Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2010.00165
Beschluss
der 4. Kammer
vom 14. Juli 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtssekretärin Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
Gemeinde X,
vertreten durch den Gemeinderat X,
dieser vertreten Rechtsanwältin A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bildungsdirektion des Kantons Zürich, vertreten durch das Amt für Jugend und
Berufsberatung des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich, vertreten durch das Sozialamt des Kantons Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Sistierung/Kosten für ausserfamiliäre Platzierung,
hat sich ergeben:
I.
A. Der Gemeinderat X errichtete mit Beschluss vom 12. Juni 2006 über D, geboren 1990, Heimatort Z im Kanton Bern, wegen fehlender elterlicher Sorge eine Vormundschaft nach Art. 368 des Zivilgesetzbuches. D kam in der Schweiz bei einer Pflegefamilie in der Gemeinde X unter; zuvor lebte er mit seinem verstorbenen Vater im Ausland.
B. Vom 14. Januar 2007 bis zum 30. April 2008 wurde D in einem Kinderheim im Kanton Y fremdplatziert, um ihm den Abschluss einer "Interkulturellen Vorlehre mit sozialpädagogischer Begleitung" zu ermöglichen. Das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich leistete gegenüber dem Kinderheim Kostengutsprache für die Übernahme der Versorgertaxe und für die Übernahme des Restdefizits. Der Gemeinderat X erteilte ebenfalls Kostengutsprachen. Mit Beschluss des Gemeinderats X vom 11. März 2008 wurde die Sozialhilfe an D per 31. Januar 2008 eingestellt, weil die Mittel aus der Erbschaft des verstorbenen Vaters für die Deckung der Auslagen ausreichen würden.
C. Zur Frage der Kostentragung für die Fremdplatzierung wurde lange und umfangreich zwischen dem Kantonalen Sozialamt Zürich, der Gesundheits- und Fürsorgedirektion (Sozialamt) des Kantons Bern, dem Sozialsekretariat der Gemeinde X und dem Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich korrespondiert. Umstritten war im Wesentlichen der Umfang der Rückerstattungspflicht des Heimatkantons Bern gestützt auf die Interkantonale Vereinbarung über Vergütungen an Betriebsdefizite und die Zusammenarbeit zugunsten von Kinder- und Jugendheimen sowie von Behinderteneinrichtungen vom 2. Februar 1984 (Interkantonale Heimvereinbarung, IHV) bzw. die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen vom 13. Dezember 2002 (IVSE) und das Bundesgesetz vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG, SR 851.1) und die Kostentragungspflicht des Kantons Zürich gestützt auf das Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (JugendheimeG, LS 852.2) bzw. gestützt auf das Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1).
D. Mit Schreiben vom 30. März 2007 anerkannte der Kanton Bern eine Kostenersatzpflicht gestützt auf das Zuständigkeitsgesetz, wies den Kanton Zürich aber darauf hin, dass gestützt auf die IHV/IVSE nicht die kantonale Mindestversorgertaxe, sondern nur der Versorgerbeitrag weiterverrechnet werden könne.
E. Mit Verfügung vom 5. Januar 2010 wies die Bildungsdirektion (Amt für Jugend und Berufsberatung) des Kantons Zürich schliesslich das Gesuch der Gemeinde X um Übernahme von Kosten in der Höhe von Fr. 56'088.50 gestützt auf das Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge ab.
F. Mit Gesuch vom 3. Februar 2010 beantragte die Gemeinde X der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (Kantonales Sozialamt) die Übernahme der Kosten gestützt auf die Sozialhilfegesetzgebung.
II.
A. Ebenfalls am 3. Februar 2010 liess die Gemeinde X Rekurs gegen die Verfügung der Bildungsdirektion erheben. Sie beantragte – unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Bildungsdirektion – die Aufhebung der Verfügung und die Gutheissung des Gesuchs um Kostenübernahme durch den Staat gestützt auf das Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge. Zudem beantragte sie die Sistierung des Rekursverfahrens bis zum Erlass einer Verfügung der Sicherheitsdirektion über die Übernahme der Kosten gestützt auf das Sozialhilfegesetz. Schliesslich stellte die Gemeinde X Antrag auf Durchführung eines weiteren Schriftenwechsels nach einer allfälligen Vereinigung der beiden Rekursverfahren.
B. Der mit der Entscheidvorbereitung betraute Rechtsdienst der Staatskanzlei sistierte daraufhin mit Verfügung vom 5. Februar 2010 antragsgemäss das Rekursverfahren.
