Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2010.00343
Entscheid
des Einzelrichters
vom 22. September 2010
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Kaspar Plüss.
In Sachen
Kanton Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Sozialhilfe (Kostenersatz),
hat sich ergeben:
I.
Am 31. Januar 2009 wurde die in Bern wohnhafte A durch den Sanitätsdienst Schutz & Rettung Zürich (eine Dienstabteilung des Polizeidepartements der Stadt Zürich) notfallmässig von der Niederdorfstrasse zum Universitätsspital Zürich transportiert, was Kosten von Fr. 592.50 verursachte. Am 26. Februar 2009 ersuchte der Sanitätsdienst das Sozialamt des Kantons Zürich für diesen Sanitätstransport vorsorglich um Kostengutsprache. Nachdem der Sanitätsdienst vergeblich versucht hatte, die Kosten des Sanitätstransports bei A erhältlich zu machen und am 15. Dezember 2009 ein Verlustschein ausgestellt worden war, ersuchte er das Sozialamt des Kantons Zürich mit Schreiben vom 21. Dezember 2009 um definitive Kostenübernahme. Gestützt auf das Bundesgesetz vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG) zeigte das Sozialamt des Kantons Zürich den Unterstützungsfall am 15. Januar 2010 dem Kanton Bern an und ersuchte diesen um Erstattung der Kosten für den Sanitätstransport vom 31. Januar 2009.
II.
Am 18. Februar 2010 erhob die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Einsprache gegen das Kostenersatzgesuch des Kantons Zürich vom 15. Januar 2010 und machte geltend, den Kanton Bern treffe in Bezug auf den Sanitätsdienst vom 31. Januar 2009 keine Zahlungspflicht. A sei zwar im Kanton Bern wohnhaft, werde von diesem jedoch wirtschaftlich nicht unterstützt und habe auch zum Zeitpunkt des Notfalltransports vom 31. Januar 2009 keine Fürsorge bezogen. Die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich wies diese Einsprache mit Verfügung vom 1. Juni 2010 ab.
III.
Am 1. Juli 2010 erhob der Kanton Bern Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich vom 1. Juni 2010. Mit Beschwerdeantwort vom 23. August 2010 beantragte der Kanton Zürich die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolgen zulasten des Kantons Bern.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Angesichts des unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt die Streitigkeit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
2.1 Gemäss Art. 2 Abs. 1 ZUG gilt als bedürftig, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann (vgl. die ähnliche Definition in § 14 des zürcherischen Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG ZH] und Art. 23 Abs. 2 des bernischen Gesetzes vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe [SHG BE]). Die Bedürftigkeit wird nach den am Unterstützungsort geltenden Vorschriften und Grundsätzen beurteilt (Art. 2 Abs. 2 ZUG). Die Sozialhilfe ist gegenüber anderen Leistungen – auch jenen von Sozialversicherungen und Ergänzungsleistungen – subsidiär (vgl. § 2 Abs. 2 SHG ZH; Art. 9 SHG BE; Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS], A.4-2; Ralph Jöhl, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in: Ulrich Meyer (Hrsg.), Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band XIV, Soziale Sicherheit, 2. A., Basel/Genf/München 2007, S. 1619 ff., N. 302).
2.2 Nach Art. 115 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) sowie Art. 12 Abs. 1 ZUG obliegt die Unterstützung der Schweizer Bürger dem Wohnkanton. Hat der Bedürftige keinen Unterstützungswohnsitz, so wird er vom Aufenthaltskanton unterstützt (Art. 12 Abs. 2 ZUG). Ist ein Schweizer Bürger ausserhalb seines Wohnkantons auf sofortige Hilfe angewiesen, so muss der Aufenthaltskanton ihm diese leisten (Art. 13 Abs. 1 ZUG). Der Wohnkanton vergütet dem Aufenthaltskanton, der einen Bedürftigen im Notfall unterstützt, die Kosten der notwendigen und der in seinem Auftrag ausgerichteten weiteren Unterstützung sowie die Kosten der Rückkehr des Unterstützten an den Wohnort (Art. 14 Abs. 1 ZUG). Der Aufenthaltskanton, der einen Bedürftigen im Notfall unterstützt und dafür vom Wohnkanton die Erstattung der Kosten verlangt, muss diesem den Unterstützungsfall sobald als möglich anzeigen (Art. 30 ZUG). Die Unterstützungsanzeige muss die Angaben enthalten, die für den Heimatkanton zur Feststellung seiner Kostenersatzpflicht nötig sind (Art. 31 Abs. 3 ZUG). Wenn ein Kanton den Anspruch auf Kostenersatz oder Richtigstellung oder die Abrechnungen nicht anerkennt, so muss er binnen 30 Tagen beim fordernden Kanton unter Angabe der Gründe Einsprache erheben (Art. 33 Abs. 1 ZUG). Anerkennt der fordernde Kanton die Einsprache nicht und wird diese nicht zurückgezogen, so muss er sie unter Angabe der Gründe und ausdrücklicher Anrufung dieses Artikels abweisen (Art. 34 Abs. 1 ZUG). Der Abweisungsbeschluss wird rechtskräftig, wenn der einsprechende Kanton nicht binnen 30 Tagen nach dem Empfang bei der zuständigen richterlichen Behörde des Kantons Beschwerde erhebt (Art. 34 Abs. 2 ZUG).
