Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2010.00054
Entscheid
der 4. Kammer
vom 3. Juni 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretär Stefan Schürer.
In Sachen
X AG,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Gebäudeversicherung des Kantons Zürich,
Rechtsdienst,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Gebäudeschaden,
hat sich ergeben:
I.
Die X AG reichte bei der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich (GVZ) am 9. November 2005 einen Antrag ein für eine Bauzeitversicherung für den Umbau ihrer Liegenschaft an der C-Strasse in O. Am 5. Januar 2006 stellte ihr die GVZ eine Versicherungspolice über 22.1 Mio. Franken sowie eine Bauzeitversicherungs-Police, gültig ab dem 3. Januar 2006, über 17.9 Mio. Franken aus. Am 6. Juli 2007 brach im betreffenden Gebäude ein Feuer aus. Mit Schreiben vom 26. Juli 2007 teilte die GVZ der X AG mit, die Kosten für die Sofortmassnahmen sowie erste Sanierungsmassnahmen seien auf 3.2 Mio. Franken geschätzt worden.
Mit Verfügung vom 7. November 2007 anerkannte die GVZ – einschliesslich der Teilanerkennung vom 26. Juli 2007 – einen Schaden im Umfang von 4.5 Mio. Franken. Nicht anerkannt wurde der Schaden an den Mieterausbauten in der Höhe von geschätzten 2.65 Mio. Franken. Dagegen liess die X AG am 7. Dezember 2007 Einsprache erheben, welche von der GVZ mit Entscheid vom 18. Januar 2008 abgewiesen wurde.
II.
Mit Eingabe vom 20. Februar 2008 gelangte die X AG daraufhin an die Rekurskommission der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich. Sie beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der GVZ die Anordnungen der GVZ vom 18. Januar 2008 und 7. November 2007 aufzuheben und ihr eine Schadenssumme von 7.15 Mio. Franken zu vergüten.
Die Rekurskommission wies das Rechtsmittel mit Beschluss vom 7. Dezember 2009 ab und auferlegte der X AG Verfahrenskosten in der Höhe von 20'140 Franken.
III.
Dagegen liess die X AG am 5. Februar 2010 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Sie beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inklusive Mehrwertsteuer den Beschluss der Rekurskommission vom 7. Dezember 2009 sowie die Anordnungen der GVZ vom 7. November 2007 und 18. Januar 2008 aufzuheben und ihr eine Schadenssumme in der Höhe von insgesamt 7.15 Mio. Franken zu vergüten. Weiter seien ihr für das Verfahren vor der Rekurskommission eine Parteientschädigung zuzusprechen und die Kosten der GVZ aufzuerlegen.
Mit Beschwerdeantwort vom 24. Februar 2010 beantragte die GVZ, die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Die Rekurskommission verzichtete in einem Schreiben vom 2. März 2010 ausdrücklich auf Vernehmlassung.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Entscheide der Rekurskommission sind nach § 78 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung vom 2. März 1975 (GebäudeversG, LS 862.1) an das Verwaltungsgericht weiterziehbar. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Neubauten und Änderungen an bestehenden Bauten sind gemäss § 15 Abs. 1 GebäudeversG ab Beginn der Bauarbeiten zum steigenden Bauwert versichern zu lassen (vgl. Ursula Strauss in: Urs Glaus/Heinrich Honsell [Hrsg.], Gebäudeversicherung, Systematischer Kommentar, Basel 2009, S. 111). Die Versicherung beginnt, sobald der Antrag auf eine Bauzeitversicherung der Anstalt übertracht oder der Post übergeben worden ist (§ 16 GebäudeversG). Im Gegensatz zu anderen Kantonen, wo die Versicherungsdeckung von Gesetzes wegen mit Baubeginn besteht, ist im Kanton Zürich demnach eine Anmeldung notwendig (dazu Roland Schaer in: Glaus/Honsell, S. 144).
