Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2010.00232
Entscheid
der 3. Kammer
vom 26. August 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea
Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretärin Anja Tschirky.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Baukommission F, vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Wiederherstellungsbefehl,
hat sich ergeben:
I.
A. A ist Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 im Weiler D in E. Dieses Grundstück liegt in der kantonalen Landwirtschaftszone sowie im Schutzgebiet des Gewässers G (Schutzzone III B). Es ist mit einem Wohnhaus, Assek.-Nr. 02, mit dem ehemals landwirtschaftlich genutzten Schopfgebäude, Assek.-Nr. 03, sowie einer Doppelgarage, Assek.-Nr. 04, überbaut. In den Jahren 1989 bis 1992 baute A das Schopfgebäude ohne baurechtliche Bewilligung in ein eigenständiges Wohnhaus um. Am 28. Januar 1994 verweigerte ihm die Direktion der öffentlichen Bauten hierfür die nachträglichen Bewilligungen und wies den Gemeinderat F an, die hinsichtlich des nicht bewilligten Schopfumbaus zu treffenden Massnahmen unverzüglich festzulegen. Letztinstanzlich wies das Bundesgericht am 29. März 1996 die von A erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab und hielt den Gemeinderat F an, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips anzuordnen.
B. Der Gemeinderat F beschloss am 7. November 1996, aufgrund der allfälligen Schaffung einer peripheren Bau- bzw. Weilerzone D mit dem definitiven Entscheid über die zu treffenden Anordnungen bezüglich des Schopfumbaus bis spätestens 31. Dezember 1998 zuzuwarten. Mit Verfügung Nr. 900/2000 der Baudirektion des Kantons Zürich (nachfolgend Baudirektion) wurde die Revision der kommunalen Nutzungsplanung, welche unter anderem auch die Einzonungen in Bau- und Kernzonen umfasste, genehmigt. Eine Einzonung des Weilers D war nicht vorgesehen .
C. Im Jahr 2004 stellte A ein Baugesuch zur Erstellung eines gedeckten Sitzplatzes und eines Ersatzbaus für die Doppelgarage auf dem fraglichen Grundstück. Da das der Baudirektion unterstellte Amt für Raumordnung und Vermessung zum Schluss kam, auf dem Grundstück seien widerrechtliche Bauten und Nutzungen vorhanden, so insbesondere eine rechtswidrige Wohnnutzung der Scheune, wurde das Bewilligungsverfahren am 18. Mai 2004 bis zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sistiert. Anlässlich eines Augenscheins vom 19. Juli 2006 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 stellten Vertreter der Gemeinde F und der Baudirektion fest, dass der Schopf weiterhin als Wohnhaus genutzt werde und dass ein Rückbau offensichtlich nie stattgefunden habe. Des Weiteren bestand westlich des Schopf-Wohnhauses ein Holzlager, welches so ausgebaut worden war, dass es als Gebäude genutzt werden konnte. Dafür lag keine Bewilligung vor. Am 18. September 2007 kündigte das Amt für Raumordnung und Vermessung an, dass die Gemeinde F für die Herstellung des rechtmässigen Zustands beim Gebäude Assek.-Nr. 03 verantwortlich sei. Hierfür sei die Entfernung der Küche, der sanitären Einrichtungen und der Heizung sowie der dem Wohnen dienenden Infrastruktur notwendig. Die Nutzung zum Wohnen und zum Aufenthalt dürfe nicht ermöglicht werden. Ebenso sei eine Beseitigung aller Fenster notwendig. Das eingeleitete Bewilligungsverfahren für die Erstellung eines gedeckten Sitzplatzes und eines Ersatzbaus für die Doppelgarage werde wegen der auf dem fraglichen Grundstück nach wie vor herrschenden rechtswidrigen Zustände abgeschrieben.