2.3 Der Vorstand der SKOS äusserte sich im Rahmen eines Beschlusses vom 1. April 2004 wie folgt zur Thematik der Unterstützungsanzeige im Sinne von Art. 30 ZUG (vgl. Zeitschrift für Sozialhilfe 5/2004, S. 75 f.): In der Praxis erfolgten Notfallanzeigen oft, wenn jemand als medizinischer Notfall behandelt werden müsse und unklar sei, ob und von wem die anfallenden Kosten übernommen würden. Dies geschehe meist vorsorglich, auch wenn unklar sei, ob in diesem Fall die Sozialhilfe beansprucht werden könne. Als Folge würden viele Notfallanzeigen weitergeleitet, obwohl nur für einen kleinen Teil davon Rechnung gestellt werden könne. Rechtlich sollten aber nur jene Notfallunterstützungen gemeldet werden, welche die Sozialhilfe betreffen. Darauf verweise bereits der Wortlaut von Art. 30 ZUG, der von „Unterstützung“ und „Unterstützungsfall“ spreche. Zuerst müsse somit abgeklärt werden, ob Versicherungen etc. den medizinischen Notfall abdeckten. Erst wenn Leistungen der Sozialhilfe tatsächlich benötigt würden bzw. Bedürftigkeit bestehe, müsse der Fall dem Wohn- oder Heimatkanton gemeldet werden. Noch keine Anzeige nach Art. 30 ZUG habe hingegen zu erfolgen, wenn zwar ein medizinischer Notfall vorliege, aber noch ungewiss sei, wer die Kosten zu übernehmen habe und ob auf die Sozialhilfe zurückgegriffen werden müsse.
2.4 Innerhalb des Kantons Zürich obliegt die Pflicht zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe der Wohngemeinde des Hilfesuchenden (§ 32 SHG). Ausnahmsweise ist die Aufenthaltsgemeinde zur Hilfeleistung verpflichtet, solange die Wohngemeinde des Hilfesuchenden nicht feststeht oder wenn eine Person ausserhalb ihrer Wohngemeinde unaufschiebbarer Hilfe bedarf (§ 33 SHG). Erhält ein Hilfebedürftiger ausserhalb seiner Wohngemeinde wirtschaftliche Hilfe, ist die Wohngemeinde für die Kosten ersatzpflichtig (§ 42 SHG).
3.
3.1 Die Vorinstanz war zum Schluss gekommen, die Vergütungsforderung des Kantons Zürich gegen den Kanton Bern sei nicht zu beanstanden. Beim Sanitätstransport vom 31. Januar 2009 habe es sich um einen Notfall gehandelt, sodass der Kanton Zürich als Aufenthaltskanton unterstützungspflichtig und der Kanton Bern als Wohnsitzkanton vergütungspflichtig gewesen sei. Nach dem massgebenden zürcherischen Recht sei A bedürftig, da der Sanitätsdienst ein subsidiäres Kostengutsprachegesuch gestellt und die Uneinbringlichkeit der Forderung nachgewiesen habe. Demnach erweise sich der Einwand des Kantons Bern, A sei nicht bedürftig, als unbehelflich. Der Sanitätsdienst sei überdies nicht befugt, die Transportkosten mit den Krankenkassen direkt abzurechnen, und der Kanton Bern habe nicht nachgewiesen, dass A Anspruch auf Vergütung der Krankheits- und Behinderungskosten aufgrund des Ergänzungsleistungsgesetzes habe. Der Kanton Bern könne sich zwar die Kosten des Sanitätsdienstes gestützt auf Art. 14 Abs. 7 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) vergüten lassen, wenn er die entsprechenden Voraussetzungen als gegeben erachte. Als Grund für eine Einsprache nach Art. 33 ZUG vermöge dieses Vorbringen jedoch nicht zu genügen, zumal keineswegs feststehe, ob A überhaupt einen Anspruch auf Ergänzungsleistungen habe.
3.2 Der Kanton Bern macht geltend, er habe dem Beschwerdegegner keine Kosten für den Transport vom 31. Januar 2009 zu vergüten, weil A nicht bedürftig im Sinne von Art. 2 ZUG sei. Die Bedürftigkeit beurteile sich nach Zürcher Recht und somit letztlich nach den SKOS-Richtlinien; entsprechende Abklärungen hätten die Zürcher Behörden indessen nicht vorgenommen. Das blosse Vorliegen eines Verlustscheins bzw. die blosse Nichteinbringlichkeit einer Forderung genüge nicht als Nachweis der Bedürftigkeit, zumal A eine nicht pfändbare IV-Rente beziehe. Vielmehr hätte gemäss dem Grundsatz der Subsidiarität sowie nach dem Beschluss des SKOS-Vorstandes vom 1. April 2004 überprüft werden müssen, ob die Kosten anderweitig rechtzeitig hätten eingebracht werden können. Im vorliegenden Fall wären beispielsweise auf das Krankenkassen- oder Ergänzungsleistungsgesetz gestützte Drittansprüche infrage gekommen, die sich innert nützlicher Frist hätten realisieren lassen (vgl. Art. 14 Abs. 7 ELG sowie Art. 25 Abs. 2 lit. g des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung [KVG]). Der Kanton Zürich habe somit nicht rechtsgenüglich nachgewiesen, dass A bedürftig sei. Da er aus diesem Umstand Rechte ableiten wolle, habe er die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen. Es stehe dem Kanton Zürich zwar grundsätzlich frei, Sozialhilfeleistungen zugunsten einer Person zu sprechen, deren Bedürftigkeit noch nicht abschliessend geklärt worden sei; die Einforderung von Vergütungen bei anderen Kantonen komme jedoch erst infrage, wenn die Bedürftigkeit der betreffenden Person zweifelsfrei feststehe.
3.3 Im Rahmen der Beschwerdeantwort hielt der Kanton Zürich an seinem Vergütungsanspruch gegenüber dem Kanton Bern für die Transportkosten vom 31. Januar 2009 fest. Zum einen könne im Rahmen einer Einsprache gegen eine Unterstützungsanzeige nach Art. 33 ZUG grundsätzlich nicht geltend gemacht werden, die betroffene Person gelte im kostenersatzpflichtigen Kanton nicht als bedürftig. Zum anderen genüge der vorliegend erbrachte Nachweis der Uneinbringlichkeit der Forderung als Beleg der Bedürftigkeit As. Aus dem am 15. Dezember 2009 ausgestellten Verlustschein könne auch deshalb auf die Bedürftigkeit As geschlossen werden, weil daraus hervorgehe, dass sie eine monatliche IV-Rente von Fr. 1'550.- beziehe, womit sie ihr soziales Existenzminimum nicht decken könne und entsprechend zusätzliche Unterstützung von ihren Eltern erhalte. Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass die strittigen Transportkosten aufgrund von Ansprüchen auf Ergänzungsleistungen gedeckt werden könnten: Solche seien auf dem Verlustschein nicht vermerkt, und die Berner Behörden hätten keinen Nachweis für entsprechende Ansprüche vorgebracht, obwohl dies für die Behörden am Unterstützungswohnsitz As ein Leichtes gewesen wäre. Als unbegründet erweise sich im Übrigen auch die Rüge der ungenügenden Sachverhaltsabklärung durch die Zürcher Behörden; vielmehr hätte vom Kanton Bern, der die Situation der dort wohnenden A ungleich besser kenne als der Kanton Zürich, erwartet werden dürfen, dass er seine Behauptungen betreffend rechtserheblicher Tatsachen belege.
4.
