Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2010.00439
Entscheid
der 3. Kammer
vom 25. November 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat C,
Beschwerdegegner,
betreffend Nutzungsplanung / Rechtsverweigerung,
hat sich ergeben:
I.
A. Am 24. Mai 1993 stimmte die Gemeindeversammlung C dem von vier Grundeigentümern festgesetzten privaten Gestaltungsplan D im Bereich E-Strasse/F-Strasse zu. Gemäss Art. 2 der Bestimmungen zum Gestaltungsplan sollen, wo nichts anderes bestimmt wird, im Teilbereich A die Vorschriften der 3-geschossigen Wohnzone mit Gewerbeerleichterung und im Teilbereich B die Vorschriften der Industriezone der jeweils gültigen Bau- und Zonenordnung gelten.
B. Am 28. August 2008 ersuchte A als Stockwerkeigentümerin des im Teilbereich B liegenden Gebäudes F-Strasse 01 die Gemeinde darum, die Bestimmungen des Gestaltungsplans D so zu ergänzen, dass im gesamten 2. Obergeschoss dieses Gebäudes (Kat.-Nr. 02) neben der Nutzung der Industriezone auch Wohnnutzung und gewerbliches Anbieten von Übernachtungsmöglichkeiten aller Art wie Ferienwohnungen, Beherbergungsbetrieb usw. zulässig seien.
Der Antrag wurde als Einwendung im Rahmen der laufenden Ortsplanrevision C entgegengenommen, blieb jedoch unberücksichtigt. Die Bau- und Zonenordnung wurde am 30. März/6. April 2009 von der Gemeindeversammlung verabschiedet.
C. Am 4. November 2009 verlangte A einen anfechtbaren Entscheid über ihren Teilnutzungsantrag vom 28. August 2008, was der Gemeinderat C unter Hinweis auf die Ortsplanrevision mit Schreiben vom 9. November 2009 ablehnte. Weitere Versuche vom 7. Dezember 2009 und 11. Januar 2010, eine rekursfähige Verfügung über den Antrag zu erlangen, scheiterten ebenfalls.
II.
Am 19. Februar 2010 erhob A eine Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen den Gemeinderat C mit dem Antrag, auf das Gesuch um Nutzungsanpassung sei einzutreten und dieses sei zu bewilligen, eventuell sei der Gemeinderat anzuweisen, das Gesuch materiell zu behandeln und einen rekursfähigen Entscheid zu fällen. Zudem verlangte sie, es sei ihr zulasten der Gemeinde C eine Entschädigung von Fr. 35'000.- zuzusprechen, und die Gerichtskosten seien der Gemeinde aufzuerlegen.
Die Baurekurskommission II des Kantons Zürich nahm das Rechtsmittel als Rekurs entgegen und wies diesen mit Entscheid vom 10. August 2010 ab, soweit sie darauf eintrat. Sie auferlegte die Verfahrenskosten A und sprach keine Umtriebsentschädigung zu.
III.
Gegen diesen Rekursentscheid wandte sich A am 2. September 2010 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die Rechtsverweigerungsbeschwerde gutzuheissen, die Nutzungsanpassung sei zu bewilligen, eventuell zur Bewilligungserteilung an den Gemeinderat zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Gemeinderats C.
Die Baurekurskommission beantragte am 5. Oktober 2010 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat C verzichtete am 6. Oktober 2010 auf Vernehmlassung.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Im Streit liegt das Verweigern einer raumplanungsrechtlichen Festlegung gemäss § 19 Abs. 1 lit. a bzw. lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, Fassung vom 22. März 2010). Zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegen den abweisenden Rekursentscheid ist das Verwaltungsgericht gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG zuständig.
2.
2.1 Die Baurekurskommission ging davon aus, dass der Gemeinderat das Gesuch der Beschwerdeführerin auf Ergänzung des Gestaltungsplans in seinem Schreiben vom 9. November 2009 mit nachvollziehbarer Begründung und – trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung – im Sinne einer anfechtbaren Verfügung behandelt habe. Für die rechtskundig vertretene Beschwerdeführerin sei klar erkennbar gewesen, dass damit ein sie belastender Entscheid ergangen sei, welchen sie hätte anfechten können. Eine Rechtsverweigerung liege daher nicht vor.
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, die Begründung im Schreiben vom 9. November 2009 sei nicht nachvollziehbar gewesen. Weder sie noch ihr Anwalt hätten dieses Schreiben als rekursfähige Verfügung erkennen können.
2.2 Es kann offenbleiben, ob das Schreiben vom 9. November 2009 als anfechtbare Verfügung zu qualifizieren ist oder nicht. Das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 28. August 2008 wurde nämlich von der Gemeinde nicht erst mit diesem Schreiben, sondern bereits davor in der Ortsplanrevision selber förmlich behandelt. Der damalige, vor der Gemeindeversammlung öffentlich aufgelegte Bericht des Gemeinderats zu den nicht berücksichtigten Einwendungen erwähnte unter Ziff. 7.3 verschiedene Themen, die entweder nicht Gegenstand der Teilrevision seien oder für deren Regelung eine Rechtsgrundlage in der Bau- und Zonenordnung fehle. Dazu gehörte auch das Anliegen, den Gestaltungsplan D zu revidieren, was der Bericht explizit als Sache der privaten Grundeigentümer bezeichnete. Die Beschwerdeführerin war über diese gemeinderätliche Empfehlung bereits im Vorfeld der Gemeindeversammlung mit einer E-Mail persönlich informiert worden. Indem die Gemeindeversammlung am 30. März/6. April 2009 in diesem Punkt dem Antrag des Gemeinderats folgte, beschloss sie darüber auch förmlich. Von einer Rechtsverweigerung kann daher nicht die Rede sein.
3.
Da die Rekursfrist zur Anfechtung des Gemeindeversammlungsbeschlusses längst verstrichen ist, besteht grundsätzlich kein Anlass, auf die materiellen Argumente der Beschwerdeführerin einzugehen. Der Vollständigkeit wegen ist immerhin Folgendes festzuhalten:
Die Abänderung oder Ergänzung eines Gestaltungsplans hat grundsätzlich in der gleichen Form und im gleichen Verfahren zu erfolgen wie der ursprüngliche Gestaltungsplan. Dies ergibt sich aus dem in Art. 12 des Obligationenrechts (OR) geregelten, einen allgemeinen Rechtsgrundsatz ausdrückenden Prinzip der einheitlichen Form (vgl. BEZ 2003 Nr. 3 E. 2b). Ein privater Gestaltungsplan kann daher nur durch die Eigentümer aller vom Gestaltungsplan erfassten Grundstücke ergänzt werden, wobei der Entscheid entweder einstimmig oder mit qualifiziertem Mehr erfolgen muss (vgl. § 85 Abs. 1 und 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, PBG). Die derart beschlossene Ergänzung bedarf alsdann – je nach Inhalt – der Zustimmung der Gemeindeversammlung oder des Gemeinderats (vgl. § 86 PBG). Diese Rechtslage hat die Baurekurskommission im Rekursentscheid ausführlich und zutreffend dargelegt.
Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, ist nicht nachvollziehbar. Zu Unrecht nimmt sie offenbar an, es gehe hier bloss um den zivilrechtlichen Vorbehalt der Zustimmung der Stockwerkeigentümer zur Nutzungsänderung. Im Streit liegt gerade nicht die Bewilligung einer geplanten Nutzungsänderung, wie dies etwa in den von der Beschwerdeführerin angerufenen baurechtlichen Entscheiden vom 3. April 2007 und 14. August 2007 der Fall war. Eine solche Nutzungsänderung war wohl Gegenstand des Baugesuchs der Beschwerdeführerin selber. Dieses Gesuch ist am 11. Dezember 2007 vom Gemeinderat offenbar nur mit der Auflage bewilligt worden, dass die drei Ateliers im 2. Obergeschoss ausschliesslich gewerblich genutzt werden dürften. Gegen diese Auflage hat die Beschwerdeführerin nach ihren eigenen Angaben einen Rekurs erhoben, der infolge Sistierung heute noch vor Baurekurskommission hängig ist. Im vorliegenden Verfahren geht es jedoch allein um die Ergänzung der Bestimmungen eines privaten Gestaltungsplans, das heisst um eine planungsrechtliche Vorgabe, welche unabhängig von dem für die Zustimmung zuständigen Organ – Legislative oder Exekutive – von den Grundeigentümern der Gestaltungsplangrundstücke festzusetzen ist.
4.
Den im Rekursverfahren erhobenen Antrag der Beschwerdeführerin auf Zusprechung einer Entschädigung von einstweilen Fr. 35'000.- hat die Baurekurskommission als haftungsrechtlichen Anspruch verstanden und ist darauf mangels Zuständigkeit gemäss § 1 VRG und § 329 Abs. 1 PBG nicht eingetreten. Diese Beurteilung erfolgte ebenfalls zu Recht und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht weiter thematisiert.
Die Beschwerde erweist sich daher in allen Teilen als unbegründet und ist abzuweisen.
5.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 3 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.