Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2010.00525
Urteil
der 4. Kammer
vom 12. Januar 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Stefan Schürer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer ,
gegen
Universität Zürich, Rechtswissenschaftliche Fakultät,
Beschwerdegegnerin ,
**betreffend Nichtbestehen des schriftlichen Teils der Lizentiat II-Prüfungen
und Ausschluss von weiteren Prüfungen,**
hat sich ergeben:
I.
A hat im Januar 2010 zum zweiten Mal den schriftlichen Teil der Lizentiat II-Prüfungen an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich absolviert. Im Fach Privatrecht II erreichte er die Note 3, im Fach Handels- und Wirtschaftsrecht die Note 3.5 und im Fach Öffentliches Recht II die Note 1.5. Mit Schreiben vom 10. März 2010 teilte ihm das Dekanat der Rechtswissenschaftlichen Fakultät mit, dass er die Prüfungen nicht bestanden habe, und schloss ihn von weiteren Prüfungen an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich aus.
II.
Dagegen erhob A am 18. März 2010 Rekurs an die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Er beantragte, den Entscheid der Rechtswissenschaftlichen Fakultät vom 10. März 2010 aufzuheben, die Prüfungen mit dem Prädikat "rite" zu benoten und ihn zu den mündlichen Prüfungen im Herbst 2010 zuzulassen. Eventualiter beantragte er, die schriftlich geprüften Fächer in einem je ein- bis höchstens zweistündigen mündlichen Verfahren vor einem neutralen Gremium absolvieren, subeventualiter die Prüfungen "in Blöcken aufgeteilt und mit ausreichender Zeit" wiederholen zu können, wobei Letzteres aus gesundheitlichen Gründen nicht sinnvoll sei. Subsubenventualiter beantragte er schliesslich Folgendes: "Fortsetzung im Bachelor Studium, mit Teilnahmedispens, Befreiung von Pflicht irgendwelche Prüfungen oder Testate oder Anrechnungspunkte zu sammeln, Zulassung zu Mlaw Schlüssprüfungen in mündlichem oder schriftlichen Verfahren gemäss obigen Anträgen". Daneben ersuchte A um unentgeltliche Rechtspflege und stellte weitere Verfahrensanträge. Die Rekurskommission wies den Rekurs mit Beschluss vom 22. August 2010 ab, soweit sie darauf eintrat.
III.
Am 27. September 2010 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Universität Zürich den Entscheid der Rechtswissenschaftlichen Fakultät vom 10. März 2010 und den Beschluss der Rekurskommission vom 22. August 2010 aufzuheben, die schriftlich geprüften Fächer in einem je ein- bis höchstens zweistündigen mündlichen Verfahren vor einem neutralen Gremium wiederholen sowie die mündlichen Prüfungen im ordentlichen Verfahren absolvieren zu können. Eventualiter beantragte er eine Wiederholung der schriftlichen Prüfungen "in Blöcken aufgeteilt und mit ausreichender Zeit". In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte er um unentgeltliche Rechtspflege, den Beizug der Akten der Vorinstanz, eine Beweisabnahme über die unzumutbaren Umstände Ende Dezember 2009 in seiner Wohnung sowie eine Beweisabnahme über die Verhältnisse anlässlich der Prüfung im öffentlichen Recht.
Die Rekurskommission beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 7./13. Oktober 2010, die Beschwerde abzuweisen. Das Dekanat der Rechtswissenschaftlichen Fakultät verwies in seiner Beschwerdeantwort vom 19./20. Oktober 2010 im Wesentlichen auf die bei der Vorinstanz eingereichte Vernehmlassung vom 3. Mai 2010. A rekurrierte am 27. Oktober 2010. Am 7./8. November 2010 stellte er dem Gericht weitere Unterlagen zu.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Entscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen sind nach Massgabe des Verwaltungsrechtspflegegesetzes an das Verwaltungsgericht weiterziehbar (§ 46 Abs. 5 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [UniG, LS 415.11]). Der vorinstanzliche Beschluss betrifft das Ergebnis einer Universitätsprüfung und den Ausschluss von weiteren Prüfungen an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät. Diese Materie betrifft keine der in §§ 42 ff. VRG genannten Ausnahmen, weshalb das Verwaltungsgericht zuständig ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Die Beschwerde ist gerichtsintern in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 VRG).
2.
2.1 Nach Art. 8 Abs. 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sieht das Gesetz Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor. Die Bestimmung nimmt sowohl den kantonalen Gesetzgeber als auch den Bundesgesetzgeber in die Pflicht. Beide sind gehalten, in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich tätig zu werden. Der Bundesgesetzgeber hat dies mit Erlass des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BehiG, SR 151.3) getan. Art. 8 Abs. 4 BV begründet jedoch keine Bundeskompetenz. Das Behindertengleichstellungsgesetz lässt den Grundsatz, dass sich aus Grundrechtsgarantien keine Bundeskompetenz zur Regelung des entsprechenden Bereichs ableiten lässt, unberührt. Der Ingress zum Behindertengleichstellungsgesetz, welcher Art. 8 Abs. 4 BV aufführt, ist insofern irreführend (BGE 132 I 82 E. 2.3.2; Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 8 N. 36). An der bundesstaatlichen Zuständigkeitsordnung ändert sich nichts, wie auch ein Blick auf die Materialien zeigt (vgl. Botschaft vom 11. Dezember 2000 zur Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen, BBl 2001 1715 ff., 1815 f.; AB 2002 N 931 ff., insbesondere 933, Votum NR Triponez; AB 2001 S 614 ff., insbesondere 617, Votum SR Brändli).