4.1 Unbestritten ist im vorliegenden Fall, dass der Kanton Bern gegenüber dem Kanton Zürich für die Transportkosten vom 31. Januar 2009 nur dann vergütungspflichtig sein kann, wenn A bedürftig ist (vgl. Art. 14 Abs. 1 ZUG). Es widerspräche dem grundlegenden sozialhilferechtlichen Subsidiaritätsgedanken, eine Vergütungspflicht zu bejahen, wenn die betroffene Person in der Lage wäre, die angefallenen Kosten – mit oder ohne Versicherungsdeckung – selber zu begleichen (VGr, 11. Januar 2006, VB.2005.00530, E. 4.1, www.vgrzh.ch; vgl. BGr, 17. Januar 2006, 2A.485/2005, E. 2.2, www.bger.ch; VGr, 11. Januar 2006, VB.2005.00512, E. 2.4, www.vgrzh.ch; Beschluss des SKOS-Vorstands vom 1. April 2004, Zeitschrift für Sozialhilfe 5/2004, S. 75 f.; Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziffer 3.2/Art. 30–32 ZUG/S. 1, Fassung vom Januar 2005). Strittig ist hingegen, ob A effektiv bedürftig ist bzw. wie weit die Pflicht des Kantons Zürich zur Abklärung ihrer Bedürftigkeit reicht.
4.2 Das Bundesgericht äusserte sich zur vorliegend strittigen Frage des Umfangs der Abklärungspflicht soweit ersichtlich bisher erst einmal. In diesem Fall hatte sich der Kanton Aargau gegen eine Vergütungszahlung für die Unterstützung einer im Kanton Zürich notfallmässig unterstützten, im Aargau wohnhaften Person gewehrt mit der Begründung, dass der Kanton Zürich gegenüber den Eltern der unterstützten Person höhere Unterhalts- und Unterstützungsbeiträge hätte geltend machen können und Ansprüche gegenüber weiteren Dritten hätte prüfen müssen. Das Bundesgericht erwog, es sei fraglich, ob der Einwand der fehlenden Bedürftigkeit bzw. der ungenügenden Abklärung von Ansprüchen im Rahmen einer Einsprache nach Art. 33 ZUG überhaupt zulässig sei; dies könne im vorliegenden Fall jedoch offenbleiben: Sofern dieser Einwand gegen den Rückerstattungsanspruch nach Art. 14 ZUG überhaupt in Betracht käme, müsste hierfür auf jeden Fall verlangt werden, dass sich der unterstützende Kanton eine vorwerfbare Nachlässigkeit habe zu Schulden kommen lassen, was vorliegend aber nicht der Fall sei. Das Bundesgericht gab in diesem Zusammenhang zu bedenken, dass die Behörden eines anderen Kantons oftmals nicht legitimiert wären und keine Handhabe hätten, von Dritten Zahlungen zu verlangen, geschweige denn durchzusetzen. Zudem werde ein Aufenthaltskanton, der sich veranlasst sehe, einen Bedürftigen im Notfall zu unterstützen und damit kurzfristig zu handeln, kaum die Möglichkeit zu umfassenden Abklärungen über die Leistungspflicht Dritter haben. Schliesslich sei die Notfallhilfe ausserhalb des Wohnkantons regelmässig nur auf eine kurze Zeit ausgerichtet (BGr, 17. Januar 2006, 2A.485/2005, E. 2.5 und 2.8, www.bger.ch).
4.3 Das Verwaltungsgericht befasste sich mit der vorliegend strittigen Frage bisher nur im Zusammenhang mit innerkantonalen Streitigkeiten. Zu klären war dabei die Ersatzpflicht der Wohngemeinde gegenüber der Aufenthaltsgemeinde im Fall von Leistungen der Letzteren gegenüber einer Person, die unaufschiebbarer Hilfe bedurfte (§§ 33 und 42 SHG; vgl. oben, E. 2.4). Das Verwaltungsgericht kam zum Schluss, der Rückforderungsanspruch der unterstützenden Gemeinde gegenüber der Wohngemeinde sei berechtigt, da der Regress nach erfolgloser Mahnung und Betreibung bzw. Ausstellung eines Verlustscheins erfolgt sei. Damit sei erstellt, dass die betreute Person nicht in der Lage sei, die diesbezüglichen Kosten zu begleichen; dies genüge für die Annahme einer Bedürftigkeit im Sinn von § 14 SHG. Dass die unterstützte Person ihren sonstigen Lebensunterhalt ohne Sozialhilfe bestreiten könne, ändere daran nichts (VGr, 11. Januar 2006, VB.2005.00530, E. 5, www.vgrzh.ch).
4.4 Im vorliegenden Fall kann offenbleiben, ob im Rahmen einer Einsprache nach Art. 33 ZUG eingewendet werden darf, Art und Mass der Unterstützung seien unangemessen, solange der unterstützende Kanton nicht offensichtlich seine eigenen fürsorgerechtlichen Vorschriften oder Grundsätze verletzt (so Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, Zürich 1994, S. 181 Rz. 311). Der Beschwerdeführer anerkennt selber, dass die Bedürftigkeit As gemäss Art. 2 Abs. 2 ZUG nach den Bestimmungen des Zürcher Sozialhilferechts zu beurteilen ist und dass das Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2005.00530 vom 11. Januar 2006 im Zusammenhang mit einer Rückerstattungsforderung nach § 42 SHG ZH die Bedürftigkeit einer Person im Sinne von § 14 SHG ZH anerkannte, die in der Wohngemeinde keine Sozialhilfe bezog und bei der die Inkassobemühungen der unterstützungsleistenden Aufenthaltsgemeinde zur Ausstellung eines Verlustscheins geführt hatten (vgl. oben, E. 4.3). Es rechtfertigt sich, auch im interkantonalen Verhältnis keine weitergehende Abklärungspflicht des um Vergütung ersuchenden Gemeinwesens zu verlangen und dieses nicht dazu zu zwingen, sämtliche denkbaren Drittansprüche am Wohnort der unterstützten Person zu überprüfen. Mit dem Bundesgericht ist davon auszugehen, dass die Behörden eines Kantons oftmals keine Handhabe haben werden, Drittansprüche in einem anderen Kanton durchzusetzen (vgl. oben, E. 4.2). Es wäre im vorliegenden Fall denn auch wenig prozessökonomisch, wenn der Kanton Zürich nach Ausstellung des Verlustscheins am 15. Dezember 2009 allfällige Drittansprüche der in Bern wohnhaften A umfassend hätte abklären müssen, bevor er gegenüber dem Kanton Bern einen Vergütungsanspruch hätte geltend machen dürfen. Eine derart weitgehende Anspruchsprüfungspflicht kann auch nicht aus dem Beschluss des SKOS-Vorstandes vom 1. April 2004 (vgl. oben, E. 2.3) abgeleitet werden; damit sollte in erster Linie lediglich verhindert werden, dass ein Unterstützungskanton in einem Nothilfefall beim Wohnsitzkanton umgehend und ohne vorangehende intensive Inkassobemühungen Vergütungsansprüche geltend macht. Diesem Anliegen wurde im vorliegenden Fall aber dadurch entsprochen, dass die Uneinbringlichkeit der Kostenforderung für den Sanitätstransport vom 31. Januar 2009 durch den am 15. Dezember 2009 ausgestellten Verlustschein belegt wurde. Es erscheint denn auch sachgerecht, wenn der Kanton Bern, der die Verhältnisse As besser kennt und beispielsweise auch für die Auszahlung und Vergütung allfälliger Ergänzungsleistungen zuständig ist (vgl. Art. 21 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 7 ELG), weitere Abklärungen in Bezug auf Versicherungs- oder Ergänzungsleistungsansprüche vornimmt, die nach seiner Auffassung bestehen könnten. Bejahendenfalls hätten die Sozialbehörden des Kantons Bern die Möglichkeit, gegenüber dem zahlungspflichtigen Dritten eine Rückerstattungspflicht geltend zu machen bzw. beim Versicherer die Auszahlung an ihn zu verlangen – ebenso wie der Kanton Zürich dies im Rahmen von innerkantonalen Sachverhalten tun kann (vgl. Art. 40 SHG BE; § 19 Abs. 2 SHG ZH; Art. 22 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG]; BGE 132 V 113 E. 3.2.3). Dadurch kann dem sozialhilferechtlichen Subsidiaritätsprinzip in angemessener Weise Rechnung getragen werden. Somit ist im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Ersatzpflicht des Kantons Bern gegenüber dem Kanton Zürich bejahte.
5.
Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen des Beschwerdeführers als unbegründet, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Von einer Parteientschädigung an den Beschwerdegegner, der keinen entsprechenden Antrag stellte, ist abzusehen (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 Rz. 17 und 19).
Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
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