D. Mit Schreiben vom 3. Februar 2009 setzte die Baukommission der Gemeinde F (nachfolgend Baukommission) A eine letzte Frist bis 31. Dezember 2009, um das nicht zu Wohnzwecken bewilligte Schopfgebäude in den ursprünglichen Zustand zurückzuversetzen und den nicht bewilligten Holzlagerausbau abzubrechen. Im Falle des Unterlassens der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands wurde die Ersatzvornahme angekündigt. In der Folge gelangte ein im Auftrag von A handelnder Architekt an die Baukommission und teilte ihr mit, dass die Vollstreckung der Beseitigung verjährt sei, da die Verjährungsfrist analog der Regelung von Art. 137 Abs. 2 des Obligationenrechts (OR) für gerichtlich anerkannte Forderungen zehn Jahre betrage. Im Antwortschreiben vom 27. Mai 2009 verneinte die Baukommission den Eintritt der Vollstreckungsverjährung wegen Unterbrechung derselben und wies nochmals darauf hin, dass bis 31. Dezember 2009 der rechtmässige Zustand wiederherzustellen sei. Als Grundlage dieser Anordnung gelte der Bundesgerichtsentscheid vom 29. März 1996, weshalb kein weiteres Rechtsmittel ergriffen werden könne. Zwecks gütlicher Einigung schlug der im Auftrag von A handelnde Architekt sodann einen Augenschein vor . Die Baukommission erklärte sich am 3. Juli 2009 zu einer Besprechung bereit, anlässlich welcher die rechtliche Situation aufzuzeigen, nicht jedoch mit Zugeständnissen zu rechnen sei. Mit Schreiben vom 31. August 2009 wiederholte die Baukommission ihre Rechtsauffassung und erklärte überdies, dass für die Ersatzvornahme ein Grundpfandrecht eingetragen würde und dass im Fall des unbenützten Ablaufs der Wiederherstellungsfrist gegen A strafrechtliche Schritte eingeleitet würden. Am 8. September 2009 wiederholte der Rechtsvertreter von A, dass die Vollstreckbarkeit der Wiederherstellung verjährt sei. Mangels Rechtsmittelbelehrung sei davon auszugehen, dass das Schreiben vom 31. August 2009 nicht als Wiederherstellungsbefehl und Verfügung zu verstehen sei. Andernfalls sei er zur Wahrung der Rechtsmittelfrist unverzüglich entsprechend zu orientieren. In einem Schreiben vom 13. Oktober 2009 eröffnete die Baukommission A die Rechtsmittelfrist an die Baurekurskommission III des Kantons Zürich (nachfolgend Baurekurskommission III).
II.
Gegen die Schreiben vom 3. Februar 2009 und 13. Oktober 2009 liess A am 26. Oktober 2009 bei der Baurekurskommission III Rekurs erheben. Er beantragte die Aufhebung der in den genannten Schreiben enthaltenen Anordnungen sowie die Feststellung, dass die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands in Bezug auf das Gebäude Assek.-Nr. 03, D, E, verjährt sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gemeinde F. Die Baurekurskommission III hiess den Rekurs am 7. April 2010 soweit gut, als sie darauf eintrat, und wies die Sache bezüglich des verfügten Rückbaus des Gebäudes Assek.-Nr. 03 an die Baukommission zurück.
III.
A liess am 7. Mai 2010, Poststempel vom 10. Mai 2010, Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben. Er beantragte die Aufhebung der Anordnung, wonach die Sache bezüglich des verfügten Rückbaus des Gebäudes Assek.-Nr. 03 an die Vorinstanz zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen zurückzuweisen sei. Ferner sei ihm der Drittel der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens nicht aufzuerlegen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Baukommission. Ausdrücklich nicht angefochten werde der Entscheid der Baurekurskommission III, soweit darin auf den Rekurs betreffend die Beseitigung des Holzlagerausbaus nicht eingetreten worden sei. Die Baurekurskommission III stellte am 3. Juni 2010 den Antrag auf Beschwerdeabweisung. Am 11. Juni 2010 liess die Baukommission ebenfalls die Abweisung der Beschwerde beantragen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten von A.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts vom 22. März 2010 am 1. Juli 2010 in Kraft getreten ist; es revidiert namentlich das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG; OS 65, 390 ff., 394–405 und 437). Die intertemporalen Regeln, wonach grundsätzlich neues Prozessrecht sofort Anwendung findet, die Zuständigkeit sich jedoch für wie hier schon hängige Verfahren nach altem Recht bestimmt (vgl. RB 2004 Nr. 8), spielen insofern keine Rolle, als sich für den vorliegenden Fall inhaltlich nichts geändert hat. Nachfolgend werden die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes in der vor dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung mit “a§ … VRG“ bezeichnet.
1.2 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG (vgl. a§ 41 Abs. 1 VRG) zur Behandlung der gegen einen Entscheid der Baurekurskommission erhobenen Beschwerde zuständig. Als betroffener Grundeigentümer erweist sich der Beschwerdeführer im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Die Beschwerdegegnerin weist darauf hin, dass möglicherweise kein zulässiges Anfechtungsobjekt vorliege, weshalb auf die erhobene Beschwerde nicht einzutreten sei. Es ist folglich abzuklären, ob der Entscheid der Vorinstanz überhaupt mit Beschwerde anfechtbar ist.
1.3.1 Die Vorinstanz erkannte in ihrem Entscheid vom 7. April 2010, dass die Sache bezüglich des verfügten Rückbaus des Gebäudes Assek.-Nr. 03 zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen werde. Beim vorinstanzlichen Entscheid handelt es sich somit um einen Rückweisungsentscheid, der als Zwischenentscheid zu qualifizieren ist (BGer, 23. Mai 2007, 9C_258/2007, www.bger.ch; Felix Uhlmann in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2008, Art. 90 N. 9).
1.3.2 Gemäss § 19a Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG richtet sich die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Anfechtbar sind nach Art. 93 Abs. 1 BGG Vor- und Zwischenentscheide, die einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen entsprechen der bisherigen Verwaltungsgerichtspraxis zur Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden (beispielsweise VGr, 11. Juli 2008, VB.2008.00232 E. 2.1; VGr, 20. Mai 2009, VB.2009.00115 E. 1.2, beide unter www.vgrzh.ch).
1.3.3 Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers erwähnte die Vorinstanz einzig, welche Kriterien die Beschwerdegegnerin bei Erlass des Wiederherstellungsbefehls und insbesondere im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit zu beachten habe. Den noch zu fällenden Entscheid nahm sie dabei nicht vorweg. Vielmehr steht der Beschwerdegegnerin in diesem Zusammenhang ein gewisser Beurteilungsspielraum zu (vgl. VGr, 12. März 2008, VB.2007.00348, E. 1.2.2.1, www.vgrzh.ch). Zum jetzigen Zeitpunkt kann somit nicht beurteilt werden, inwieweit die Beschwerdegegnerin die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands anordnen würde und der angefochtene Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG bewirken könnte. Wie vom Beschwerdeführer vorgebracht, würde mit der Bejahung der von ihm geltend gemachten Verjährung der Wiederherstellungspflicht jedoch ein Endentscheid in der Sache herbeigeführt, sodass er durch behördlichen Befehl nicht mehr verpflichtet werden könnte, das Schopfgebäude zurückzubauen. Mit einem solchen Endentscheid könnte ein bedeutender Aufwand an Zeit gespart werden. Folglich ist vorliegend von einem anfechtbaren Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 BGG auszugehen.
1.4 Bezüglich der beantragten Aufhebung der Auferlegung von einem Drittel der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ist zunächst darauf hinzuweisen, dass dieser Antrag – wie von der Beschwerdegegnerin zu Recht ausgeführt – im Widerspruch steht mit dem Hinweis in der Beschwerdeschrift, der Entscheid der Baurekurskommission III werde nicht angefochten, soweit mit ihm auf den Rekurs betreffend die Beseitigung des Holzlagerausbaus nicht eingetreten worden sei: Dem Beschwerdeführer wurde entgegen seiner Ansicht deshalb ein Drittel der Verfahrenskosten auferlegt, weil die Vorinstanz auf den Antrag um Aufhebung der erstinstanzlichen Anordnung bezüglich der Beseitigung des Holzlagerausbaus wegen fehlender Begründung nicht eingetreten war. Da sich dazu weder in der Beschwerdeschrift noch in der ergänzenden Eingabe vom 25. Juni 2010 Ausführungen zum fraglichen Antrag finden lassen, was ebenfalls formelles Gültigkeitserfordernis einer Beschwerde wäre (vgl. § 54 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 6), und da bei rechtskundig vertretenen Parteien keine Frist für die Behebung eines solchen Mangels anzusetzen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 56 N. 8), ist auf die beantragte Aufhebung der Kostenregelung nicht einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Rechtsverletzung im Sinn von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG (a§ 50 Abs. 2 lit. a und b VRG), indem die Vorinstanz die durch das Verwaltungsgericht entwickelten Grundsätze über die Verjährung von Vollstreckungsverfügungen und Beseitigungsanordnungen (Letztere als Folge der Nichtbewilligungsfähigkeit) nicht richtig angewendet habe. Der Wiederherstellungsanspruch des Gemeinwesens hinsichtlich der ohne Baubewilligung vorgenommenen Umgestaltung des Gebäudes Assek.-Nr. 03 sei wegen Ablaufs von fast 13 Jahren seit dem Entscheid des Bundesgerichts vom 29. März 1996 verjährt und der Wiederherstellungsbefehl – sei er nun im Brief vom 3. Februar 2009 oder aber in jenem vom 13. Oktober 2009 enthalten – deshalb wegen Verjährung überhaupt und ohne Einschränkung aufzuheben. Schliesslich macht er geltend, die Bewilligungsbehörde wäre rechtlich verpflichtet gewesen, den Vollzug zu überwachen. Mit ihrem Verhalten habe sie den herrschenden Verhältnissen zugestimmt.
2.2 Die Vorinstanz erwog, dass in der vorliegenden Angelegenheit eine Verwirkungsfrist von 30 Jahren seit Vornahme der eigenmächtigen Bauarbeiten gelte. Wie sich dem vorstehend dargelegten, unbestrittenen Sachverhalt entnehmen lasse, sei diese Frist noch nicht abgelaufen. Der Anspruch der Vorinstanz auf Anordnung von Wiederherstellungsmassnahmen sei damit noch nicht verwirkt. Eine analoge Anwendung der zehnjährigen Verjährungsfrist erweise sich bereits deshalb als nicht gerechtfertigt, weil es sich bei der Bewilligungs- und Vollzugsbehörde um zwei zu verschiedenen Gemeinwesen gehörenden Behörden handle. Überdies habe der Beschwerdeführer seit dem Bundesgerichtsentscheid um die Rechtswidrigkeit seiner Wohnbaute gewusst und daher damit rechnen müssen, dass ein Wiederherstellungsbefehl ergehen würde.
2.3 Die Beschwerdegegnerin bringt im Wesentlichen vor, dass der Beschwerdeführer fälschlicherweise die Verwirkung im Erkenntnisverfahren nicht von der Verjährung im Vollstreckungsverfahren trenne. Das Bundesgericht habe im Entscheid vom 29. März 1996 den Vorbehalt angebracht, dass das Erkenntnisverfahren noch nicht abgeschlossen sei, sondern – gestützt auf die geltende Kompetenzordnung im Kanton Zürich – noch der Ergänzung durch eine entsprechende kommunale Verfügung bedürfe, indem über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu entscheiden sei. Letzteres habe die Beschwerdegegnerin mit dem streitbetroffenen Wiederherstellungsbefehl getan, weshalb keine Rede davon sein könne, dass vorliegend die Vollstreckungsverjährung zur Diskussion stehe. Vielmehr habe die kommunale Baubehörde zu prüfen, ob unter dem Titel des Vertrauensschutzes ein Wiederherstellungsbefehl überhaupt noch zulässig sei, zumal das Recht der Baubehörde, im Rahmen des Erkenntnisverfahrens einen Abbruch zu verfügen, nach der Praxis des Bundesgerichts grundsätzlich auf 30 Jahre nach Erstellung befristet sei. Dies setze jedoch zwingend voraus, dass derjenige, der sich auf den Vertrauensschutz berufe, selbst in gutem Glauben gehandelt habe, worauf sich der Beschwerdeführer nicht berufen könne.
3.
3.1 Bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen entscheidet gemäss Art. 25 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) zunächst die zuständige kantonale Behörde darüber, ob diese Vorhaben zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Gemäss § 2 lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind sodann die Gemeinden zur erstinstanzlichen Gesetzesanwendung in Bausachen und damit auch zur Anwendung von § 341 PBG zuständig; nach dieser Vorschrift sind die Behörden verpflichtet, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen (RB 1998 Nr. 122; BEZ 2009 Nr. 44).
3.2 Falls der Pflichtige sich weigert, die Wiederherstellungsmassnahmen freiwillig vorzunehmen, setzt die zuständige kommunale Baubehörde im Rahmen des Vollstreckungsverfahrens gestützt auf § 341 PBG den Wiederherstellungsbefehl zwangsweise durch und führt damit den rechtmässigen Zustand herbei. Dieses Verfahren lässt sich in folgende Phasen gliedern: Androhung der Zwangsvollstreckung; Vollstreckungsanordnung; Durchführung der tatsächlichen Zwangsvollstreckung mit Kostentragungspflicht. Diese Vollstreckungsabschnitte können ganz oder teilweise zusammengefasst werden (vgl. RB 1999 Nr. 125). Als Zwangsmittel kommen nach § 30 VRG die Schuldbetreibung, die Ersatzvornahme unter Kostenauflage oder der unmittelbare Zwang gegen den Pflichtigen oder an Sachen infrage.
3.3 Gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG kann mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht jede Rechtsverletzung, einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung, geltend gemacht werden. Überdies kann die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. b VRG). Die Rüge der Unangemessenheit ist gemäss § 50 Abs. 3 VRG nur zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer stützt seine Begründung bezüglich der geltend gemachten Verjährung des Wiederherstellungsbefehls im Wesentlichen auf den Entscheid VB.2006.00016 des Verwaltungsgerichts vom 16. August 2006. Darin ging es um die Frage, ob zwei Reklametafeln innerhalb der Bauzone im Jahr 2005 noch beseitigt werden müssten, nachdem in einer Verfügung aus dem Jahr 1982 vorgemerkt worden sei, deren Anzahl per 31. Dezember 1983 von zwei auf eine zu reduzieren. Inbesagter Angelegenheit lag somit bereits eine rechtskräftige baupolizeiliche Verfügung vor, welche die Frist zur Beseitigung einer der beiden Reklametafeln enthielt. Folglich stand die Vollstreckungsverjährung der darin vorgemerkten Beseitigung zur Prüfung. Die Verjährungsfrist sollte dabei nach Meinung der Verwaltungsrichter in analoger Anwendung von Art. 137 Abs. 2 OR für gerichtlich anerkannte Forderungen auf zehn Jahre bemessen werden und mit Eintritt der Rechtskraft der Sachverfügung zu laufen beginnen. Eine solche Vollstreckungsverjährung dränge sich aufgrund der Rechtssicherheit wie auch nach Treu und Glauben auf (siehe VGr, 16. August 2006, VB.2006.00016, E. 5.3).
4.2 Demgegenüber ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung der Anspruch der Baubehörden, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verlangen, analog der Regelung von Art. 662 des Zivilgesetzbuchs (ZGB) über die ausserordentliche Ersitzung auf 30 Jahre seit Fertigstellung des baugesetzwidrigen Gebäudes oder Gebäudeteils befristet. Nach Meinung des Bundesgerichts handelt es sich dabei um eine Verwirkungsfrist. Eine Ausnahme vom Grundsatz der Verwirkung nach 30 Jahren ist dann zu machen, wenn eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands aus baupolizeilichen Gründen im engeren Sinn geboten ist (BGE 107 Ia 123 f. E. 1a und 1b).
4.3 Vorliegend wurde im bundesgerichtlichen Entscheid vom 29. März 1996 zwar endgültig über die Nichterteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24 RPG entschieden. Das Bundesgericht forderte die Verantwortlichen der Gemeinde F in den Erwägungen jedoch gleichzeitig auf, im Nachgang zu diesem Baubewilligungsverfahren die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips anzuordnen. Der letztinstanzliche Entscheid in der Sache enthält somit – entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers – keine Beseitigungsanordnung bezüglich der unrechtmässig vorgenommenen Umbauten des Gebäudes Assek.-Nr. 03. Da die Gemeinde F in dieser Angelegenheit nach Erlass des Beschlusses vom 7. November 1996 erst wieder mit Schreiben vom 3. Februar 2009 an den Beschwerdeführer gelangte, ist zunächst zu prüfen, ob es sich dabei um eine Verfügung handelt, mit welcher dem Beschwerdeführer erstmals die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands befohlen wurde.
4.3.1 Der Beschwerdeführer ist der Meinung, dass erst das Schreiben vom 13. Oktober 2009 als “Wiederherstellungsanordnung“ zu qualifizieren sei, da dieses Schriftstück eine Rechtsmittelbelehrung enthalte. Die Beschwerdegegnerin bezeichnet ihr Schreiben vom 3. Februar 2009 an den Beschwerdeführer als “Wiederherstellungsbefehl“. Nach Ansicht der Vorinstanz enthält der besagte Brief eine klare und unmissverständliche Anordnung, dass der mit Bundesgerichtsentscheid festgestellte rechtswidrige Zustand auf der Bauparzelle zu beseitigen sei, dies unter Androhung der Ersatzvornahme. Es könne somit vorweg festgehalten werden, dass es sich beim besagten Schreiben – obwohl es in Briefform gehalten sei – rechtstechnisch um eine Verfügung handle, da es eine Pflicht des Beschwerdeführers verbindlich begründe. Den nachfolgenden Schreiben, namentlich auch dem Brief vom 13. Oktober 2009, vermöchte indes keine Verfügungskraft zuzukommen. Es handle sich bei diesen nachfolgenden Schriftstücken vielmehr um Auskünfte und Stellungnahmen zur bereits im Februar 2009 verfügten Beseitigung.
4.3.2 Die Verfügung ist eine von einem Träger der öffentlichen Verwaltung erlassene, hoheitliche Anordnung. Hoheitlich ist der Akt, der im Rahmen der einer Behörde zustehenden öffentlich-rechtlichen Befugnisse ergeht und im Bereich ihrer öffentlich-rechtlichen Zuständigkeit liegt. Nur individuell-konkrete Anordnungen sind Verfügungen. Das bedeutet, dass sich ein Verwaltungsakt an eine einzelne Person oder an mehrere bestimmte Adressaten richten und einen konkreten Sachverhalt oder eine Vielzahl von konkreten Sachverhalten regeln muss. Die Verfügung erfasst somit ein einmaliges, auf einen ganz bestimmten Sachverhalt bezogenes Rechtsverhältnis. Als konkret erweist sich eine Anordnung, wenn sie dermassen spezifiziert und typisiert ist, dass sie sich unmittelbar vollziehen lässt. Die unmittelbare Vollziehbarkeit ist damit das entscheidende Kriterium dafür, ob ein individueller Akt genügend konkretisiert ist, um als Verfügung zu gelten. Keine Verfügungen sind dagegen Akte, die allgemeine Regeln enthalten, wie namentlich generell-abstrakte Erlasse. Die äussere Form des Verwaltungshandelns ist nicht entscheidend dafür, ob eine Anordnung als Verfügung zu qualifizieren ist oder nicht (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 13 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 854 ff.). Gemäss § 10 Abs. 1 und 3 VRG (vgl. a§ 10 Abs. 1 und 2 VRG) sind Anordnungen in der Regel schriftlich zu begründen, mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen, die das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist bezeichnet, und sie sind den Betroffenen schriftlich mitzuteilen.
Die Rechtsmittelbelehrung bildet formelles Gültigkeitserfordernis einer Anordnung. Fehlt sie, beginnt die Rechtsmittelfrist nicht zu laufen (RB 1962 Nr. 13) und die Verfügung erwächst nicht ohne Weiteres in Rechtskraft (RB 1984 Nr. 1). Sie kann damit nicht vollzogen werden bzw. das Rechtsmittel ist diesfalls auch noch gegen Vollzugsakte zulässig. Allerdings vermag eine Anordnung trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung rechtswirksam zu werden, wenn dem Betroffenen dadurch kein Nachteil erwächst, namentlich wenn er das zulässige Rechtsmittel gleichwohl fristgerecht erhebt (BGE 114 Ib 115 f.).
4.3.3 Im Schreiben vom 3. Februar 2009 setzte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer eine letzte Frist bis 31. Dezember 2009 an, um insbesondere das nicht zu Wohnzwecken bewilligte Schopfgebäude in den ursprünglichen Zustand zurückzubauen (Entfernung der Küche, sanitäre Anlagen und Heizung sowie dem Wohnen dienende Infrastruktur). Im Fall des Unterlassens der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands wurde die Ersatzvornahme angedroht. Das besagte Schreiben stellt offensichtlich eine individuell-konkrete Anordnung der für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zuständigen kommunalen Behörde dar, denn der Beschwerdeführer wird darin aufgefordert, das unrechtmässig umgebaute Schopfgebäude Assek.-Nr. 03 in Erwähnung der vorzunehmenden Handlungen und innert angesetzter Frist zurückzubauen, unter Androhung der Ersatzvornahme durch das Gemeinwesen. Dass diese Anordnung nicht in die Form einer Verfügung gekleidet wurde, ist – wie vorgängig ausgeführt und von der Vorinstanz zutreffend erwähnt – für die Qualifizierung als Verfügung nicht entscheidend. Überdies ändert die fehlende Rechtsmittelbelehrung nichts am individuell-konkreten Charakter der Beseitigungsanordnung, sondern ist einzig für die Frage der Anfechtbarkeit des besagten Akts von Bedeutung. Da der Beschwerdeführer gleich nach Erhalt des Schreibens vom 3. Februar 2009 die Behörden anging und da das Schreiben vom 13. Oktober 2009 eine Rechtsmittelbelehrung enthielt, konnte er schliesslich den Rechtsmittelweg beschreiten, weshalb ihm diesbezüglich kein Rechtsnachteil erwuchs. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass das Schreiben vom 3. Februar 2009 eine Verfügung darstellt.
4.4 Da die Beschwerdegegnerin im besagten Schreiben vom 3. Februar 2009 dem Beschwerdeführer somit erstmals befahl, das infrage stehende Schopfgebäude in den ursprünglichen Zustand zurückzubauen, handelt es sich dabei um den ersten Wiederherstellungsbefehl bzw. die erste Beseitigungsanordnung, der/die von der zuständigen Beschwerdegegnerin in der Angelegenheit erlassen wurde. Aufgrund der erst kürzlich angeordneten Beseitigung ist die im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 16. August 2006 festgehaltene Rechtsprechung zur Vollstreckungsverjährung von Beseitigungsanordnungen vorliegend zurzeit keineswegs relevant. Vielmehr ist das Urteil des Bundesgerichts bezüglich der Anordnung der Beseitigung innert 30 Jahren seit Errichtung der unrechtmässigen Baute zu beachten. Da nach Angaben des Beschwerdeführers die Bauten am streitbetroffenen Schopfgebäude bis im Jahr 1992 abgeschlossen waren, ist die Verwirkung des Anspruchs auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands somit noch nicht eingetreten.
4.5 Angesichts der aufgezeigten Sachlage steht nicht die Vollstreckungsverjährung einer Beseitigungsanordnung, sondern die Verwirkung des Anspruchs auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und damit die erstmalige Anordnung einer Beseitigung infrage, weshalb die Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt, der Gut- und Bösgläubigkeit komme vorliegend eine zentrale Rolle zu. Ein Vorbehalt ist nämlich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts für Fälle angezeigt, in denen die Baupolizeibehörden zwar vor Ablauf der dreissigjährigen Frist einschreiten, die rechtswidrigen Gebäude oder Gebäudeteile aber über Jahre hinaus duldeten, obschon ihnen die Gesetzwidrigkeit bekannt war oder sie diese bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt hätten kennen müssen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung müsste hier allenfalls der Schutz von Treu und Glauben Platz greifen (BGE 107 Ia 123 f. E. 1a und 1b). Der Vertrauensschutz setzt jedoch voraus, dass derjenige, der sich darauf beruft, selbst in gutem Glauben gehandelt hat. Der Bösgläubige kann sich also nicht vor Ablauf von 30 Jahren erfolgreich auf durch behördliches Dulden geschaffenes Vertrauen berufen (BEZ 2002 Nr. 4).
Es ist der Vorinstanz beizupflichten, dass eine Verkürzung der Verwirkungsfrist von 30 Jahren vorliegend jedoch nicht Anwendung finden kann: Dem Beschwerdeführer kann seit dem bundesgerichtlichen Entscheid vom 29. März 1996, worin die Bewilligungsfähigkeit der eigenmächtig vorgenommenen baulichen Massnahmen letztinstanzlich verneint wurde, keine Gutgläubigkeit mehr attestiert werden. In diesem Urteil wurde überdies bereits darauf hingewiesen, dass dem Beschwerdeführer hätte bekannt sein müssen, die vorgenommene Umwandlung könnte nicht bewilligt werden; dies nicht zuletzt auch aufgrund des eigenmächtigen Vorgehens. Die im Nachgang zugestellten Schreiben der Baubehörden durften dem Beschwerdeführer überdies immer wieder in Erinnerung gerufen haben, dass das Schopfgebäude rechtswidrig in ein Wohnhaus umgebaut wurde und zurückzubauen wäre. Angesichts der dargelegten Verhältnisse kann sich der Beschwerdeführer folglich nicht auf den Schutz von Treu und Glauben berufen.
4.6 Der Beschwerdeführer bringt im Übrigen vor, das Verwaltungsgericht habe im Entscheid vom 16. August 2006 festgestellt, dass nicht eine Vollstreckungsverfügung strittig sei, sondern die Beseitigung als Folge der Nichtbewilligungsfähigkeit. Dazu habe es entschieden: „Auch in diesem Fall wäre aber die Wiederherstellung verjährt.“ Seiner Ansicht nach verhalte es sich in jenem Entscheid gleich wie im vorliegenden Fall, bei welchem das Bundesgericht in seinem Urteil vom 29. März 1996 letztinstanzlich über die Bewilligungsfähigkeit abschlägig entschieden habe. Die Beseitigungsanordnung unterliege der Verjährung jedoch gleich wie die Vollstreckungsverfügung. Deshalb entfalte das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 16. August 2006 auf den vorliegenden Sachverhalt nicht analoge, sondern direkte präjudizielle Wirkung. Der Beschwerdeführer weist in seiner Vernehmlassung zur Beschwerdeantwort überdies darauf hin, dass er die Terminologie des besagten Entscheids übernommen habe. Das Verwaltungsgericht unterscheide zwischen dem Entscheid über die nachträgliche Bewilligung, der Beseitigungsverfügung als Folge der Nichtbewilligungsfähigkeit und der Vollstreckungsverfügung.
Der Beschwerdegegnerin zufolge liess der Beschwerdeführer das genannte Zitat in unvollständiger Weise wiedergeben.
4.6.1 Das Verwaltungsgericht präzisierte in Erwägung 5.4 seines Entscheids vom 16. August 2006, dass “streng genommen“ nicht die Vollstreckungsverfügung [vom 12. Januar 2005] streitig sei, sondern die Beseitigungsanordnung als Folge der Nichtbewilligungsfähigkeit. Es kam zum Schluss, dass auch in diesem Fall die Wiederherstellung verjährt sei, weil die zuständige Baubehörde die rechtswidrige Plakatstelle mindestens 23 Jahre bzw. noch länger (ab Inkrafttreten der Bewilligungspflicht) geduldet habe, ohne gegen deren Bestand einzuschreiten, auch nachdem der Abbruch der Plakatstelle nicht innert der in der Verfügung vom 12. März 1982 angesetzten Frist erfolgt war. Im besagten Entscheid wird eingangs ausgeführt, die Bewilligungspflicht für bereits bestehende Anlagen sei mit den Vorschriften zum Schutz des Stadt- und Landschaftsbildes vom 13. August 1975 (Reklameverordnung; ReklameV) eingeführt worden; binnen zwei Jahren seit Inkrafttreten des Erlasses seien nicht angemeldete Anlagen zu beseitigen. Im Rahmen eines “Gentlemen Agreement“ habe die Baubehörde am 11. März 1982 mit verschiedenen Plakatgesellschaften eine Vereinbarung abgeschlossen, die den Fortbestand von zahlreichen Werbetafeln in den Kreisen 2 und 4 zum Gegenstand gehabt habe (VGr, 16. August 2006, VB.2006.00016, E. I.). Aufgrund dieser Rechtslage und der Vormerknahme der Reduzierung auf eine Plakatstelle per 31. Dezember 1983 in der Verfügung vom 12. März 1982 folgerte das Verwaltungsgericht, es bestehe eine Beseitigungsanordnung als Folge der Nichtbewilligungsfähigkeit.
4.6.2 Wie bereits erwähnt und entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers enthält der bundesgerichtliche Entscheid vom 29. März 1996 keine solche Beseitigungsanordnung. Die Verantwortlichen der Gemeinde F wurden vom Bundesgericht in den Erwägungen vielmehr aufgefordert, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips anzuordnen. Erstmals befahl die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 3. Februar 2009, das als Verfügung zu qualifizieren ist, den Rückbau des nicht zu Wohnzwecken bewilligten Schopfgebäudes in den ursprünglichen Zustand. Die vom Beschwerdeführer erwähnte Entscheidstelle ist vorliegend somit nicht einschlägig.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer bringt schliesslich vor, das Argument der Vorinstanz überzeuge nicht, es dürfe der Bewilligungsbehörde nicht zum Nachteil gereichen, wenn die Vollzugsbehörde untätig bleibe. Wenn die Bewilligungsbehörde den Vollzug an die Gemeinde delegieren dürfe, so sei sie rechtlich verpflichtet, den Vollzug zu überwachen. Dies ergebe sich aus der diesbezüglichen Zuständigkeitsordnung nach § 2 lit. b PBG. Die Baudirektion sei danach zur Aufsicht über die Gemeinden “in den in diesem Gesetz geordneten Sachbereichen“ zuständig und verpflichtet. Zu den im Planungs- und Baugesetz geordneten Sachbereichen gehöre auch die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Der kantonalen Behörde sei zuzumuten, bei verweigerten Bewilligungen ein Verzeichnis über die Wiederherstellungssachverhalte für Bauten ausserhalb der Bauzone im Kanton Zürich zu führen und den Vollzug der Wiederherstellung zu überwachen. Dazu sei sie nach § 2 PBG verpflichtet. Die kantonale Behörde erscheine somit nicht als unbeteiligte Dritte, sondern als direkt involvierte Behörde. Der Regierungsrat des Kantons Zürich sei denn auch als Beschwerdegegner im bundesgerichtlichen Verfahren beteiligt gewesen und als solcher Adressat des Entscheids des Bundesgerichts vom 29. März 1996. Es bestehe auch deshalb kein Grund, die Verjährungswirkung nicht auch gegenüber der kantonalen Behörde zur Anwendung zu bringen.
5.2 Die Zuständigkeit zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24 RPG ist klar geregelt (siehe vorn E. 3.1). Aufgrund dieser Zuständigkeitsordnung obliegt es primär der für den Vollzug zuständigen kommunalen Behörde, die Vollstreckungsverjährung einer Beseitigungsanordnung zu beachten. Da der Entscheid des Bundesgerichts vom 29. März 1996 überdies zuständigkeitshalber keine Beseitigungsanordnung enthält, besteht keine Verjährungswirkung gegenüber der in jenem Verfahren involvierten kantonalen Baubehörde.
5.3 Dass die Baudirektion ihrer aufsichtsrechtlichen Pflicht gemäss § 2 lit. b PBG nicht nachgekommen sei, ist schliesslich zu verneinen. So führten Vertreter der Baubehörden am 19. Juli 2006 einen unangemeldeten Augenschein durch, um sich vor Ort von den unrechtmässig errichteten Bauten ein Bild zu machen. In der Folge wies die Baudirektion in ihrem Schreiben vom 18. September 2007 die Beschwerdegegnerin auf das weitere Vorgehen hin und hielt ausdrücklich fest, dass die Gemeinde für die Herstellung des rechtmässigen Zustands verantwortlich sei und die erwähnten Bauten zu beseitigen seien. Die für die Beseitigungsanordnung zuständige kommunale Baubehörde wurde damit zum Handeln ermahnt. Bereits zu einem früheren Zeitpunkt hatte die Baudirektion bzw. das Amt für Raumordnung und Vermessung den rechtswidrigen Zustand auf dem fraglichen Grundstück thematisiert: Im Hindernisschreiben vom 18. Mai 2004, das ebenfalls an die Beschwerdegegnerin gesandt wurde, ging es zwar um die Bewilligung eines gedeckten Sitzplatzes und eines Ersatzbaus für die Doppelgarage. Indessen wurde darin auch die rechtswidrige Wohnnutzung im Schopfgebäude erwähnt und festgestellt, dass die Baubewilligung nur erteilt werden könne, wenn auf dem Grundstück keine widerrechtlichen Bauten und Nutzungen vorhanden seien.
5.4 Angesichts dieser Umstände stösst die Argumentation des Beschwerdeführers ins Leere, die kantonale Behörde habe auf eine Ermahnung zur Wiederherstellungspflicht oder auf die Erteilung einer aufsichtsrechtlichen Weisung verzichtet, was bedeute, dass die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands für sie nicht wesentlich sei oder dass sie den herrschenden Verhältnissen zugestimmt hätte. Aus der Sistierung des Bewilligungsverfahrens bezüglich des Sitzplatzes und des Ersatzbaus für die Doppelgarage kann im Übrigen keineswegs geschlossen werden, der Beschwerdeführer habe zwischen der Bewilligung für den Umbau der Garage und dem Verzicht auf den Vollzug der Beseitigung der Wohnung wählen können, wie in der Beschwerdeschrift erwähnt wird.
6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beseitigungsanordnung bzw. der Befehl zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands erstmals am 3. Februar 2009 erging, weshalb die vom Beschwerdeführer geltend gemachte zehnjährige Verjährungsfrist in analoger Anwendung von Art. 137 Abs. 1 OR keine Anwendung findet. Im Übrigen ist der Wiederherstellungsanspruch noch nicht verwirkt. Da die Beschwerdegegnerin im besagten Entscheid schliesslich keine Verhältnismässigkeitsprüfung vornahm, was gemäss Rechtsprechung notwendig wäre (vgl. beispielsweise VGr, 18. Dezember 2008, VB.2008.00444, E. 3) und wie sie das Bundesgericht im Sachurteil überdies ausdrücklich verlangt hatte, verfügte die Vorinstanz zu Recht die Rückweisung an die Beschwerdegegnerin zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen.
7.
7.1 Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird. Die Gerichtskosten sind dem Verfahrensausgang entsprechend dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm angesichts seines Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.2 Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte. Die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln wird zu den angestammten amtlichen Aufgaben einer Gemeinde gezählt, was eine Parteientschädigung zu ihren Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Erhebung oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war. Behörden kleinerer Gemeinden dürften allerdings ohne die Hilfe eines rechtskundigen Vertreters oft überfordert sein. Weil sich diese Gemeinden das erforderliche Fachwissen anderweitig beschaffen müssen, ist es gerechtfertigt, ihnen einen Anspruch auf Parteientschädigung zuzubilligen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f. mit Hinweisen). Dies ist auch vorliegend der Fall, weshalb es sich rechtfertigt, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zulasten des Beschwerdeführers zuzusprechen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 3'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin binnen 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu zahlen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14, einzureichen.
Mitteilung an…