Art. 3 lit. f. BehiG, der die Aus- und Weiterbildung dem Geltungsbereich des Behindertengleichstellungsgesetzes unterstellt, erfasst daher grundsätzlich nur Bildungsangebote im Zuständigkeitsbereich des Bundes. Auf die kantonalen Bildungsangebote ist das Gesetz – vom Bereich der Grundschule abgesehen (dazu Markus Schefer, Bericht vom 17. Juli 2009 über die Grundlagen einer Evaluation des Behindertengleichstellungsgesetzes, S. 191 f.) – dagegen nicht anwendbar. Das Behindertengleichstellungsgesetz findet folglich auf die unter kantonaler Hoheit stehende Universität keine Anwendung.
2.2 Art. 11 Abs. 4 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), der Menschen mit Behinderung nach Ablauf der Übergangsfrist am 1. Januar 2011 (vgl. Art. 138 KV) einen verfassungsmässigen Individualanspruch gewährt, ist in sachlicher Hinsicht auf die Zugänglichkeit zu Bauten, Anlagen, Einrichtungen und Leistungen beschränkt und gewährt keine über § 239 Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (LS 700.1) hinausgehenden Ansprüche (Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 11 N. 40 ff.). Hinsichtlich Prüfungsmodalitäten an der Universität Zürich lässt sich daher aus Art. 11 Abs. 4 KV nichts ableiten.
2.3 Im Kompetenzbereich der Kantone liegt die Bedeutung des Behindertengleichstellungsgesetzes primär darin, dass seine Bestimmungen den Gehalt des Diskriminierungsverbots von Art. 8 Abs. 2 BV konkretisieren (BGE 132 I 82 E. 2.3.2). Dies gilt insbesondere für die Begriffe "Mensch mit Behinderungen" und "Benachteiligungen" gemäss Art. 2 BehiG. Zudem sind kantonale Erlasse mit Blick auf allfällige Förderungs- und Ausgleichsmassnahmen im Lichte von Art. 8 Abs. 4 BV auszulegen (Margrith Bigler-Eggenberger in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 8 N. 101). Die Konkretisierung stellt keinen Eingriff in den Zuständigkeitsbereich der Kantone dar, sondern sichert eine einheitliche Interpretation der entsprechenden Begriffe (BBl 2001, 1816 f.).
2.4 Eine Diskriminierung gemäss Art. 8 Abs. 2 BV stellt eine qualifizierte Art von Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht. Eine – vorliegend interessierende – mittelbare Diskriminierung ist dann gegeben, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung spezifisch gegen Diskriminierung geschützter Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders stark benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 129 I 217 E. 2.1; Biaggini, Art. 8 N. 19 f.).
2.5 Im hier interessierenden Bereich der Aus- und Weiterbildung bedeutet das Verbot der mittelbaren Diskriminierung insbesondere, dass bei behinderten Prüfungskandidaten spezielle formale Prüfungserleichterungen zu gewähren sind (BVGE 2008/26 E. 4.5, mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Die Anpassung des Prüfungsablaufs an spezifische Behinderungssituationen kann auf verschiedene Arten geschehen, wobei jeweils Art und Grad der Behinderung zu berücksichtigen sind. Zu denken ist namentlich an Prüfungszeitverlängerungen, an längere oder zusätzliche Pausen, eine stärkere Prüfungsgliederung, die Abnahme der Prüfung in mehreren Etappen, andere Prüfungsformen oder an die Benutzung eines Computers. Bei sehbehinderten Kandidaten sind Prüfungsunterlagen zu vergrössern, um der übermässig auftretenden Ermüdung Rechnung zu tragen. Bei körperbehinderten Kandidaten wiederum ist ein behinderungsgerecht angepasster Arbeitsplatz erforderlich. Gegebenenfalls muss eine Hilfsperson die erforderlichen Einstellungen vornehmen.
Beim Nachteilsausgleich ist stets zu beachten, dass ein behinderter Kandidat durch die besondere Prüfungsausgestaltung gegenüber den übrigen Kandidaten nicht bevorzugt werden darf. Ziel der Anpassungen in der Prüfungsausgestaltung ist nur der Ausgleich der aus der Behinderung resultierenden Schlechterstellung, nicht aber eine Besserstellung gegenüber den übrigen Kandidaten. Die fachlichen Anforderungen sind jedoch mit Rücksicht auf die Behinderung nicht herabzusetzen (BVGE 2008/26 E. 4.5). Der Staat ist nicht verpflichtet, sämtliche faktischen Ungleichheiten zu beheben. Verschiedene Berufe wie auch zahlreiche Ausbildungen erfordern besondere Eigenschaften und Fähigkeiten, die nicht alle Menschen im gleichen Masse besitzen. Der blosse Umstand, dass einzelne Personen ohne eigenes Verschulden diese Fähigkeiten nicht besitzen, kann nicht dazu führen, dass die Anforderungen reduziert werden müssten (BGE 122 I 130 E. 3c/aa; BGr, 18. Oktober 2002, 2P.140/2002, E. 7.5, www.bger.ch).
Die Notwendigkeit der beantragten Erleichterung muss schliesslich durch eine behördliche oder ärztliche Bestätigung angezeigt sein. Voraussetzung ist, dass der Kandidat die Prüfungsbehörde vorgängig in hinreichendem Masse über seine Behinderung und die erforderlichen und sachlich gerechtfertigten Anpassungen des Prüfungsablaufs informiert (BVGE 2008/26 E. 4.5).
2.6 Die Praxis zur Promotionsordnung der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich vom 30. August 1994 (PromO, LS 415.413) trägt den Vorgaben von Art. 8 Abs. 2 BV Rechnung. Wohl enthält die Promotionsordnung selber keine Regelung hinsichtlich behinderungsbedingter Prüfungserleichterungen. Die Gewährung solcher Erleichterungen ist indes unbestritten. Bezüglich Vorgehen und Voraussetzungen ist dabei die Regelung für Verschiebungsgesuche grundsätzlich analog anwendbar (so VGr, 30. Juli 2008, VB.2008.00265, E. 4.3). Die Verschiebung einer Prüfung wird nur beim Vorliegen zwingender, unvorhersehbarer und unabwendbarer Gründe, insbesondere bei Erkrankung, bewilligt (§ 3 Abs. 2 Satz 2 PromO). Wer eine Prüfung aus solchen Gründen nicht ablegen kann, hat dem Dekanatssekretariat unverzüglich ein begründetes Verschiebungsgesuch zusammen mit einer entsprechenden Bestätigung (insbesondere ärztliches Zeugnis) einzureichen (§ 3 Abs. 3 PromO). Hierzu präzisiert Ziff. II Abs. 1 des Reglements für den zweiten Teil der Lizentiatsprüfungen der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich vom Januar 1999, dass das Arztzeugnis die aus zwingenden medizinischen Gründen bestehende Prüfungsunfähigkeit des Kandidaten am vorgesehenen Examenstermin bescheinigen muss. Der Dekan kann in Zweifelsfällen die Einreichung eines ausführlichen Zeugnisses zuhanden des Vertrauensarztes oder eine von diesem durchgeführte Untersuchung verlangen. Der Vertrauensarzt stellt dem Dekan Antrag, ohne den Grund der Erkrankung zu nennen.
2.7 Die Geltendmachung von Verschiebungsgründen, die sich auf eine bereits abgelegte Prüfung beziehen, ist ausgeschlossen, sofern die Gründe für den Kandidaten vor bzw. während der Prüfung erkennbar waren (§ 3 Abs. 5 PromO). Dabei ist nicht massgebend, ob ein Prüfungskandidat die exakte Ursache für seine Prüfungsunfähigkeit kennt. Entscheidend ist, ob eine allfällige Beeinträchtigung für ihn erkennbar gewesen ist (VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00502, E. 4.5, www.vgrzh.ch).
2.8 Die geschilderten Vorschriften betreffend Verschiebung und Annullation von Prüfungen entsprechen dem auch in zahlreichen anderen Prüfungsreglementen statuierten und von der Rechtsprechung anerkannten Grundsatz, dass ein Kandidat einen bekannten oder erkennbaren Grund, der die Prüfungsfähigkeit aufhebt oder beeinträchtigt, unverzüglich vorzubringen hat und dass dessen Geltendmachung nach Absolvierung der Prüfung und erst recht nach Bekanntgabe der Resultate grundsätzlich nicht mehr beachtlich ist. Mit dieser Regelung soll ausgeschlossen werden, dass jemand in Kenntnis eines Verhinderungsgrundes die Prüfung ablegt und nachträglich – verständlicherweise nur im Fall des Scheiterns – unter Anrufung dieses Grundes die Annullation der Prüfung verlangt und sich so eine zusätzliche Prüfungschance verschafft. Dies würde die Chancengleichheit unter den Kandidaten klar verletzen und widerspräche demnach dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung. Ferner folgt aus dem Gebot des Handelns nach Treu und Glauben, dass widersprüchliches oder rechtsmissbräuchliches Verhalten Privater nicht geschützt wird. Darauf basiert etwa auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die eine Geltendmachung von Verfahrensfehlern unmittelbar nach Kenntnisnahme vorschreibt, ansonsten der Anspruch auf spätere Anrufung verwirkt ist (BGE 132 II 485 E. 4.3; zum Ganzen VGr, 6. Juli 2005, VB.2005.00146, E. 3.3.1, www.vgrzh.ch).
3.
3.1 Im Wesentlichen rügt der Beschwerdeführer drei Punkte. Zunächst macht er Verfahrensfehler geltend, da eine vom 14. Dezember 2009 datierende Anfrage von ihm betreffend die Aufteilung der Prüfungen auf mehrere Teile unbeantwortet blieb. Weiter bringt er vor, prüfungsunfähig gewesen zu sein, ohne dies erkannt zu haben. Schliesslich beanstandet er die Umstände anlässlich der Prüfung vom 11. Januar 2010 im Fach öffentliches Recht II.
3.2 Der Beschwerdeführer bezieht seit 2006 eine volle IV-Rente. Am 18. Januar 2009 stellte er bei der Beschwerdegegnerin schriftlich ein Gesuch um Hilfsmittel für die Lizentiat II-Prüfungen. Aufgrund seiner körperlichen Verfassung müsse er zwischendurch auch in aufrechter Position arbeiten können. Ausserdem ersuchte er um einen Arbeitsplatz hinten im Saal. Mit Schreiben vom 17. Februar 2009 teilte ihm die Beschwerdegegnerin mit, besondere Prüfungsbedingungen würden nur gewährt, wenn deren Notwendigkeit in einem ärztlichen Zeugnis eingehend begründet werde, und forderte ihn auf, ein solches innert 30 Tagen einzureichen. Dieser Aufforderung kam der Beschwerdeführer mittels ärztlichen Zeugnisses vom 25. März 2009, ausgestellt von Dr. med. E, nach. Darin wird auf die muskulären Probleme des Beschwerdeführers hingewiesen. In der Folge hiess die Beschwerdegegnerin das Gesuch gut.
Nachdem der Beschwerdeführer die Lizentiat II-Prüfungen im ersten Anlauf nicht bestanden hatte, stellte er bei der Beschwerdegegnerin ein vom 26. August 2009 datierendes Wiedererwägungsgesuch und beantragte, trotz negativem Prüfungsbescheid zu den mündlichen Klausuren im Frühjahr 2010 zugelassen zu werden. Eventualiter ersuchte er für die schriftlichen Wiederholungsprüfungen vom Januar 2010 um dieselben Hilfsmittel (verstellbarer Tisch oder zwei Rednerpulte) wie beim ersten Versuch. Dem Gesuch legte er ein ärztliches Zeugnis vom 2. September 2009 bei, wiederum ausgestellt von Dr. med. E. Darin wird ausgeführt, der Beschwerdeführer leide an einer Persönlichkeitsstörung mit Entwicklung zum Einzelgängertum, verbunden mit einer anorektischen Entwicklung mit Essstörung. Die Persönlichkeitsstörung führe dazu, dass der Beschwerdeführer Mühe habe, sich in den Vorlesungsbetrieb der Universität einzufügen. Während das Wiedererwägungsgesuch vom Beschwerdeführer zurückgezogen (so die Beschwerdegegnerin) respektive abgewiesen (so der der Beschwerdeführer) wurde, hiess die Beschwerdegegnerin das Eventualbegehren mit Schreiben vom 5. Oktober 2009 gut. Am 14. Dezember 2009 wandte sich der Beschwerdeführer per E-Mail an die Beschwerdegegnerin und fragte nach, ob es noch möglich sei, die Prüfung auf mehrere Teile zu erstrecken. Eine Mitarbeiterin der Beschwerdegegnerin habe diese Möglichkeit ihm gegenüber einmal erwähnt. Diese Anfrage blieb unbeantwortet.
Am 4. Januar 2010 absolvierte der Beschwerdeführer die Prüfung im Fach Privatrecht II. Eigenen Angaben zufolge litt er dabei an einer völligen Denkblockade. Vor allem gegen Ende der Prüfung habe er keine richtigen Schlüsse mehr ziehen können sowie "Konzentrationsstörungen und Überlebens- und Fluchttendenzen" gehabt.
Am 6. Januar 2010 meldete sich der Beschwerdeführer telefonisch bei der Beschwerdegegnerin und erklärte, die Prüfung im Fach Privatrecht II sei ihm misslungen. Als Grund gab er die durch seine missliche Wohnsituation hervorgerufene Belastung an, welche ein erfolgreiches Absolvieren der Prüfungen verhindere, und nannte zwei Polizisten als Zeugen. Die Beschwerdegegnerin wies ihn auf die Voraussetzungen eines Prüfungsabbruchs und das entsprechende Vorgehen hin. Der Beschwerdeführer brach die Prüfungen jedoch nicht ab. Mit Verfügung vom 10. März 2010 wurde ihm mitgeteilt, dass er die Lizentiat II-Prüfungen auch beim zweiten Versuch nicht bestanden habe. Zuvor waren ihm die Prüfungsergebnisse am 1. März 2010 provisorisch eröffnet worden.
Darauf hin reichte der Beschwerdeführer am 12. März per E-Mail ein vom 8. März 2010 datierendes ärztliches Zeugnis ein, ausgestellt von Dr. med. F und Dr. med. G, beide tätig am Psychiatriezentrum Z. Im Zeugnis wird festgehalten, beim Beschwerdeführer bestehe eine "erhebliche Beeinträchtigung durch ein anhaltendes psychisches Leiden". Der Beschwerdeführer sei "sowohl aktuell wie auch rückblickend zum Zeitpunkt der nichtbestandenen Prüfung und aller Wahrscheinlichkeit nach auch zukünftig stark eingeschränkt" und es sei ihm infolge der erheblichen psychischen Krankheit nicht möglich, eine mehrstündige schriftliche Prüfungssituation durchzuhalten oder an Vorlesungen und Veranstaltungen teilzunehmen, an denen sich viele Menschen aufhielten.
Im Rahmen des vorinstanzlichen Rekursverfahrens reichte der Beschwerdeführer am 19. Mai 2010 ein vom 12. Mai 2010 datierendes ärztliches Zeugnis ein, ausgestellt von Dr. med. E. Darin bestätigt dieser, dass der Beschwerdeführer ihn am 7. Januar 2010 – also drei Tage nach der Prüfung im Fach Privatrecht II – konsultiert und von der misslichen Wohnsituation – Lärmbelästigung in der alten Wohnung, Umzug per 31. Dezember 2009 – berichtet habe. Durch diese Umstände sei – so heisst es im Zeugnis – die Prüfungsvorbereitung des Beschwerdeführers beeinträchtigt gewesen, was dieser aber frühestens anlässlich der Prüfungen habe erahnen könne.
3.3 Hinsichtlich der unbeantwortet gebliebenen Anfrage vom 14. Dezember 2009 betreffend die Aufteilung der Prüfungen auf mehrere Teile ist Folgendes festzuhalten:
Grundsätzlich ist der rechtserhebliche Sachverhalt von Amts wegen richtig und vollständig zu ermitteln (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 4). Der Untersuchungsgrundsatz wird indessen bereits im Rekursverfahren, welches stets durch Parteianträge eingeleitet wird, durch das Rügeprinzip und das Begründungserfordernis erheblich relativiert (§ 7 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 11). Darüber hinaus ergibt sich aus der Mitwirkungspflicht, dass die Beteiligten gehalten sind, sich in einem Verfahren nach Treu und Glauben zu verhalten. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn entscheidwesentliche Tatsachen für die Behörden nur schwer zugänglich sind (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 59). Art und Umfang der Mitwirkungspflicht richten sich grundsätzlich nach der Zumutbarkeit und der Verhältnismässigkeit. Kann von den Privaten nach den Umständen eine Äusserung oder eine Handlung erwartet werden und bleibt eine solche aus, so haben die Behörden nicht nach Tatsachen zu forschen, die nicht aktenkundig sind. Eine Mitwirkungspflicht besteht insbesondere für die Beschaffung von Unterlagen, welche nur die Parteien liefern können, und für die Abklärung von Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörden (BGE 130 II 449 E. 6.6.1, 128 II 139 E. 2; VGr, 23. März 2005, VB.2004.00555 [= ZBl 106/2005, S. 526], E. 3.1, www.vgrzh.ch; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1630). Als solche Tatsache gilt typischerweise das Vorliegen gesundheitlicher Probleme (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 62). Die Beschwerdegegnerin macht insofern die Gewährung behinderungsbedingter Prüfungserleichterungen mit Recht davon abhängig, dass der Kandidat vorgängig über seine Behinderung informiert, wobei er dem Gesuch ein ärztliches Zeugnis beizulegen hat (§ 3 Abs. 3 PromO analog; vgl. auch BVGE 2008/26 E. 4.5). Im Übrigen ist im Alltagsleben nicht ungewöhnlich, dass Leistungsbeeinträchtigungen infolge gesundheitlicher Probleme nicht einfach behauptet werden können, sondern mindestens substanziiert dargetan und nach Möglichkeit mit ärztlichen Zeugnissen belegt werden müssen. Diese Regelung teilte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer vorgängig zu dessen erstem Prüfungsversuch mit Schreiben vom 17. Februar 2009 mit und räumte ihm eine Frist von 30 Tagen ein zur Beibringung eines ärztlichen Zeugnisses. Die Beschwerdegegnerin ist insofern ihrer Pflicht nachgekommen, den Betroffenen darüber zu informieren, worin dessen Mitwirkungspflicht besteht und insbesondere welche Beweismittel er beizubringen hat (RB 1998 Nr. 84; Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 63).
Dagegen hat sie es unterlassen, das Gesuch des Beschwerdeführers 14. Dezember 2009 zu beantworten. Eine Behörde begeht eine formelle Rechtsverweigerung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV, wenn sie es unterlässt, eine Entscheidung zu treffen, zu der sie verpflichtet wäre (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 46; Markus Müller in: Christoph Auer et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 46a N. 4; BGE 136 II 380 E. 3.2). Der Anspruch auf Erlass einer Anordnung steht dabei den Parteien eines Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens unabhängig von ihrer Berechtigung in der Sache zu (BGE 129 I 232 E. 3.3). Entgegen der Ansicht der Vorinstanz ist daher für die Frage der Rechtsverweigerung nicht massgebend, ob die Anfrage des Beschwerdeführers den formellen und materiellen Anforderungen an ein Gesuch um Prüfungserleichterungen genügt hat; diese Anforderungen sind ausschliesslich für die Beantwortung des Gesuchs entscheidend. Zu einer Antwort kam es jedoch nicht. Im Verhalten der Beschwerdegegnerin liegt folglich eine formelle Rechtsverweigerung.
Nicht ausser Acht gelassen werden dürfen indes die konkreten Umstände des Gesuchs. Der Beschwerdeführer kontaktierte die Beschwerdegegnerin am 14. Dezember 2009 und damit drei Wochen vor der ersten Prüfung am 4. Januar 2010. Dass er damit das Gesuch reichlich spät platzierte, war auch ihm selber bewusst, zumal zusätzlich das Dekanat der Rechtswissenschaftlichen Fakultät zwischen Weihnachten und Neujahr jeweils geschlossen bleibt. Nichtsdestotrotz wäre es der Beschwerdegegnerin möglich und zumutbar gewesen, die (formell mangelhafte und inhaltlich nicht substanziierte) Anfrage zu beantworten.
Zu Lasten des Beschwerdeführers gilt es allerdings zu berücksichtigen, dass er mit seinem Gesuch derart lange zuwartete. Dieses Vorgehen wirft die Frage nach einem Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 BV auf. Dieser richtet sich nicht nur an die Behörden, sondern ausdrücklich auch an Private und gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Widersprüchliches Verhalten findet keinen Rechtsschutz (Biaggini, Art. 5 N. 24; Yvo Hangartner in: Ehrenzeller et al., Art. 5 N. 41 und 43). So ist es etwa mit Treu und Glauben nicht zu vereinbaren, wenn ein Privater eine behördliche Vorbereitungshandlung im Rahmen einer Volksabstimmung zunächst widerspruchslos hinnimmt, hinterher jedoch die Abstimmung anficht, wenn deren Ergebnis seinen Erwartungen nicht entspricht (BGE 118 Ia 274 E. 1d). Wie der Beschwerdeführer selber einräumt, wusste er seit August 2009 von der Möglichkeit, die einzelnen Prüfungen in kürzeren Blöcken zu absolvieren. Dennoch wartete er mit seinem Gesuch bis Mitte Dezember zu. Für dieses Zuwarten bestand kein ersichtlicher Grund. Der Umstand jedenfalls, dass seinem Wiedererwägungsgesuch nicht entsprochen worden war, macht das Zuwarten entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht nachvollziehbar. Auch in medizinischer Hinsicht lagen dem Beschwerdeführer Mitte Dezember keine neuen Erkenntnisse vor. Jedoch macht nicht bereits das Zuwarten das Verhalten des Beschwerdeführers treuwidrig.
Als treuwidrig erscheint das Verhalten des Beschwerdeführers erst dadurch, dass er sich – obschon die Zeit drängte – trotz ausbleibender Antwort nicht selber bei der Beschwerdegegnerin nach dem Stand der Dinge erkundigte. Die Beschwerdegegnerin hatte zuvor die Anfragen und Gesuche des Beschwerdeführers jeweils innert nützlicher Frist beantwortet. Eine Nachfrage bei der Beschwerdegegnerin oder aber eine Rechtsverweigerungsbeschwerde (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 48 f.) hätten sich daher aufgedrängt, zumal dem Beschwerdeführer die Dringlichkeit der Angelegenheit durchaus bewusst war. Wohl ist eine Rechtsverweigerungsbeschwerde an keine Fristen gebunden. Das Zuwarten darf indes nicht gegen Treu und Glauben verstossen (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 50). Statt gegen die Untätigkeit seitens der Beschwerdegegnerin vorzugehen, absolvierte der Beschwerdeführer die Prüfungen und machte das Ausbleiben einer Antwort erst geltend, nachdem er die negativen Prüfungsresultate erhalten hatte. Dieses Verhalten verdient keinen Rechtsschutz.
3.4 Was die Annullation der Prüfungsresultate infolge Prüfungsunfähigkeit anbelangt, kann der Antrag – da der Beschwerdeführer die Annullation erst nach Bekanntgabe der Resultate beantragt hat – nur gutgeheissen werden, sofern die Prüfungsunfähigkeit für den Beschwerdeführer vor, während oder nach der Prüfung (bis zur Resultatsbekanntgabe) nicht erkennbar gewesen ist. Diese Praxis soll nicht nur ein Rechtsmissbrauch verhindern, sondern dient auch Beweiszwecken. So schwierig sich der Einfluss einer Krankheit auf das Prüfungsergebnis im Nachhinein ermessen lässt (vgl. Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 452), so schwierig kann – von Ausnahmefällen abgesehen (vgl. VGr, 25. August 2010, VB.2010.00240, E. 3.2.5, www.vgrzh.ch) – die Erkennbarkeit eines Annullierungsgrunds in der Retrospektive zuverlässig ermittelt werden (VGr, 24. Januar 2007, VB.2006.00307, E. 3.2.3, www.vgrzh.ch).
Wie der Beschwerdeführer selber einräumt, hat er im Vorfeld sowie im Verlauf des Verfahrens verschiedene Gründe für seine Prüfungsunfähigkeit vorgebracht. Erst zuletzt sei er zur Einsicht gelangt, "dass das Nichtbestehen der Prüfung vor allem der krankheitsbedingten Unfähigkeit sich in Massen und während mehrerer Stunden ohne Bewegungsfreiheiten aufzuhalten" geschuldet sei. Der Beschwerdeführer beruft sich dabei auf das ärztliche Zeugnis vom 8. März 2010, ausgestellt von Dr. med. F und Dr. med. G, welches ihm attestiert, er sei aufgrund einer psychischen Krankheit nicht in der Lage, eine mehrstündige schriftliche Prüfung zu absolvieren. Selber führt der Beschwerdeführer diesbezüglich aus, er leide "an einer Art Fluchtneurose mit Raumangst". Das Vorliegen dieses Hinderungsgrunds sei für ihn aber erst seit dem 8. März 2010 – dem Datum der Konsultation im Psychiatriezentrum Z – erkennbar gewesen, worauf er den Hinderungsgrund unverzüglich vor der Vorinstanz geltend gemacht habe. Vor der Konsultation vom 8. März 2010 habe er seit dem Jahr 2006, als er im Psychiatriezentrum Z im Hinblick auf eine IV-Rente untersucht worden sei, keinen Kontakt mehr zu Psychologen oder Psychiatern gehabt.
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz wird die Prüfungsfähigkeit des Beschwerdeführers im ärztlichen Zeugnis vom 8. März 2010 durchaus thematisiert. Der Beschwerdeführer ist gemäss jenem Zeugnis rückblickend im Prüfungszeitpunkt stark eingeschränkt gewesen. Es sei ihm nicht möglich, eine mehrstündige Prüfung zu absolvieren. Inwiefern diese Diagnose zutrifft, braucht vorliegend nicht geklärt zu werden (zum Beweiswert ärztlicher Zeugnisse BGE 136 III 161 E. 3.4.2, 125 V 351 E. 3; Lucrezia Glanzmann-Tarnnutzer, Der Beweiswert medizinischer Erhebungen im Zivil-, Straf- und Sozialversicherungsprozess, AJP 2005, S. 73 ff.; zur Problematik rückwirkender Arztzeugnisse Roland Müller, Arztzeugnisse in arbeitsrechtlichen Streitigkeiten, AJP 2010, S. 167 ff., 172). Entscheidend ist nämlich, dass sich das Zeugnis zur Frage ausschweigt, ob der Annullierungsgrund für den Beschwerdeführer erkennbar gewesen sei. Was der Beschwerdeführer selber dazu ausführt, überzeugt nicht. Insbesondere übersieht er, dass nicht ausschlaggebend ist, ob er die exakte Ursache für die behauptete Prüfungsunfähigkeit gekannt hat. Massgebend ist, ob eine allfällige Beeinträchtigung für ihn erkennbar gewesen ist (VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00502, E. 4.5, www.vgrzh.ch). Davon ist vorliegend auszugehen. Der Beschwerdeführer litt eigenen Angaben zufolge anlässlich der Prüfung vom 4. Januar 2010 an "Überlebens- und Fluchtendenzen". Spätestens zu diesem Zeitpunkt hätte der Beschwerdeführer die Prüfungen abbrechen und ein Verschiebungsgesuch stellen können, auch wenn ihm der genaue medizinische Grund für die allfällige Prüfungsunfähigkeit nicht bekannt war.
Was die im ärztlichen Zeugnis vom 12. Mai 2010 angeführten Verhinderungsgründe betrifft, kann wiederum offen gelassen werden, ob solche bestanden haben. Denn auch hier wäre eine allfällige Prüfungsunfähigkeit für den Beschwerdeführer spätestens nach Ablegung des ersten Examens erkennbar gewesen. Anders als das ärztliche Zeugnis vom 8. März 2010 von Dr. med. F und Dr. med. G thematisiert jenes vom 12. Mai 2010 die Frage der Erkennbarkeit des Verhinderungsgrunds. So heisst es, der Umstand, dass die Wohnsituation des Beschwerdeführers dessen Prüfungsvorbereitung beeinträchtigt habe, habe dieser "frühestens bei den Prüfungen erahnen" können. Dass der Beschwerdeführer dann kein Gesuch um Prüfungsabbruch eingereicht habe, sei objektiv nachvollziehbar, hätten doch das Arztzeugnis vom 2. Februar 2009, das Gesuch vom 14. Dezember 2009 um erleichterte Prüfungsbedingungen sowie das Anerbieten polizeilicher Auskünfte am 6. Januar 2010 keine Beachtung gefunden. Dem kann nicht gefolgt werden. Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, ist massgebend, ob ein Prüfungskandidat eine allfällige Beeinträchtigung erkennt, und nicht, ob früheren Gesuchen von ihm stattgegeben worden ist.
Nach dem Gesagten erübrigt sich auch die beantragte Beweisabnahme hinsichtlich der Wohnsituation des Beschwerdeführers im Dezember 2009.
3.5 Soweit der Beschwerdeführer schliesslich missliche Rahmenbedingungen wie Lärm und Durchzug anlässlich der Prüfung vom 11. Januar 2010 im Fach öffentliches Recht II rügt, ist Folgendes festzuhalten:
Zum Anspruch auf rechtsgleiche Prüfungsbedingungen im Prüfungsverfahren, welcher durch das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) garantiert ist, zählt bei einer schriftlichen Prüfung insbesondere ein geordneter Verfahrensablauf (BGr, 3. Oktober 2000, 1P.420/2000, E. 4b, www.bvger.ch). Die Prüfung sollte vom Kandidaten unter Umständen abgelegt werden können, welche eine volle Konzentration auf die ihm gestellten Aufgaben gestatten (vgl. BVGer, 28. März 2007, B-2204/2006, E. 6 Abs. 4, www.bvger.ch, auch zum Folgenden). Ablenkungen und Störungen, die seine Konzentrationsfähigkeit beeinträchtigen, sind zu vermeiden. Das will aber nicht heissen, jede noch so geringfügige Störung oder Unterbrechung könne zum Anlass genommen werden, um die Durchführung des Prüfungsverfahrens in Frage zu stellen. Vielmehr muss die Beeinträchtigung so schwerwiegend sein, dass sie nach der allgemeinen Erfahrung und dem Lauf der Dinge geeignet ist, die Feststellung des Wissens und der Leistungsfähigkeit des Kandidaten zu verunmöglichen oder doch wesentlich zu erschweren. Das Verwaltungsgericht prüft entsprechende Rügen mit umfassender Kognition (dazu Stephan Hördegen, Aktuelle Aspekte des gerichtlichen Rechtsschutzes im Volksschulrecht, in: Thomas Gächter/Tobias Jaag, Das neue Zürcher Volksschulrecht, Zürich/St. Gallen 2007, S. 76 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 und 80).
Das Ausmass der Störungen anlässlich der Prüfung vom 11. Januar 2010 braucht indes nicht geklärt zu werden. Wie die Vorinstanz mit Recht ausführt, sind Beeinträchtigungen grundsätzlich vor Bekanntgabe des Prüfungsresultats zu rügen. Hingegen läuft es dem Grundsatz von Treu und Glauben zuwider, wenn ein Kandidat eine ihm bekannte Beeinträchtigung erst nach Bekanntgabe der Resultate rügt. Genau dies hat der Beschwerdeführer jedoch getan.
Nach dem Gesagten erübrigt sich die beantragte Beweisabnahme hinsichtlich der Umstände anlässlich der Prüfung vom 11. Januar 2010.
4.
Zusammengefasst ist die Beschwerde nach dem Gesagten unbegründet und somit abzuweisen. Die endgültige Abweisung des Beschwerdeführers durch die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Universität Zürich erweist sich als rechtmässig.
5.
Die Parteien tragen die Verfahrenskosten nach Massgabe ihres Unterliegens (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, ist die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen (§ 16 Abs. 1 VRG). Für die Frage der Bedürftigkeit sind nebst der Einkommenssituation auch die Vermögensverhältnisse zu berücksichtigen. Nicht als mittellos gilt, wer trotz geringen Einkommens über einiges Vermögen verfügt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 24 ff.). Dies trifft auf den Beschwerdeführer zu. Gemäss definitiver Steuerveranlagung 2008 beträgt sein Reinvermögen 158'129 Franken.
Dennoch rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten entgegen § 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG nochmals auf die Gerichtskasse zu nehmen. Das Verwaltungsgericht hat nämlich bis dato das Behindertengleichstellungsgesetz fälschlicherweise auch auf kantonale Bildungsanstalten angewandt und gemäss Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 BehiG jeweils Kostenfreiheit gewährt (VGr, 30. Juli 2008, VB.2008.00265, E. 9, und 25. Juni 2008, VB.2007.00564, E. 5 [Letzteres unter www.vgrzh.ch]). Auch die Vorinstanz hat das Behindertengleichstellungsgesetz zur Anwendung gebracht und dem Beschwerdeführer folglich Kostenfreiheit gewährt. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist damit gegenstandslos.
Eine Parteientschädigung bleibt dem Beschwerdeführer ausgangsgemäss verwehrt (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
6.
Gemäss dem Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung (Art. 83 lit. t BGG). Als Rechtsmittel ist daher auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zu verweisen (Art. 113 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Kosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …