Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2010.00484
Entscheid
der 3. Kammer
vom 14. Dezember 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Keiser, Verwaltungsrichter Martin Zweifel, Verwaltungsrichter Jso Schumacher, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat B,
Beschwerdegegner,
betreffend Taxordnung für Alterswohnheim,
hat sich ergeben:
I.
A wohnt im Alterswohnheim C in B. Am 18. November 2009 beschloss der Gemeinderat B, in der ab 1. Januar 2010 geltenden Taxordnung für das Altersheim C (Taxordnung 2010) die Grundtaxen für das Altersheim sowie die Pflege- und Betreuungszuschläge um je Fr. 2.- pro Person und Tag zu erhöhen. Die Tariferhöhung wurde am 27. November 2009 in der Zürichsee-Zeitung publiziert. In Ziff. 2 der gedruckten Fassung der Taxordnung 2010 wurde unter dem Titel "Kostenarten" zudem Näheres zur Grundtaxe, zum Pflegezuschlag und zu den Sonderleistungen ausgeführt. Eine derartige Regelung kannte die im Jahr 2009 geltende Taxordnung 2009 nicht.
Am 7. Juni 2010 stellte die Gemeinde B A die Rechnung für die Altersheimkosten im Zeitraum vom 1. Mai 2010 bis 31. Mai 2010. Dabei wurden unter anderem für ungedeckte Betreuungsleistungen Fr. 434.-, für einen Verbandwechsel Fr. 8.- und für Getränkebezüge in der Cafeteria Fr. 3.- berechnet. Mit Schreiben vom 22. Juni 2010 teilte die Gemeinde A mit, dass sich per 1. Mai 2010 eine BESA-Einstufung 2a (bisher: 0) ergeben habe.
II.
Am 20. Juli 2010 wandte sich A mit als Einsprache bezeichnetem Schreiben an den Bezirksrat D. Sinngemäss beantragte sie die Aufhebung von Ziff. 2 der Taxordnung 2010 und die Korrektur der Rechnung vom 7. Juni 2010 in dem Sinn, dass die Betreuungskosten sowie die Kosten für den Verbandswechsel und den Getränkebezug nicht in Rechnung zu stellen seien. Der Bezirksrat D nahm das Schreiben als Rekurs entgegen. Mit Präsidialverfügung vom 26. Juli 2010 überwies der Bezirksrat die Sache mit Bezug auf die Rechnung vom 7. Juni 2010 der Gemeinde B zur Behandlung. Mit Präsidialverfügung vom 13. August 2010 trat er auf den Rekurs nicht ein, soweit er sich gegen die Taxordnung 2010 richtete.
III.
Am 13. September 2010 wandte sich A erneut mit als Einsprache bezeichnetem Schreiben an den Bezirksrat D. Dieser überwies das Schreiben am 20. September 2010 zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht. Am 18. September 2010 (Datum des Poststempels: 20. September 2010) erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung der Präsidialverfügung des Bezirksrats D vom 13. August 2010 (Ziff. 1). Der Bezirksrat D sei anzuweisen, den Rekurs zu behandeln (Ziff. 2). Die Gemeinde sei anzuweisen, die verschiedenen Taxordnungen einheitlich zu bezeichnen, insbesondere sei die Taxordnung 2010 als Reglement zu bezeichnen (Ziffn. 3–5). Es seien die gegenüber der Taxordnung 2009 erfolgten Änderungen zu publizieren (Ziffn. 6 und 8). Die Taxordnung 2010 sei insoweit zu ändern, als darin neue Betreuungszuschläge vorgesehen würden (Ziff. 7); alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde B.
Mit Präsidialverfügung vom 22. September 2010 wies das Verwaltungsgericht darauf hin, dass die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 18. September 2010, nicht die durch den Bezirksrat D überwiesene Eingabe vom 13. September 2010, als für das vorliegende Verfahren massgebende Beschwerdeschrift zu betrachten sei. Gleichzeitig setzte es A Frist an, um die Beschwerdeschrift mit einer Originalunterschrift zu versehen. Innert Frist ging die unterschriebene Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein.
Der Bezirksrat D verzichtete am 26. Oktober 2010 auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat B beantragte am 1. November 2010 die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A.
Mit Präsidialverfügung vom 10. November 2010 setzte das Verwaltungsgericht A antragsgemäss Frist zur Erstattung einer Stellungnahme zur Beschwerdeantwort an. Die Stellungnahme ging innert Frist beim Verwaltungsgericht ein.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Am
1.2 Neben der Zuständigkeit richtet sich auch die Besetzung des Verwaltungsgerichts nach der seit dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Gemäss § 38a Abs. 1 VRG entscheidet das Verwaltungsgericht über Rechtsmittel gegen Erlasse in Fünferbesetzung. Beschwerden über Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG, worunter auch Allgemeinverfügungen fallen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 8), werden hingegen – abgesehen von hier nicht interessierenden, in die einzelrichterliche Kompetenz fallenden Entscheiden (§ 38b Abs. 1 VRG) – in Dreierbesetzung erledigt (§ 38 Abs. 1 VRG).
Rechtssätze erfassen eine unbestimmte Vielzahl gleicher oder gleichartiger Sachverhalte und sind damit abstrakt; zudem sind sie generell, indem ihr Adressatenkreis unbestimmt und allenfalls auch von einer zukünftigen Entwicklung abhängig ist (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M., 1986, Nr. 5 B II). Betreffen Anordnungen einen konkreten Sachverhalt, richten sie sich aber an einen unbestimmten Adressatenkreis, so gelten sie als Allgemeinverfügungen (Imboden/Rhinow, Nr. 5 B II c).
Bei der Abgrenzung zwischen abstrakten Anordnungen und Allgemeinverfügungen stützt sich das Verwaltungsgericht gemäss ständiger Rechtsprechung auf eine Lehrmeinung, gemäss welcher massgebend ist, ob der Tarif eine bestimmte Sache oder Leistung, wie beispielsweise einen Museumsbesuch oder ein konkretes Medikament, zum Gegenstand hat oder nicht (Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 188 ff.). So hat das Verwaltungsgericht unter anderem als generell-abstrakten Erlass qualifiziert: Streichung von Studierenden gewährten Preisermässigungen für Angebote im Rahmen der allgemeinen gestalterischen Weiterbildung an der Zürcher Hochschule der Künste (VGr, 2. September 2009, VB.2009.00388, www.vgrzh.ch); Taxordnung für sämtliche Alterseinrichtungen einer Stadt (12. November 1998, VB.98.00214); Reglement über Elternbeiträge an die ausserschulische Betreuung und Verpflegung (27. Oktober 1994, VB 94/0143); Gebührentarif für öffentliche Parkplätze am Flughafen Zürich (3. April 1992, VB 92/0030).
Verschiedene Bestimmungen der Taxordnung 2010 sprechen für das Vorliegen einer Allgemeinverfügung. So werden in Ziff. 3.1 die Grundtaxen, der Auswärtigenzuschlag und die Reduktion bei Einerbelegung sowie in Ziff. 4 die Kosten für Sonderleistungen geregelt. Dabei handelt es sich um konkrete, genau bestimmte Leistungen, die gegen ein genau festgesetztes Entgelt erbracht werden.
Dennoch ist die Taxordnung 2010 als Erlass zu qualifizieren. Massgebend dafür sind die in Ziff. 3.2 geregelten Pflege- und Betreuungszuschläge. Diese werden abstrakt in 13 Stufen unterteilt, ohne dass die zu erbringenden Leistungen konkretisiert würden. Je nach dem Ausmass der Pflegebedürftigkeit und der dementsprechend höheren BESA-Einstufung werden durch die Pflege- und Betreuungszuschläge eine Vielzahl verschiedenartiger, nicht konkretisierter Leistungen abgegolten. Schon allein deshalb kann es sich bei der Taxordnung 2010 nicht um eine konkrete Anordnung handeln (Jaag, S. 190).
Ferner ist zu beachten, dass Ziff. 3.2 der Taxordnung 2010 nicht ohne Weiteres vollstreckbar ist, hängt doch der konkret zu verrechnende Betrag von der jeweiligen BESA-Einstufung des Pflichtigen ab. Diese Einstufung kann sich jedoch – wie gerade das Beispiel der Beschwerdeführerin zeigt – im Lauf der Zeit ändern. Die unmittelbare Durchsetzbarkeit ist jedoch ein wesentliches Merkmal nicht nur der Verfügung, sondern auch der Allgemeinverfügung (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 925).
Da es sich bei der Taxordnung 2010 nach dem Dargelegten um einen Erlass handelt, ist die Beschwerde in Fünferbesetzung zu entscheiden (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.3 Der Präsident des Bezirksrats (vgl. § 4 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 in Verbindung mit § 67 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG]) trat auf den gegen die Taxordnung 2010 gerichteten Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein. Vorliegend ist demnach einzig zu prüfen, ob der Nichteintretensentscheid zu Recht erfolgte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 9).
Nicht einzutreten ist auf die erstmals vor Verwaltungsgericht gestellten Anträge, mit welchen die Beschwerdeführerin sinngemäss beantragt, die Taxordnungen seien einheitlich als Reglemente zu bezeichnen. Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nämlich nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Ge-setzesauslegung hätte sein sollen. Das vor der ersten Rekursinstanz gestellte Sachbegehren darf daher grundsätzlich nicht abgeändert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3). Jedenfalls aber mangelt es der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Anfechtung der Bezeichnung der Taxordnung an einem schützenswerten Interesse, welches gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG Voraussetzung für die Beschwerdeberechtigung bildet.
2.
2.1 Der Bezirksrat führte aus, der angefochtene Beschluss des Beschwerdegegners, womit die Heimtaxen für das Alterswohnheim erhöht worden seien, sei am 27. November 2009 amtlich publiziert worden. Die Beschwerdeführerin anerkenne zudem, dass sie die neue Taxordnung 2010 bereits im Dezember 2009 erhalten habe. Die 30-tägige Anfechtungsfrist sei folglich am 20. Juli 2010 längst abgelaufen gewesen. Die Beschwerdeführerin habe nicht dargetan, dass die Erfordernisse für eine Fristwiederherstellung erfüllt seien.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe die Erhöhung der Heimtaxen akzeptiert. In ihrem Rekurs habe sie sich lediglich gegen die Ziff. 2 der Taxordnung gewandt. Diese neue Ziff. 2 sei jedoch nicht publiziert worden. Ferner sei ihr im Dezember nicht die neue Taxordnung 2010 ins Fach gelegt worden, sondern lediglich ein Informationsschreiben.
2.3 Der Beschwerdegegner macht geltend, die nicht-kassenpflichtigen Betreuungszuschläge seien schon vor dem Jahr 2010 erhoben worden. Die Erhöhung der Pflege- und Betreuungszuschläge sei amtlich publiziert worden. Die Bewohnerinnen und Bewohner des Altersheims hätten zudem ein Informationsschreiben und die Taxordnung 2010 im Dezember 2009 erhalten. Die Beschwerdeführerin lege nicht dar, weshalb es nicht möglich gewesen sei, innert Frist gegen die Taxerhöhungen zu rekurrieren.
3.
Gemäss § 68a GG werden Beschlüsse der Gemeindeversammlung sowie allgemein verbindliche Beschlüsse von Gemeindeorganen unter Bekanntgabe der Beschwerde- oder Rekursfrist veröffentlicht. Die Veröffentlichung kann sich auf die Bezeichnung des Beschlusses und die Fristansetzung beschränken, mit dem Hinweis, dass der Beschluss in der Gemeinderatskanzlei aufliegt. Gegen Anordnungen und Erlasse des Gemeinderats kann nach § 152 GG Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz erhoben werden (vgl. § 19 Abs. 1 lit. d VRG). Die Rekursfrist beträgt 30 Tage (§ 22 Abs. 1 VRG) und beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Akts, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme zu laufen (§ 22 Abs. 2 VRG).
4.
4.1 Der Beschwerdegegner beschloss am 18. November 2009, dass die Grundtaxen und die Pflege- und Betreuungszuschläge im Altersheim C per 1. Januar 2010 um je Fr. 2.- pro Person und Tag angehoben würden. Als Rechtsmittelbelehrung wurde der Rekurs beim Bezirksrat D angegeben, welcher innert 30 Tagen ab Publikation des Beschlusses zu erheben sei (GRB-09-175). Am 27. November 2009 veröffentlichte der Beschwerdegegner in der Zürichsee-Zeitung, dass er die Grundtaxen und die Pflege- und Betreuungszuschläge im Altersheim C per
Die Frist zur Anfechtung des Gemeinderatsbeschlusses begann gemäss § 22 Abs. 2 VRG am Tag nach der Publikation zu laufen. Wie der Bezirksrat in seinem Rekursentscheid zutreffend ausführte, war die Rekursfrist zur Anfechtung des am 27. November 2010 publizierten Beschlusses des Beschwerdegegners, in welchem die Taxerhöhung geregelt wurde, im Zeitpunkt der Rekurserhebung vom 20. Juli 2010 abgelaufen. Allerdings wandte sich die Beschwerdeführerin in ihrem Rekurs nicht gegen die Taxerhöhung. Sie beantragte vielmehr die Aufhebung bzw. Änderung der neuen Ziff. 2 der Taxordnung 2010, welche Ausführungen zu den Kostenarten enthält.
Es ist aus den Akten nicht ersichtlich, wie die neue Ziff. 2 Eingang in die Taxordnung 2010 fand. In der gedruckten Fassung der Taxordnung 2010 steht zwar, dass diese durch den Beschwerdegegner am 18. November 2009 beschlossen worden sei. In der Publikation vom 27. November 2009 wurde aber ausdrücklich auf den GRB-09-175 vom 18. November 2009 hingewiesen bzw. dieser Beschluss wurde publiziert. Inhalt des Beschlusses war aber lediglich die Erhöhung der Taxen; die Aufnahme einer neuen Ziff. 2 in die Taxordnung 2010 ist hingegen aus dem Beschluss nicht ersichtlich. Dass gleichentags ein weiterer Beschluss über die Aufnahme der strittigen Ziff. 2 gefasst und dieser Beschluss publiziert worden wäre, ist nicht anzunehmen. Jedenfalls finden sich dazu keine Belege in den Akten und macht dies der Beschwerdegegner auch nicht geltend.
Neben der korrekten Beschlussfassung bildet auch die genügende Veröffentlichung des Beschlusses Voraussetzung für die Anwendung eines Rechtssatzes (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 68a Ziff. 1.1; BGE 125 I 182, 186). Da die Ziff. 2 der Taxordnung 2010 durch den Beschwerdegegner weder beschlossen noch publiziert wurde, handelt es sich dabei nicht um gültig erlassenes Recht.
4.2 Liegt kein Beschluss über die neue Ziff. 2 der Taxordnung 2010 vor, fehlt es an einem Anfechtungsobjekt im Sinn von § 152 GG in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG.
Erlasse können zudem erst nach ihrer Veröffentlichung angefochten werden werden (§ 22 Abs. 2 VRG; vgl. für das Verfahren vor dem Bundesgericht Heinz Aemisegger/Karin Scherrer, in: Basler BGG-Kommentar, 2008, Art. 86 N. 63). Die neue Ziff. 2 der Taxordnung 2010 wurde nicht veröffentlicht. Auch aus diesem Grund war der Rekurs unzulässig.
Damit ergibt sich, dass der Rekursentscheid des Bezirksrats zwar unzutreffend begründet wurde, das Nichteintreten auf den Rekurs im Ergebnis aber richtig war. Demgemäss ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Indessen hat es der Beschwerdegegner durch die fehlende Beschlussfassung bzw. Publikation der strittigen Ziff. 2 der Taxordnung 2010 massgeblich zu verantworten, dass es zum vorliegenden Verfahren gekommen ist, weshalb die Gerichtskosten ihm aufzuerlegen sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20). Aus demselben Grund verbietet sich von vornherein die Zusprechung der vom Beschwerdegegner beantragten Parteientschädigung. Eine solche ist aber auch der unterliegenden Beschwerdeführerin nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'140.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne einzureichen.
Mitteilung an:…
Eine Minderheit des Gerichts hat folgenden Entscheid beantragt:
(vgl. § 71 VRG in Verbindung mit § 138 Abs. 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes
vom 13. Juni 1976 [GVG])
"1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Demgemäss wird die Verfügung des Bezirksratspräsidenten vom 13. August 2010 aufgehoben.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerdeführerin begründete ihre "Einsprache" gegen die verrechneten Betreuungskosten u.a. mit Einwänden gegen die Taxordnung, auf welche sich die Rechnungsstellung stützt. Das zielt auf eine akzessorische Prüfung ab und nicht auf eine selbständige Anfechtung der Taxordnung, wie der Bezirksrat irrtümlich angenommen hat.
Für die Abgrenzung zwischen akzessorischer und abstrakter Normenkontrolle ist entscheidend, ob die Kritik am Erlass bloss ein Begründungselement für die Anfechtung der Verfügung darstellt oder ob ein selbständiger Antrag auf Aufhebung oder Änderung des Erlasses vorliegt. Nur im zweiten Fall ist ein separates Verfahren betreffend abstrakte Kontrolle des infrage stehenden Erlasses zu eröffnen. Weil sich hier die "Einsprache" gegen die Verrechnung von Betreuungskosten und nicht gegen die Taxordnung als solche richtete, gab es insoweit nichts, worauf der Bezirksrat hätte das Eintreten verweigern müssen; seine diesbezügliche Präsidialverfügung vom 13. August 2010 ist deshalb in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Die Rechtmässigkeit der Taxordnung wird im Rahmen einer allfälligen Anfechtung der gemäss Überweisungsverfügung des Bezirksrats vom 26. Juli 2010 noch zu erlassenden Kostenverfügung zu überprüfen sein. In diesem Rahmen wird der Bezirksrat auch auf die Mängel beim Erlass der revidierten Taxordnung eingehen müssen, welche die Gerichtsmehrheit trotz ihrer Bestätigung des vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids festgestellt hat (vgl. E. 4 der Mehrheitsbegründung).
2.
Das Beschwerdeverfahren ist vom Bezirksrat durch die rechtsirrtümliche Anhandnahme eines separaten Rekursverfahrens betreffend die Rechtmässigkeit der Taxordnung verursacht worden. Gestützt auf § 13 Abs. 2 VRG sind deshalb die Gerichtskosten dem Bezirksrat aufzuerlegen.