2.2 Der Gegenstand des Versicherungsschutzes bestimmt sich nach § 4 Abs. 1 der Vollzugsbestimmungen für die Gebäudeversicherung vom 1. Oktober 1999 (GebäudeversV, LS 862.11). Demnach sind bauliche Einrichtungen, die normalerweise zum Gebäude gehören, im Eigentum des Gebäudeeigentümers, Mieters oder Pächters stehen und so befestigt oder angepasst sind, dass sie nicht ohne wesentliche Beschädigung des Gebäudes oder nicht ohne erhebliche Einbusse ihres Wertes entfernt werden können, mit dem Gebäude versichert. Dies bedeutet, dass auch dem Mieter gehörende, ortsgebundene, gebäudevollendende Einrichtungen durch die Gebäudeversicherung gedeckt sind (Strauss, S. 126).
2.3 Wie bei Sachversicherungen üblich, bestimmt sich der Deckungsumfang auch bei der Gebäudeversicherung aufgrund der versicherten Gefahr sowie des versicherten Gegen-stands. Nach § 59 GebäudeversG vergütet die GVZ den ermittelten Schaden entsprechend dem Versicherungswert, soweit das Gesetz nicht etwas anderes bestimmt. Der Versicherungswert basiert auf einer Schätzung (§§ 23 ff. GebäudversG). Er bildet die obere Grenze der Leistungspflicht (vgl. Andreas Rüegg in: Glaus/Honsell, S. 150 f.).
2.4 Bei einer Bauzeitversicherung gelten die veranschlagten Baukosten als Versicherungswert (§ 28 Abs. 1 GebäudeversG). Die Gebäude sind entsprechend dem Baufortschritt versichert (vgl. § 37 GebäudeversG). Die Vergütung ist auf die zur Zeit des Schadensereignisses vorhandenen Werte beschränkt (§ 65 GebäudeversG). Nach Abschluss der Bautätigkeit wird er in der Regel im Rahmen einer Schätzung durch den Neuwert abgelöst. Bei einem Umbau ergänzt die Bauzeitversicherung im Rahmen der neu geschaffenen Mehrwerte den ursprünglichen Versicherungswert (Rüegg, S. 159).
3.
3.1 Vorliegend ist die Höhe des Versicherungsschutzes strittig. Im Streit liegen die Kosten für die nicht als Fahrhabe geltenden Mieterausbauten in der Höhe von 2.65 Mio. Franken. Die Beschwerdegegnerin verweigerte deren Übernahme in ihrer Verfügung vom 7. November 2007 mit der Begründung, die gemeldeten Baukosten von 17.9 Mio. Franken beschränkten sich auf den Grundausbau, und verwies auf das Antragsformular für die Bauzeitversicherung.
3.2 Das Antragsformular datiert vom 9. November 2005. Die Beschwerdeführerin hatte dort bei den Kostengangaben "Gebäudekosten" in der Höhe von 16.39 Mio. Franken angegeben. In der Zeile, in welcher die Mieterausbauten zu beziffern sind, schrieb sie: "separate Eingabe (Mieterausbau)". In der Zeile, in der bei Umbauten Verminderungen bestehender Versicherungswerte durch Abbruch oder Rückbau anzugeben sind, hielt sie fest: "Hochhaus: Rückbau bis auf Rohbau[,] Erschliessung bleibt bestehen [,] Nebengebäude: wird abgebrochen" und fügte drei Sterne hinzu. Am Ende der Tabelle mit den Kostenangaben setzte sie wiederum drei Sterne und erklärte: "Angaben gemäss Besprechung zwischen Hr. R und Hr. S (8.11.05)".
3.3 Bis zum Brand am 6. Juli 2007 reichte die Beschwerdeführerin keine zusätzliche Eingabe mit den Mieterausbauten ein. Sie macht geltend, sie sei davon ausgegangen, dass mit dem Antrag für die Bauzeitversicherung auch die Mieterausbauten versichert gewesen seien, wobei die Bausumme der Mieterausbauten erst bei Abschluss der Bauarbeiten aufsummiert und die fehlende Versicherungsprämie von der Beschwerdegegnerin nachgefordert würden. Als Grund für diese Annahme nennt die Beschwerdeführerin eine telefonische Auskunft von S, Sachbearbeiter bei der Beschwerdegegnerin, vom 8. November 2005 gegenüber einem Mitarbeiter der Bauleitung F AG, R. Letzterer habe sich aufgrund der Auskünfte von S notiert, wie das Antragsformular für die Bauzeitversicherung auszufüllen sei. Aus dem handschriftlich ausgefüllten Entwurf für eine Bauzeitversicherung ergebe sich, dass alle Angaben auf dem Antragsformular gemäss den Auskünften von S gemacht worden seien, namentlich auch der Verweis auf eine separate Eingabe bei den Mieterausbauten. Obschon es in den Wochen nach Antragsstellung im Rahmen der Abklärungen der Bausubstanz noch zu Kontakten mit der Beschwerdegegnerin gekommen sei, habe diese kein einziges Mal darauf hingewiesen, dass ohne Kostenangabe für die Mieterausbauten kein Versicherungsschutz für diese bestehe. Es sei lediglich der Versicherungswert der Bausubstanz vor dem Umbau auf 22.1 Mio. Franken reduziert worden. Nachdem ihr die Beschwerdegegnerin am 5. Januar 2006 eine Bauversicherungs-Police über 22.1 Mio. Franken sowie eine Bauzeitversicherung über 17.9 Mio. Franken ausgestellt habe, sei sie davon ausgegangen, die Bauzeitversicherungs-Police schliesse ausser dem Grundausbau des Gebäudes auch die Mieterausbauten ein. Die Beschwerdegegnerin habe auch in der Folge nicht beanstandet, es sei noch eine Bauzeitversicherung für die Mieterausbauten einzureichen.
3.4 Die Beschwerdegegnerin bestreitet diese Ausführungen. Es seien keine Angaben gemacht worden, welche auf Seiten der Beschwerdeführerin dazu Anlass hätten geben können, die Mieterausbauten erst nach Abschluss der Bauarbeiten zu melden. S habe die Auskunft gegeben, eine Nachmeldung betreffend Mieterausbauten könne erfolgen, sobald feststehe, was an Mieterausbauten realisiert werde. Die Bauzeitversicherung werde auf diese Meldung hin erhöht, nicht rückwirkend. Es sei klar gewesen, dass die Meldung vor der Ausführung der Bauten erfolgen müsse, ansonsten keine Deckung bestehe.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich auf Vertrauensschutz. Sie sei aufgrund der Angaben der Beschwerdegegnerin davon ausgegangen, auch die Mieterausbauten seien versichert worden, ohne dass es hierzu noch weiterer Schritte ihrerseits bedurft hätte.
Ein Vertrauensschutz kann sich aus dem in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 statuierten Grundsatz von Treu und Glauben ergeben, sofern die in Lehre und Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für die Annahme schützenswerten Vertrauens erfüllt sind. Zu diesen Voraussetzungen gehören in erster Linie das Vorliegen einer Vertrauensgrundlage sowie die Betätigung des Vertrauens in der Weise, dass der Betroffene gestützt darauf Dispositionen getätigt hat, die ohne Nachteile nicht mehr rückgängig gemacht werden können (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 631, 660).
Vorbehaltlose Auskünfte und Zusagen einer Behörde werden von der Rechtssprechung als Vertrauensgrundlage anerkannt (Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 204 f.). Geschützt wird sodann nur die Person, die sich gutgläubig auf die sich als fehlerhaft erweisende Auskunft oder Zusage verlässt, das heisst den Mangel nicht kennt oder diesen auch bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätte erkennen können (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 655; Weber-Dürler, S. 211).
Wer sich auf solche Auskünfte oder Zusagen beruft, trägt im Bestreitungsfall die Beweislast dafür.
4.2 Vorliegend hat die Vorinstanz die involvierten Personen beider Parteien befragt. Im Wesentlichen haben dabei die Auskunftspersonen je den prozessualen Standpunkt ihrer damaligen Seite unterstützt. Als Beweismittel aus der Zeit des Abschlusses der Versicherung beruft sich die Beschwerdeführerin insbesondere auf den nach telefonischen Besprechungen mit S von ihr angebrachten Vermerk zu den Mieterausbauten "separate Eingabe (Mieterausbau)". Daraus lässt sich aber lediglich schliessen, dass dieses Thema besprochen wurde, nicht aber, dass S sagte, diese Mieterausbauten könnten nach deren Abschluss noch gemeldet und die Prämie dafür dann bezahlt werden. Eine solche Aussage wird nicht nur von S vehement in Abrede gestellt, sie widerspräche auch jedem üblichen Prozedere bei Abschluss einer Versicherung. Ein Vermerk hätte dann wohl auch einen Hinweis der Art "nach Abschluss" oder "nach Abschluss dieser Arbeiten" enthalten. Jedenfalls ist der Nachweis nicht erbracht, dass tatsächlich eine vorbehaltlose Auskunft erteilt worden ist, die Arbeiten seien zum vollen Wert versichert und könnten erst nach dem Abschluss gemeldet werden. Vielmehr ist anzunehmen, dass der Vermerk lediglich besagte, dass besprochen wurde, die Beschwerdeführerin könnte die Versicherungssumme erhöhen, wenn sie wisse, welche Mieterausbauten getätigt werden würden. In der Folge ging diese spätere Erhöhung dann offenbar vergessen. Somit ist eine vorbehaltlose Auskunft oder Zusage als Vertrauensgrundlage nicht erstellt.
4.3 Offen bleiben kann damit, ob die Beschwerdeführerin überhaupt gutgläubig war, das heisst, ob sie sich auf eine Aussage hätten verlassen dürfen, bei einer späteren Erhöhung der Versicherungssumme könne rückwirkend die Deckung erhöht werden. Wie erwähnt, widerspräche dies dem üblichen Ablauf und auch dem Wesen einer Versicherung.
4.4 Sodann war die Beschwerdegegnerin auch nicht gehalten, sich bei der erfahrenen und zusätzlich professionell unterstützten Beschwerdeführerin nach dem Stand der Mieterausbauten zu erkundigen und auf eine drohende oder schon bestehende Unterversicherung aufmerksam zu machen. Angesichts der Komplexität eines solchen Bauvorhabens wäre eine zeitgleiche Begleitung des Baufortschrittes von der Beschwerdegegnerin auch schlichtweg nicht zu bewerkstelligen gewesen. Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass dies von der Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin je so in Aussicht gestellt worden wäre. Vielmehr zeigt auch hier der erwähnte Vermerk, dass auch der Beschwerdeführerin klar war, dass der Ball für eine Erhöhung der Versicherungssumme bei ihr lag, kann doch eine "separate Eingabe" nur eine Initiative von ihrer Seite bezeichnen und nicht eine solche der Beschwerdegegnerin. Somit kann die Beschwerdeführerin auch aus dem Umstand, dass sich die Beschwerdegegnerin betreffend die Erhöhung der Versicherungssumme nicht bei ihr meldete, nichts ableiten.
5.
5.1 Das Vorhandensein einer Bauzeitversicherung steht ausser Frage. Diese ist nach § 16 GebäudeversG mit der Anmeldung entstanden. Die Versicherung umfasst grundsätzlich auch die Mieterausbauten (§ 4 Abs. 1 GebäudeversV).
5.2 Mieterausbauten wurden durch die Beschwerdeführerin wohl angemeldet, aber nicht quantifiziert. Grund für den Hinweis auf die "separate Eingabe" war, wie R anlässlich der mündlichen Verhandlung vor der Vorinstanz erklärte, dass der Umfang der Mieterausbauten seinerzeit "im Fluss" gewesen sei. Die Summe der Mieterausbauten habe erst im Mai 2006 festgestanden. T, Mitarbeiter der Bauherrenvertretung, sagte aus, man habe im Zeitpunkt der Anmeldung nicht alle Zahlen gekannt. Der Mieter des Restaurants habe noch nicht festgestanden, der Mietvertrag mit der Bank sei noch nicht unterzeichnet gewesen, und schliesslich sei auch unklar gewesen, welche Ausbauten das Generalsekretariat der X AG vornehme. Eine Schätzung der Kosten für die Bank sei Anfangs 2006 erfolgt, für das Restaurant Ende 2006.
5.3 Aus diesen Angaben wird ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin die Mieterausbauten versichern lassen wollte. Hierzu fehlten ihr im Zeitpunkt der Anmeldung jedoch die Grundlagen. Mangels Kenntnis der Mieter respektive von deren Ausbauplänen konnte die Beschwerdeführerin die Kosten der Mieterausbauten nicht veranschlagen. Der Einwand der Beschwerdeführerin, mit der Anmeldung habe sie zum Ausdruck gebracht, dass sie Mieterausbauten versichern wolle und nur für deren Bezifferung auf eine separate Eingabe verwiesen habe, ist insofern korrekt, geht aber – soweit ein höherer Versicherungswert geltend gemacht wird – ins Leere. Für die Höhe des Versicherungswerts sind nach § 28 Abs. 1 GebäudeversG die veranschlagten Baukosten entscheidend.
5.4 Die Beschwerdeführerin hat das Quantitativ der Mieterausbauten bis zum Schadenfall nicht gemeldet. Gemäss den beiden Verfügungen vom 5. Januar 2006 betrug die Versicherungssumme 40 Mio. Franken, aufgeteilt auf eine Bauzeitversicherung über 17.9 Mio. Franken und eine gewöhnliche Gebäudeversicherung über 22.1 Mio. Franken. Nach dem Schadenfall reichte die Beschwerdeführerin vier zusätzliche Anträge für eine Bauzeitversicherung ein, allesamt datierend vom 17. Oktober 2007. Drei Anträge betrafen Mieterausbauten; sie beliefen sich insgesamt auf 16.4 Mio. Franken. Der vierte Antrag betraf die Gebäudekosten und belief sich auf 1.326 Mio. Franken. Das Total dieser nachträglichen Anträge betrug 17.726 Mio. Franken.
6.
6.1 Die Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, es liege wegen der nicht gemeldeten Ausbauten eine Unterversicherung im Ausmasse von 17.726 Mio. Franken vor. Gemäss ihrer Praxis würden im Falle einer Unterversicherung die nicht gemeldeten Investitionen bei der Schadensberechnung nicht berücksichtigt. Gegenüber der Anwendung der Proportionalregel solle diese Lösung für die Versicherten vorteilhafter sein, da sie die gesamte Versicherungssumme erhielten. Die Schäden an den nicht gemeldeten Mieterausbauten in der Höhe von 2.65 Mio. Franken seien daher bei der Schadensbemessung auszuklammern. Wie die Beschwerdegegnerin selber bemerkt, wirkt sich ihre Praxis, die eigentlich zu Gunsten des Versicherten ausfallen sollte, vorliegend zu dessen Lasten aus. Die Beschwerdegegnerin wirft deshalb die Frage auf, ob für den vorliegenden "Spezialfall" nicht doch die Proportionalregel zur Anwendung gelangen sollte, verneint dies jedoch aufgrund der ungünstigen Folgen für die Beschwerdeführerin.
Demgegenüber verweist die Beschwerdeführerin darauf, dass der gesamte erlittene Schaden kleiner sei als die Versicherungssumme. Da nur diese die Vergütung begrenze, bleibe vorliegend für eine Kürzung der Versicherungsleistung kein Raum. Aus § 53 GebäudeversG ergebe sich im Übrigen bei einem Teilschaden keine proportionale Kürzung der Versicherungsleistung wegen Unterversicherung.
6.2 Die Auffassung der Beschwerdegegnerin, die nicht gemeldeten Mieterausbauten nicht zu berücksichtigen, heisst rechtlich diese als nicht versichert zu betrachten. Wie dargestellt waren auch Mieterausbauten im Grundsatz von der Bauzeitversicherung erfasst. Dass diese zum Zeitpunkt des Schadenfalles noch nicht im Quantitativ gemeldet worden waren, ändert nichts daran. Auch macht es nach der gesetzlichen Regelung keinen Unterschied, ob Ausbauten von der Bauherrschaft oder der Mieterschaft erfolgen. Damit waren vorliegend auch die nicht angemeldeten Mieterausbauten dem Grundsatz nach versichert und sie können nicht einfach ausgeklammert werden. Damit kann der Auffassung der Beschwerdegegnerin (wie auch der Vorinstanz) nicht gefolgt werden.
6.3 Nach der in der Literatur vertretenen Auffassung gilt im Kanton Zürich im Falle einer Unterversicherung die Proportionalregel, das heisst die Versicherungsleistung wird im Verhältnis des Versicherungswertes zum wirklichen Ersatzwert herabgesetzt (Urs Glaus in: derselbe/Honsell, S. 262). Ob sich dies direkt aus § 53 GebäudeversG ergibt (so Glaus, a.a.O.; anders die Beschwerdeführerin), kann vorliegend letztlich offen bleiben. Bei einem Totalschaden mit Wiederherstellung wird der Versicherungswert vergütet, wobei die Versicherungssumme die Höchstleistung der Anstalt darstellt (§§ 60 und 59 Abs. 2 GebäudeversG). Bei Teilschäden gelten die Regeln über Totalschäden sinngemäss (§ 63 Abs. 1 GebäudeversG); der Schaden ist dabei nach dem Verhältnis des beschädigten zum unbeschädigten Teil des Gebäudes festzulegen (§ 53 GebäudeversG; Dieter Gerspach in: Glaus/Honsell, S. 275). Bei einem Teilschaden führt die sinngemässe Anwendung der Begrenzung der Entschädigung bei einem Totalschaden auf die Versicherungssumme dazu, dass die Höchstleistung sich im Verhältnis des beschädigten Teils zum ganzen Gebäudewert reduziert. Somit ist bei einer Unterversicherung die Proportionalregel anzuwenden.
6.4 Vorliegend handelt es sich um eine Bauzeitversicherung zum steigenden Wert (vgl. § 15 Abs. 1 GebäudeversG). Der Versicherungswert ist damit der Wert, den das Gebäude bei Eintritt des Schadens entsprechend dem Baufortschritt hatte (§ 37 GebäudeversG; Gerspach, S. 274 f.). Obergrenze bildet dabei die Versicherungssumme, die sich nach den veranschlagten und deklarierten Baukosten bestimmt (§§ 59 Abs. 2 und 28 Abs. 1 GebäudeversG; so auch die Beschwerdegegnerin).
Eine Unterversicherung bei einer Sachversicherung liegt dann vor, wenn der Wert der versicherten Sache die Versicherungssumme übersteigt. Da der Wert des Gebäudes bei einem Umbau abhängig ist vom Baufortschritt, ist dieser im Zeitpunkt des Schadenseintritts zu ermitteln. Es kann entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin nicht einfach auf die Summe der nachgemeldeten Investitionen abgestellt werden, da nicht davon ausgegangen werden kann, alle diese Arbeiten seien zum Zeitpunkt des Brandes am 6. Juli 2007 schon ausgeführt gewesen. Eine Unterdeckung liegt nur insoweit vor, als der Wert des Gebäudes unter Berücksichtigung der damals schon ausführten Arbeiten die Versicherungssumme erreicht und überschritten hatte.
Massgebliche Basis ist sodann vorliegend die totale Versicherungssumme, also die Beträge der Gebäudeversicherungs-Police und der Bauzeitversicherungs-Police, handelt es sich doch um das gleiche Gebäude mit gleicher Versicherungsnummer und unterscheiden sich die beiden Versicherungsarten im Wesentlichen lediglich dadurch, dass bei der Bauzeitwertversicherung die Versicherungssumme nach den veranschlagten Baukosten und im anderen Fall nach der Gebäudeschätzung bestimmt wird.
Entscheidend ist demnach die Frage, ob der Wert des Gebäudes, bestehend aus der Bausubstanz und den bis dahin schon getätigten Um- und Ausbauarbeiten, am 6. Juli 2007 den Betrag von 40 Mio. Franken schon erreicht oder überstiegen hatte. Da sich dies aufgrund der vorliegenden Akten nicht feststellen lässt, ist die Sache an die Vorinstanz zur Feststellung dieses Wertes und zum Neuentscheid zurückzuweisen.
7.
Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, die Kosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen. Da die Beschwerdeführerin nur teilweise obsiegt, ist ihr für das Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).
8.
Nach der Regelung in Art. 90 ff. BGG sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss der Rekurskommission der Gebäudeversicherung des Kantons Zürich vom 7. Dezember 2009 aufgehoben und die Sache wird im Sinne der Erwägungen an die Rekurskommission der Gebäudeversicherung zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 30'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 30'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …