VB.2010.00342•Revocation of foreign driving licence upheld for Swiss residence circumvention
VB.2010.00342Verwaltungsgericht / 1. Abteilung06.10.2010Dismissed
Von Omnilex extrahiert
The Zurich Administrative Court dismissed A's appeal against the cantonal decision revoking her right to use a foreign driving licence in Switzerland. The court held that she had remained domiciled in Switzerland while spending only three months abroad to obtain the licence, thereby circumventing the Swiss residence-based licensing rules. Her alternative request for a control drive was also rejected because Art. 44 VZV presupposes a valid and recognizable foreign licence. The request concerning delayed treatment of suspensive effect was not entertained as moot. Costs of CHF 2,060 were imposed on the appellant, and no compensation was granted.
Art. 42 Abs. 3bis lit. a und Abs. 4 VZV; Art. 44 Abs. 1 VZV; recognition of foreign driving licences for persons domiciled in Switzerland. A foreign licence acquired while the holder retained Swiss domicile and only temporarily stayed abroad is not recognizable in Switzerland if the acquisition circumvents the residence-based competence rules for the issue of a Swiss licence. The decisive criterion is the maintenance of Swiss domicile within the meaning of civil-law domicile concepts; mere physical absence abroad without deregistration does not break domicile (consid. 4). Where recognition is excluded, an exchange by control drive is likewise unavailable, since Art. 44 VZV presupposes a valid, recognizable foreign licence (consid. 5). A fee assessment will only be reviewed restrictively and remains undisturbed absent an abuse of discretion (consid. 6).
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2010.00342
Entscheid
der 1. Kammer
vom 6. Oktober 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretär Martin Knüsel.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Aberkennung des ausländischen Führerausweises,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 8. Oktober 2009 aberkannte die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (Strassenverkehrsamt, Abteilung Administrativmassnahmen) A mit sofortiger Wirkung und auf unbestimmte Zeit das Recht zur Verwendung ihres ausländischen nationalen und allenfalls internationalen Führerausweises in der Schweiz sowie im Fürstentum Liechtenstein; sie hielt fest, dass das Führen von Motorfahrzeugen aller Art, aller Unterkategorien sowie aller Spezialkategorien A in beiden Ländern untersagt sei. Dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
Den gegen die Entzugsverfügung eingelegten Rekurs vom 8. November 2009, womit A die Aufhebung der Aberkennungsverfügung und der aufschiebenden Wirkung verlangte, wies der Regierungsrat mit Entscheid vom 19. Mai 2010 ab, soweit er darauf eintrat.
II.
Mit Beschwerde vom 28. Juni 2010 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich stellte A den Antrag, es sei festzustellen, dass die Vorinstanz durch Unterlassen eines rechtzeitigen Entscheids über das Begehren betreffend die sofortige Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung die Rechte der Beschwerdeführerin verletzt habe. Der Aberkennungsentscheid sei aufzuheben und der A von der Republik B ausgestellte Führerausweis sei als in der Schweiz gültig anzuerkennen. Eventuell sei sie zur Kontrollfahrt zuzulassen.
Die Staatskanzlei liess am 20. Juli 2010 – unter Hinweis auf den angefochtenen Rekursentscheid – Abweisung der Beschwerde beantragen, den nämlichen Antrag stellte die Sicherheitsdirektion am 19. Juli 2010.
Die Parteivorbringen sowie die Ausführungen gemäss angefochtenem Regierungsratsbeschluss werden – soweit rechtserheblich – nachstehend wiedergegeben.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die grundsätzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr findet ihre Grundlage auch nach den am 1. Juli 2010 in Kraft getretenen Änderungen in § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt gemäss § 38 b Abs. 1 lit. d Ziffer 1 VRG durch den Einzelrichter. Nach § 38 b Abs. 3 VRG ist die einzelrichterliche Beurteilung indessen ausgeschlossen, wenn bezüglich § 38 b Abs. 1 lit. d Ziffer 1 VRG Entscheide des Regierungsrats angefochten sind. Nachdem hier Letzteres der Fall ist, hat die Geschäftserledigung in Dreierbesetzung zu erfolgen (vgl. § 38 a Abs. 2 VRG).
1.2 Auf den Antrag der Beschwerdeführerin, es sei festzustellen, dass ihre Rechte durch Unterlassen eines rechtzeitigen Entscheids über das Begehren auf Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung verletzt worden seien, ist nicht einzutreten. Zwar ist richtig, dass die Vorinstanz dieses Begehren nicht innert angemessener Frist behandelt hat. Indessen ist der Antrag durch den Entscheid in der Sache gegenstandslos geworden. Ob gegen das Unterlassen der Behandlung eines rechtzeitigen Antrags auf Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung mit Erfolg selbständig Rechtsverweigerungsbeschwerde geführt werden kann, braucht hier somit nicht entschieden zu werden.
2.
Die Beschwerdeführerin lebt seit dem 1. Mai 2002 dauernd in der Schweiz und verfügt aufgrund der Heirat mit einem Schweizer Bürger über eine Niederlassungsbewilligung für den Kanton Zürich. Sie macht im Wesentlichen geltend, sie habe sich im Jahr 2008 während dreier Monate in B aufgehalten. Dort habe sie in einer staatlich konzessionierten Fahrschule alle erforderlichen Aus- und Weiterbildungskurse besucht und anschliessend die theoretische sowie die praktische Fahrprüfung bestanden. Ihren ausländischen Führerausweis habe sie somit auf dem ordentlichen und legalen Weg erworben. Ein Missbrauch zwecks Umgehung schweizerischer Normen liege nicht vor.
3.
3.1 Wer in der Schweiz ein Motorfahrzeug führt, bedarf eines Führerausweises, wer Lernfahrten unternimmt, eines Lernfahrausweises (Art. 10 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG]). Der Führerausweis wird von der Verwaltungsbehörde am Wohnsitz des Fahrzeugführers erteilt und entzogen (Art. 22 Abs. 1 SVG), wobei sich der Wohnsitz nach den Bestimmungen des schweizerischen Zivilgesetzbuches richtet (Art. 5a Abs. 1 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [VZV; SR 741.51]).
Zwar hat sich die Schweiz zur Anerkennung gültiger ausländischer Führerscheine verpflichtet (vgl. Art. 41 des Übereinkommens über den Strassenverkehr vom 8. November 1968; SR 0.741.10 [Wiener Übereinkommen]). Diese Verpflichtung gilt aber nur uneingeschränkt beim vorübergehenden Aufenthalt in der Schweiz. Im Ausland erworbene Führerscheine werden nach diesem Abkommen auf dem Gebiet der anderen Vertragspartei, vorliegend somit der Schweiz, nur solange anerkannt, bis der Inhaber seinen ordentlichen Wohnsitz in diesem Gebiet nimmt. Ebenso ist die Schweiz nicht verpflichtet, nationale Führerausweise anzuerkennen, die im Hoheitsgebiet einer anderen Partei für Personen ausgestellt worden sind, die zum Zeitpunkt dieser Ausstellung ihren ordentlichen Wohnsitz in der Schweiz hatten.
3.2 Die Bestimmungen des Wiener Übereinkommens schützen die schweizerischen Bestimmungen zum Erwerb eines Führerausweises. Motorfahrzeugführer aus dem Ausland dürfen in der Schweiz somit nur Motorfahrzeuge führen, wenn sie einen gültigen nationalen Führerausweis oder einen gültigen internationalen Führerausweis nach dem internationalen Abkommen vom 24. April 1926 über den Kraftfahrzeugverkehr (SR 0.741.11) oder nach dem (von der Schweiz nicht ratifizierten) Abkommen vom 19. September 1949 über den Strassenverkehr oder nach jenem vom 8. November 1968 über den Strassenverkehr (SR 0.741.10) besitzen (Art. 42 Abs. 1 VZV).
Die Wirksamkeit des ausländischen Ausweises ist auf dem Schweizer Territorium zudem insofern eingeschränkt, als Fahrzeugführer aus dem Ausland, die seit zwölf Monaten in der Schweiz wohnen und sich in dieser Zeit nicht länger als drei Monate ununterbrochen im Ausland aufgehalten haben, einen schweizerischen Führerausweis benötigen (Art. 42 Abs. 3bis lit. a VZV).
3.3 Dem Inhaber eines gültigen nationalen ausländischen Ausweises wird der schweizerische Führerausweis der entsprechenden Kategorie erteilt, wenn er auf einer Kontrollfahrt nachweist, dass er die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu führen versteht (Art. 44 Abs. 1 VZV).
Der im Wiener Übereinkommen festgehaltene Grundsatz der Anerkennung ausländischer Führerausweise findet seine Grenze nach dem Gesagten bei Wohnsitznahme in der Schweiz. Bei Wohnsitz in der Schweiz ist demzufolge das schweizerische Recht zu beachten, welches die Bedingungen zum Erwerb des Führerausweises festlegt. Das ist im Grundsatz die amtliche Prüfung gemäss Art. 14 Abs. 1 SVG, womit es entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht an einer genügenden gesetzlichen Grundlage fehlt.
4.
4.1 Fahrzeugführer aus dem Ausland, die seit zwölf Monaten in der Schweiz wohnen und sich in dieser Zeit nicht länger als drei Monate ununterbrochen im Ausland aufgehalten haben, benötigen – wie unter E. 3.2 ausgeführt – einen schweizerischen Führerausweis (Art. 42 Abs. 3bis lit. a VZV). Führerausweise, die im Ausland von Personen erworben wurden, die ihren Wohnsitz in der Schweiz haben, werden demgemäss nur anerkannt, wenn der Erwerb des Ausweises während eines Aufenthalts von mindestens zwölf zusammenhängenden Monaten im Ausstellerstaat erfolgte, was grundsätzlich eine offizielle Abmeldung bei der Einwohnerkontrolle in der Schweiz bedingt. Ausländische Führerausweise, die unter Umgehung dieser Bestimmungen erworben wurden, dürfen in der Schweiz nicht verwendet werden (Art. 42 Abs. 4 VZV).
4.2 Die Beschwerdeführerin reiste am 1. Mai 2002 in die Schweiz ein und erlangte am 14. August 2007 eine Niederlassungsbewilligung. Für den Auslandaufenthalt von Mitte März bis Mitte Juni 2008 in B hatte sie sich bei der Einwohnerkontrolle nicht abgemeldet, womit sie ihren Wohnsitz, d.h. den Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält, in der Schweiz beibehielt. Da sich die Beschwerdeführerin während lediglich dreier Monate im Ausland aufhielt und ihren Wohnsitz in der Schweiz nicht aufgab, hat sie den ausländischen Fahrausweis unter Umgehung der Zuständigkeitsbestimmungen über den Erwerb des schweizerischen Führerausweises erworben. Um in der Schweiz ein Motorfahrzeug führen zu dürfen, hat die Beschwerdeführerin vielmehr einen Führerausweis nach schweizerischem Recht bei der zuständigen Verwaltungsbehörde an ihrem Wohnsitz zu erlangen. Der in B erworbene Führerausweis kann demnach nicht in einen schweizerischen Fahrausweis umgeschrieben und auch nicht in der Schweiz verwendet werden.
Das Vorgehen der Beschwerdeführerin unter offensichtlicher Umgehung der schweizerischen Zuständigkeitsbestimmungen vermag die Aberkennung ihres im Ausland erworbenen Führerausweises ohne Weiteres zu rechtfertigen. Belanglos ist, ob die Beschwerdeführerin vorgängig bei den Strassenverkehrsämtern „am Schalter“ mündlich Rat geholt, bzw. sich auf deren Homepage kundig gemacht hat. Die Beschwerdeführerin hat die mündlichen Auskünfte am Schalter und die Auskünfte auf den Webseiten offenbar einfach in ihrem Sinn interpretiert. Eine schriftliche Auskunft, auf die es allenfalls ankommen könnte, wird jedenfalls nicht geltend gemacht.
Im Übrigen ist auf der Homepage des Strassenverkehrsamts des Kantons Zürich ein Merkblatt betreffend "Gesuch um Umtausch eines ausländischen Führerausweises" aufgeschaltet, worin auf Seite 4 unter "Allgemeine Informationen" ausdrücklich festgehalten wird, dass im Ausland erworbene Führerausweise nur anerkannt werden, wenn der Erwerb während eines Aufenthalts von mindestens 12 zusammenhängenden Monaten im Ausstellerstaat erfolgte und eine entsprechende Bestätigung beigebracht werden kann (siehe www.stva.zh.ch/internet/ds/stva/de/dienstleistungen/ausweise/aw_auslfa.html).
5.
Bezüglich des Eventualantrags der Beschwerdeführerin, zur Kontrollfahrt nach Art. 44 Abs. 1 VZV zugelassen zu werden, ist festzuhalten, dass nach jener Bestimmung dem Inhaber eines gültigen nationalen Ausweises der schweizerische Führerausweis der entsprechenden Kategorie erteilt wird, wenn er auf einer Kontrollfahrt nachweist, dass er die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu führen versteht.
Als die Beschwerdeführerin am 1. Mai 2002 dauernd in die Schweiz übersiedelte und hier ihren Wohnsitz begründete, war sie nicht im Besitz eines ausländischen nationalen oder sonstigen Führerausweises, weshalb es ihr nicht möglich war, einen schweizerischen Führerausweis nach der Regelung von Art. 44 Abs. 1 VZV lediglich mit einer Kontrollfahrt zu erwerben.
Auch kann der von der Beschwerdeführerin in B erworbene Führerausweis aufgrund der Umgehung der Zuständigkeitsbestimmungen nicht anerkannt werden. Da – wie vorstehend unter E. 4 ausgeführt – die Voraussetzungen für eine Anerkennung ihres ausländischen Führerscheins grundlegend nicht gegeben sind, kann sich auch die Frage nach der Durchführung einer Kontrollfahrt von vornherein nicht stellen.
6.
Zu Unrecht beanstandet die Beschwerdeführerin schliesslich die Gebühr der Vorinstanz als markant zu hoch. Bei der Bemessung der Spruchgebühr kommt der festsetzenden Instanz ein erhebliches Ermessen zu, dessen Ausübung von der oberen Rechtsmittelbehörde nur mit Zurückhaltung überprüft wird (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 8 und 13).
Die Vorinstanz durfte dem von der Beschwerdeführerin verursachten, nicht geringen Aufwand bei der Bemessung der Spruchgebühr entsprechend Rechnung tragen. Die Spruchgebühr bewegt sich sodann im Rahmen vergleichbarer Verfahren. Angesichts des Interessenwerts ist sie sogar eher günstig ausgefallen. Einer Rechtskontrolle, auf welche das Verwaltungsgericht beschränkt ist, hält die vorinstanzliche Kostenfestsetzung jedenfalls ohne Weiteres stand.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten war. Die Kosten sind dem Verfahrensausgang entsprechend der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist keine Umtriebsentschädigung zu entrichten.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es wird keine Umtriebsentschädigung zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Von Omnilex extrahiert
Whether the complaint seeking a declaration that the authorities delayed deciding on suspensive effect was admissible
The request was not entertained because the issue had become moot through the merits decision.
Although the delay was acknowledged, the substantive appeal rendered the declaratory request without object; the court therefore did not need to decide whether a separate denial-of-justice complaint would have been possible.
Whether the foreign driving licence could be recognized in Switzerland despite the appellant's Swiss residence
No; the licence was obtained while the appellant retained her Swiss domicile and thus circumvented the Swiss residence-based acquisition rules.
Under the SVG, VZV, and the Vienna Convention, foreign licences are recognized only within the limits of temporary stay or lawful foreign residence; a person domiciled in Switzerland must comply with Swiss licensing rules. The appellant's three-month stay abroad without deregistration did not break Swiss domicile.
Whether the appellant had to be admitted to a control drive under Art. 44 VZV
No; the control drive route was unavailable because she was not lawfully in possession of a recognized foreign licence when she took up residence in Switzerland.
Art. 44 VZV presupposes a valid foreign licence eligible for exchange; since the foreign licence was acquired in circumvention of the residence rules and was not recognizable, a control drive could not be ordered.
Whether the cantonal fee was excessive
No; the fee was within the authority's discretion and reasonable in light of the workload and case value.
The reviewing court intervenes only restrictively in fee assessments. The challenged fee corresponded to the appellant's caused administrative effort and was comparable to similar cases.
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