundstruktur des Hauses (Decken, Wände, Bodenplatte) und dessen Glasfassade angewiesen. Wenn die Vorinstanzen deshalb festhielten, dass die Solaranlage nicht bewilligt werden könne, weil der eigentliche Bau nicht bewilligungsfähig sei, ist dies nicht zu beanstanden. Daran ändern die Ausführungen des Beschwerdeführers zu ökonomischen und ökologischen Vorteilen des geplanten Heizsystems und zu seiner beruflichen Zukunft nichts.

Die Beschwerde ist entsprechend abzuweisen.

5.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dessen Kosten dem Beschwerdeführer zu auferlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Entschädigung wurde von keiner Partei verlangt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 2'150.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung an…