C. Mit Eingabe vom 18. Februar 2010 beantragte das Kantonale Sozialamt die Aufhebung der Sistierung mit der Begründung, es sei angezeigt, dass im Rahmen des Rekursverfahrens zunächst darüber entschieden werde, ob die Mindestversorgertaxe als staatliche Subventionsleistung im Sinne von § 9b Abs. 1 JugendheimeG zu qualifizieren sei, bevor eine Kostentragung nach dem Sozialhilfegesetz geprüft werde.
D. Mit Verfügung vom 12. März 2010 hob die Staatskanzlei die Sistierung des Rekursverfahrens auf und setzte das Verfahren wieder fort.
III.
A. Gegen diese Verfügung liess die Gemeinde X am 8. April 2010 Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben. Sie beantragt, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Bildungsdirektion, die Aufhebung der Verfügung vom 12. März 2010 in Bezug auf die Wiederaufnahme des Rekursverfahrens und die Sistierung desselben bis zum Erlass einer Verfügung der Sicherheitsdirektion.
B. Die Sicherheitsdirektion beantragte als Mitbeteiligte, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten, eventualiter dass die Beschwerde abgewiesen werde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde X. Die Staatskanzlei verzichtete auf Stellungnahme, wies jedoch daraufhin, dass das Rekursverfahren bis zum Beschwerdeentscheid erneut sistiert werde. Die Bildungsdirektion verzichtete ausdrücklich auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Am 1. Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts in Kraft getreten. Im Zuge der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort anzuwenden, sofern einschlägige Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und die Kontinuität des bisherigen (materiellen) Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III 431 E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E. 3.1 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Bezüglich der Zuständigkeit kommt es hingegen auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, wo eine Rechtsvorkehr anhängig gemacht wird. Für den vorliegenden Fall ändert sich mit der Revision bezüglich der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts indes nichts (dazu nachfolgend 1.2 f.).
1.2 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Zwischenentscheid des Regierungsrats, die Sistierung des Rekursverfahrens bezüglich der Kosten für die ausserfamiliäre Platzierung von D aufzuheben und das Verfahren wieder aufzunehmen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 32). Da ein Entscheid des Regierungsrats angefochten wird, ist die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38b Abs. 3 VRG).
1.3 Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung einer Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid dann zuständig, wenn die Zuständigkeit auch für die Beschwerde in der Hauptsache gegeben ist (§ 44 Abs. 3 VRG). Gemäss § 43 Abs. 1 lit. c VRG in der bis zum 30. Juni 2010 gültigen Fassung, war die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen über die Gewährung von Kostenbeiträgen und Subventionen unzulässig. Diese Bestimmung nahm Bezug auf das Staatsbeitragsgesetz vom 1. April 1990 (LS 132.2), welches zwischen Kostenanteilen (mit gesetzlicher Anspruchsberechtigung; § 2), Kostenbeiträgen (mit gesetzlicher Anspruchsberechtigung, jedoch quantitativer Festsetzung im Globalbudget; § 2a) und Subventionen (ohne gesetzliche Anspruchsberechtigung; § 3) unterscheidet (vgl. VGr, 7. November 2007, VB.2007.00173, E. 2, www.vgrzh.ch). Seit dem Inkrafttreten der eidgenössischen Rechtsweggarantie am 1. Januar 2009 gemäss Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) befand sich das Verwaltungsgericht jedoch auch für Beschwerden gegen Anordnungen im Bereich von Kostenbeiträgen und Subventionen als zuständig: Gemäss Art. 86 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 [und in Verbindung mit Art. 114] BGG haben die Kantone per 1. Januar 2009 als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einzusetzen, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen oder soweit es sich nicht um Entscheide mit "vorwiegend politischem Charakter" handelt (Art. 86 Abs. 3 BGG). Im Einklang damit ist a§ 43 Abs. 1 lit. c VRG in der revidierten Fassung des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes gestrichen worden (vgl. § 42 ff. VRG; unzulässig ist die Beschwerde über Staatsbeiträge nach § 8 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [§ 44 Abs. 1 lit. d Ziff. 4 VRG]).
2.
2.1 Gemäss a§ 48 Abs. 2 VRG waren Zwischenentscheide weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge hatten, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben liess. Neu richtet sich die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 BGG. Entsprechend sind selbständig eröffnete (Vor- oder) Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren anfechtbar (Art. 92 Abs. 1 BGG). Andere selbständig eröffnete (Vor- oder) Zwischenentscheide sind indes – wie teilweise schon nach a§ 48 VRG – nur dann weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).
Das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen ist grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen. Dies entbindet die Rechtsuchenden jedoch nicht davon, wo ein voraussichtlich nicht behebbarer Nachteil vorausgesetzt wird, einen solchen zu substantiieren, wenn er wie vorliegend nicht auf der Hand liegt. Ein strikter Nachweis für das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils ist jedoch nicht erforderlich (vgl. BGE 133 III 629 E. 2.3.1; Bernard Corboz in: Bernard Corboz et al., Commentaire de la LTF [Loi sur le Tribunal fédéral], Bern 2009, Art. 93 N. 18 mit Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 6 f.).
2.2 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die Aufhebung der Sistierung hätte für sie einen Nachteil zur Folge, welcher sich später nicht mehr beheben liesse, da dadurch verhindert würde, dass die Frage der Kostenübernahme durch den Staat in einem (Rechtsmittel-)Verfahren umfassend untersucht und auch in einem (Rechtsmittel-)Verfahren die Rechtsanwendung von Amtes wegen unbeschränkt erfolgen könne. Indem die Vorinstanz die Sistierung aufgehoben habe, habe sie das Gebot der Koordination verletzt. Zwischen den kantonalrechtlichen Vorschriften von § 9b JugendheimeG und § 41 SHG in Verbindung mit Art. 16 ZUG sowie den interkantonalen Vorschriften der IHV/IVSE und den bundesrechtlichen Vorschriften des Zuständigkeitsgesetzes bestehe ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürften, weshalb die Rechtsanwendung materiell koordiniert erfolgen müsse. Andernfalls bestehe die Gefahr materiell unkoordinierter, mitunter sogar einander widersprechender Entscheide sowie die Gefahr der Vereitelung des kantonalen, interkantonalen sowie des Bundesrechts, was dem Prinzip der derogatorischen Kraft des interkantonalen Rechts und des Bundesrechts widerspräche und zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen könne. Da für den erstinstanzlichen Vollzug des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge, des Sozialhilfegesetzes, des Zuständigkeitsgesetzes sowie der IHV/IVSE verschiedene kantonale Behörden zuständig seien, hätten die verschiedenen kantonalen Behörden die Rechtsanwendung im erstinstanzlichen Verfahren zunächst materiell zu koordinieren und anschliessend verfahrensmässig so vorzugehen, dass die verschiedenen getrennt erlassenen Entscheide in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren angefochten werden könnten.
3.
3.1 Zu prüfen ist somit vorliegend, ob eine Koordinationspflicht besteht, durch deren Verletzung der Beschwerdeführerin bei Wiederaufnahme des Rekursverfahrens ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entsteht.
3.2 Das Koordinationsgebot ist Ausfluss des Willkürverbots (Art. 9 BV) und des Grundsatzes der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. Obwohl im Zusammenhang mit der Anwendung des Umweltschutz-, Bau- und Raumplanungsrechts entwickelt, ist das Koordinationsgebot als allgemeiner Rechtsgrundsatz in allen Rechtsgebieten zu beachten. Er ist allerdings nicht unmittelbar anwendbar (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 17 und 19 mit Hinweisen; Andreas Kley-Struller, Anforderungen des Bundesrechts an die Verwaltungsrechtspflege der Kantone bei der Anwendung von Bundesverwaltungsrecht, AJP 1995 S. 148 ff., 159). Koordinationsbedarf ist immer dann gegeben, wenn verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen (BGE 122 II 81 E. 6d/aa, 116 Ib 50 E. 4b; Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 18). Die Koordinationspflicht gilt allerdings nur für untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen, deren verfahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen würde (BGE 117 Ib 35 E. 3e).
3.3 Im vorliegenden Fall geht es um das Zusammenspiel des Zuständigkeitsgesetzes, der IHV/IVSE, der kantonalen Sozialhilfegesetzgebung und des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge.
3.3.1 Die Interkantonale Heimvereinbarung bezweckt die Erleichterung der Unterbringung Betreuungsbedürftiger in einem (anerkannten) Heim oder einer Einrichtung ausserhalb des Kantons unter bestimmten Voraussetzungen. Der Kanton Zürich ist der Vereinbarung in Bezug auf Kinder- und Jugendheime (Teil A) beigetreten (vgl. dazu Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Abteilung Öffentliche Fürsorge des Sozialamts des Kantons Zürich [Hrsg.], Ziff. 4.1.1 S. 1 f. vom November 1993). Auf den 1. Januar 2008 kündigte der Kanton Zürich seine Mitgliedschaft bei der Interkantonalen Heimvereinbarung und trat gleichzeitig der IVSE bei (Teile A, B, C, D; Beschluss des Regierungsrats vom 14. November 2007 über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen [LS 851.5]). Die Anwendung der Interkantonalen Heimvereinbarung bzw. der IVSE ist vorliegend unbestritten.
3.3.1.1 Gemäss Art. 3 IHV vergüten die Vereinbarungskantone einander die Betriebsdefizite für in einem (anerkannten) Heim oder in einer Einrichtung ausserhalb des Kantons Untergebrachte anteilsmässig nach den Bestimmungen der Vereinbarung (Abs. 1 Satz 1). Die Vereinbarungskantone verzichten zudem darauf, diese Vergütungen nach den Vorschriften des Zuständigkeitsgesetzes oder des Konkordates über die Kosten des Strafvollzugs zurückzufordern (Abs. 3).
Die Bemessung des Anteils am Betriebsdefizit unterscheidet nach IV-Bezügern und Nicht-IV-Bezügern. Für Nicht-IV-Bezüger bemisst sich der Anteil am Betriebsdefizit nach den Netto-Tageskosten (jährlicher Betriebsaufwand nach Abzug des anrechenbaren Betriebsertrages, geteilt durch die Zahl der Aufenthaltstage der im Heim oder in der Einrichtung Untergebrachten) abzüglich des Kostgeldes und allfälliger anderer Leistungen (Art. 12 und 14 IHV).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben die Heimdefizitbeiträge Subventionscharakter, weshalb sie nicht als Unterstützungen im Sinne des Zuständigkeitsgesetzes gelten. Dagegen gilt das Kostgeld als Unterstützung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 ZUG und die Übernahme richtet sich nach dem Zuständigkeitsgesetz (BGr, 29. Juni 2006, 2A.134/2006, E. 3.1 mit Hinweis, www.bger.ch; Edwin Bigger, Bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Zuständigkeitsgesetz [ZUG], ZeSo 97/2000, S. 176 ff., 177).
3.3.1.2 Gemäss IVSE hat der Wohnkanton (massgeblich ist der zivilrechtliche Wohnsitz) dem Standortkanton mit einer Kostenübernahmegarantie neu die (gesamte) Leistungsabgeltung zuzusichern. Die Leistungsabgeltung berechnet sich aus dem anrechenbaren Nettoaufwand (anrechenbarer Aufwand abzüglich des anrechenbaren Ertrags) abzüglich der Bau- und Betriebsbeiträge des Bundes. Der verbleibende Betrag wird auf die Person pro Verrechnungseinheit (in der Regel pro Kalendertag) umgerechnet (Art. 19 Abs. 1 und Art. 20 f. IVSE). Der Leistungsabgeltung kommt Subventionscharakter zu, weshalb sie mit Ausnahme der Beiträge der Unterhaltspflichtigen nicht bei der Fürsorge geltend gemacht werden kann (Art. 22 IVSE; vgl. Konferenz der Kantonalen Sozialdirektoren, Kommentar zur Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen [IVSE], 7. Dezember 2007, Art. 22, www.ivse.ch; Karin Anderer, Die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen [IVSE] und das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], in: Christoph Häfeli [Hrsg.] et al., Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 201 ff., 207). Die Übernahme der Beiträge der Unterhaltspflichtigen richtet sich hingegen nach dem Zuständigkeitsgesetz.
3.3.1.3 Dieses sieht grundsätzlich eine Unterstützungspflicht des Kantons vor, in dem sich der Unterstützungswohnsitz der bedürftigen Person befindet. Der Unterstützungswohnsitz ist nicht mit dem zivilrechtlichen Wohnsitz gleichzusetzen, sondern bestimmt sich nach Art. 4 ff. ZUG. Hat die unterstützte Person – wie vorliegend – ihren Unterstützungswohnsitz noch nicht zwei Jahre lang ununterbrochen im Kanton, so trifft den Heimatkanton eine Ersatzpflicht für die Kosten der ausgerichteten Unterstützung (Art. 16 ZUG).
3.3.2 Das Zuständigkeitsgesetz und die Interkantonale Heimvereinbarung bzw. die IVSE finden nur interkantonal Anwendung (vgl. BGr, 9. März 2000, 2A.504/1999, E. 4b f., www.bger.ch); die Übernahme der Kosten im innerkantonalen Bereich wird hingegen nicht festgelegt.
3.3.2.1 Innerhalb des Kantons Zürich regelt hauptsächlich das Sozialhilfegesetz und die Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (LS 851.11) die Erbringung von wirtschaftlicher und persönlicher Hilfe. Gemäss § 41 SHG trägt deren Kosten die hilfepflichtige Gemeinde, sofern das Bundesrecht, interkantonale Vereinbarungen oder die Bestimmungen des Sozialhilfegesetzes nicht etwas anderes vorsehen. Darüber hinaus finden sich weitere, insbesondere für den vorliegenden Fall relevante, Bestimmungen im Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge. So wird unter dem Titel Staatsbeiträge (Systematik: I. Jugendheime, C. Staatsbeiträge) der Regierungsrat ermächtigt, mit anderen Kantonen Vereinbarungen über die Beteiligung an den Kosten von Kinder- und Jugendheimen zu treffen (§ 9a Abs. 1 JugendheimeG). Gemäss § 9b JugendheimeG (in der am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Fassung) übernimmt der Staat Beiträge, die gestützt auf solche Vereinbarungen für zürcherische Kinder und Jugendliche an andere Kantone oder ausserkantonale Heime ausbezahlt werden (Abs. 1). Diese gelten nicht als öffentliche Unterstützung (Abs. 2).
3.4 Die Bildungsdirektion begründete ihre Verfügung wie folgt: Im Kanton Zürich setze sich der Betriebsdefizitanteil gemäss IHV/IVSE aus einer Mindestversorgertaxe und dem Restdefizit zusammen. Die Höhe der Mindestversorgertaxe bestimme sich unabhängig davon, ob ein Kind inner- oder ausserkantonal platziert sei, nach der im Zeitpunkt der Platzierung geltenden Verfügung der Bildungsdirektion. Entsprechend habe der Versorger, das heisst die Wohnsitzgemeinde des platzierten Kindes, unabhängig davon, ob das Kind inner- oder ausserkantonal platziert werde, für die Kosten der Fremdplatzierung im Umfang der von der Bildungsdirektion festgelegten Mindestversorgertaxen aufzukommen. Allfällige, die Zürcher Versorgertaxen übersteigende Platzierungskosten würden vom Kanton als Restdefizit übernommen. Diese Regelung habe der Kanton Zürich im Hinblick auf den Beitritt des Kantons Zürich zur IHV 1981 in die §§ 9a und 9b JugendheimeG aufgenommen. Das entsprechende Restdefizit habe sie im Fall von D übernommen und bereits bezahlt. Nach Ansicht der Bildungsdirektion unterliegt die Mindestversorgertaxe somit der Kostenübernahmepflicht nach der Sozialgesetzgebung.
3.5 Die Sicherheitsdirektion ist ihrerseits der Auffassung, die Mindestversorgertaxe werde nicht nach den im Einzelfall massgebenden Verhältnissen berechnet und falle somit als Leistung der wirtschaftlichen Hilfe ausser Betracht. Es sei zwar nicht von der Hand zu weisen, dass es aufgrund uneinheitlicher Terminologie zu Missverständnissen und Fehlinterpretationen gekommen sei; der Umstand, dass es deshalb in der Vergangenheit zu Fehlentscheiden bezüglich der Qualifizierung von Kosten gekommen sei, vermittle jedoch keinen Anspruch auf sozialhilferechtlichen Ersatz von Kosten, die bei korrekter Auslegung nicht der wirtschaftlichen Hilfe zuzurechnen seien. Mit Bezug auf die Begleichung der Mindestversorgertaxe sehe weder das Gesetz über Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge noch die entsprechende Verordnung eine Leistungspflicht des platzierten Kindes bzw. von dessen Eltern vor. Weil aber diese nicht Schuldner der Mindestversorgertaxe seien, so seien die Taxen auch nicht aus Mitteln der öffentlichen Sozialhilfe zu finanzieren. Die Versorgertaxen seien von den Gemeinden zu tragen und als Subventionsleistungen und nicht als Sozialhilfeleistungen zu qualifizieren.
3.6 Die Beschwerdeführerin macht hingegen geltend, bei den ungedeckten Kosten handle es sich um wirtschaftliche Hilfe im Sinne des Sozialhilfegesetzes, welche jedoch aufgrund der geänderten Auslegung der IHV bzw. der neuen Regelung der IVSE nicht mehr dem Heimatkanton gestützt auf Art. 16 Abs. 1 ZUG in Rechnung gestellt werden könnten. Deswegen müsse der Staat für den "Ausfall" des Kantons Bern – entweder gestützt auf § 9b Abs. 1 JugendheimeG oder gestützt auf § 41 SHG in Verbindung mit Art. 16 ZUG – aufkommen.
3.7 Angesichts der unterschiedlichen Auffassungen – insbesondere der Bildungsdirektion bzw. der Sicherheitsdirektion – über die rechtliche Qualifikation der Mindestversorgertaxe im innerkantonalen Bereich kann ein gewisser Koordinationsbedarf nicht verneint werden. Diesem wird aber schon dadurch genügt, dass die Sicherheitsdirektion ihr Verfahren bis zum Entscheid des Regierungsrats über die Sache sistiert. Der Regierungsrat kann zwar im Rahmen des Rekursverfahrens – wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht – nur über die Kostenübernahme der Bildungsdirektion gestützt auf § 9b Abs. 1 JugendheimeG entscheiden. Im Rahmen der Prüfung dieser Rechtsgrundlage wird er indes auch über die Frage entscheiden müssen, ob die Mindestversorgertaxe im Kanton Zürich als Staatsbeitrag oder als wirtschaftliche Hilfe zu qualifizieren ist und ob sie entsprechend der Argumentation der Beschwerdeführerin aufgrund der IHV/IVSE allenfalls unter § 9b Abs. 1 JugendheimeG fällt. Insofern wird das Koordinationsziel erreicht; denn ist über die rechtliche Qualifikation der Mindestversorgertaxe im Grundsatz entschieden, ist gestützt darauf auch die Rechtsgrundlage einer allfälligen Kostenübernahmepflicht und somit auch die Zuständigkeit bestimmt. Da sich zudem die untere Instanz in der Regel an der Rechtsprechung der höheren ausrichtet, kann die Gefahr von sich widersprechenden und sachlich unhaltbaren Entscheiden mit genügender Bestimmtheit ausgeschlossen werden. Dass ein allfällig dem Entscheid des Regierungsrats widersprechender, negativer Entscheid der Sicherheitsdirektion für die Beschwerdeführerin nachteilig wäre, liegt auf der Hand. Jedoch werden ihr alsdann auch alle Rechtsmittel gegen diesen Entscheid offen stehen. Insofern entstehen der Beschwerdeführerin keine erheblichen, nicht wieder gutzumachenden Nachteile.
4.
Die Gutheissung der Beschwerde würde auch nicht unmittelbar einen Endentscheid herbeiführen.
Die Voraussetzungen der Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids sind entsprechend nicht erfüllt. Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
5.
5.1 Da auf die Beschwerde nicht einzutreten ist, sind die Kosten der Beschwerdeführerin als unterliegender Partei aufzuerlegen (vgl. § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 1 VRG). In diesem Zusammenhang ist auf den Streitwert der Hauptsache zurückzugreifen (vgl. VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00020, E. 4.1.1, www.vgrzh.ch). Dieser beträgt rund Fr. 56'000.-. Der formellen Erledigung der Beschwerde ist durch eine angemessene Reduktion der Gerichtsgebühr Rechnung zu tragen (vgl. § 6 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 [LS 175.252]).
5.2 Im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
5.2.1 Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin von vornherein keinen Entschädigungsanspruch.
5.2.2 Einem obsiegenden Gemeinwesen wird mit Zurückhaltung eine Entschädigung zugesprochen. Indes kann selbst ein grösseres, leistungsfähigeres und insofern in der Regel nicht anspruchsberechtigtes Gemeinwesen eine Parteientschädigung erhalten für einen Aufwand, welcher den ordentlichen übersteigt, oder wenn es durch das prozessuale Verhalten und die Vorbringen der Gegenpartei über Gebühr belastet wird (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.; VGr, 5. Februar 2004, VB.2003.00331, E. 7.2 – 15. Juni 2006, VK.2006.00003, E. 2 – 20. Dezember 2006, VB.2006.00050, E. 5 Abs. 2 [alles unter www.vgrzh.ch]).
Vorliegend war einzig über die isolierte Frage nach der Aufhebung der Sistierung bzw. der Wiederaufnahme des Rekursverfahrens zu entscheiden. Der Mitbeteiligten – die als einzige ein Begehren um Zusprechen einer Parteientschädigung gestellt hat – ist deshalb trotz Obsiegens keine solche zuzusprechen.
6.
Der vorliegende Nichteintretensentscheid ist ein Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG. Gegen derartige Entscheide ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Abs. 1).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 90.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'090.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …