Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2009.00654
VB.2009.00655
Entscheid
der 3. Kammer
vom 25. Februar 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
1.1 B,
1.2 C,
1.3 D,
1.1 – 1.3 vertreten durch B,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadtrat Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Festsetzung Strassenprojekt,
hat sich ergeben:
I.
Das Strassenprojekt "G-Strasse, Abschnitt H- bis I-Strasse" sieht unter anderem vor, die Fahrbahn von 5.70 Meter auf 6.60 Meter zu verbreitern, den Randabschluss bei einigen Strassenabschnitten abzusenken, die Trottoirs bei den Einmündungen als Trottoirüberfahrten auszugestalten (mit Ausnahme der Einmündungen von überkommunalen Strassen in die G-Strasse) sowie entlang des Gemeinschaftszentrums J den Gehweg an den Fahrbahnrand zu verlegen. Das Gestaltungskonzept sieht unter anderem alternierend auf beiden Seiten der G-Strasse Bäume vor. Ferner sollen Einzelbäume jeweils im Bereich von Haltestellen sowie von Kreuzungen gepflanzt werden. Auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 ist die Pflanzung einer schmalblättrigen Esche vorgesehen. Daneben sollen sämtliche Gleisanlagen der Verkehrsbetriebe Zürich erneuert und die Haltestellen behindertengerecht ausgestaltet werden. Das entsprechende Ausführungsprojekt wurde vom 25. April 2008 bis 26. Mai 2008 öffentlich aufgelegt.
II.
Neben fünf weiteren Einsprechern erhoben die Erbengemeinschaft A, bestehend aus B, C und D, sowie die E GmbH Einsprache beim Stadtrat von Zürich. Die Erbengemeinschaft A beantragte, dass auf die geplante Baumbepflanzung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 zu verzichten sei. Die E GmbH verlangte, dass auf die Umgestaltung der Kreuzung K-Strasse/G-Strasse, auf die Verengung der K-Strasse im Kurvenbereich und die Erstellung eines neuen Pollers an der Kreuzung G-Strasse/K-Strasse, auf die Errichtung einer Baumallee und auf die geplante Wartehalle an der Halteinsel K-Strasse zu verzichten sei. Die bisherige Parkplatzanordnung sei mit einer näher bezeichneten Ausnahme beizubehalten. Der Bericht über die nicht berücksichtigten Einwendungen vom 16. März 2007 sei noch einmal aufzulegen. Nach erfolgter Korrektur des Berichts sei die Planauflage zu wiederholen. Das Projekt sei zudem dem Gemeinderat zur Beratung bzw. Genehmigung vorzulegen.
Der Stadtrat wies am 29. Oktober 2009 die Einsprache der Erbengemeinschaft A ab und trat auf die Einsprache der E GmbH nicht ein.
III.
Gegen den Einspracheentscheid des Stadtrats erhoben unter anderem die Erbengemeinschaft A und die E GmbH Rekurs beim Bezirksrat Zürich. Die Erbengemeinschaft A beantragte im Wesentlichen, dass auf die Pflanzung eines einzelnen Baums auf ihrem Grundstück Kat.-Nr. 01 sowie die Belastung des Grundstücks mit einer Dienstbarkeit, auf bauliche Veränderungen ihrer Vorplätze und auf Inanspruchnahme der Vorplätze für Arbeiten im Strassenbereich zu verzichten sei. Rein vorsorglich werde auch die vorgesehene Entschädigung für die vorübergehende Landbeanspruchung und für die Dienstbarkeit für den Bau in der Höhe von Fr. 8'800.- angefochten. Die E GmbH beantragte die Aufhebung des Stadtratsentscheids. Die Sache sei zum Neuentscheid an den Stadtrat zurückzuweisen, eventualiter durch den Bezirksrat materiell zu behandeln. Der Bezirksrat wies den Rekurs der Erbengemeinschaft A am 8. Oktober 2009 in der Hauptsache (Verzicht auf Baumbepflanzung und Verzicht auf Einräumung einer Dienstbarkeit) ab und verwies die Frage der Höhe der Entschädigungen in das Schätzungsverfahren. Den Rekurs der E GmbH wies der Bezirksrat ab.
IV.
Dagegen erhoben die Erbengemeinschaft A am 10. November 2009 (Verfahren VB.2009.00654) und die E GmbH am 11. November 2009 (Verfahren VB.2009.00655) Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Die Erbengemeinschaft A wiederholte die im Rekursverfahren gestellten Anträge. Die E GmbH beantragte, dass der Rekursentscheid des Bezirksrats Zürich aufzuheben sei, dies mit der Anweisung, ihre Legitimation zu bejahen und die Sache sodann an den Stadtrat von Zürich zurückzuweisen mit der Auflage, auf die Angelegenheit einzutreten und sie materiell zu beurteilen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Stadtrats von Zürich.
Das Verwaltungsgericht vereinigte mit Präsidialverfügung vom 20. November 2009 die beiden Beschwerdeverfahren. Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 23. November 2009 auf Vernehmlassung. Der Stadtrat von Zürich beantragte am 11. Februar 2010, dass das Verfahren VB.2009.00654 gestützt auf die aussergerichtliche Vereinbarung vom 18. bzw. 25. Januar 2010 als gegenstandslos geworden abzuschreiben sei. Die Kosten- und Entschädigungsfolgen seien gemäss Ziff. III der aussergerichtlichen Vereinbarung festzusetzen. Im Verfahren VB.2009.00655 sei die Beschwerde abzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der E GmbH.
Am 19. Februar 2010 reichte die Beschwerdeführerin 2 unaufgefordert Kopien ihrer Schreiben an die Departementsvorsteherin des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements der Stadt Zürich und an den Statthalter des Bezirks Zürich ein.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 17 Abs. 4 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden zuständig.
1.2 Der Beschwerdegegner beantragt, dass das Verfahren VB.2009.00654 als gegenstandslos abzuschreiben sei, da er mit den Beschwerdeführenden 1.1–1.3 eine aussergerichtliche Vereinbarung abgeschlossen habe. Aus dieser Vereinbarung ergibt sich, dass der Beschwerdegegner auf die Pflanzung eines Baums auf dem Grundstück der Beschwerdeführenden 1.1–1.3 verzichtet. Ebenso einigten sich die Parteien über die Gestaltung des Vorplatzes und dessen Betretung zur Durchführung der notwendigen Arbeiten. In Ziff. IV der Vereinbarung erklären sich die Beschwerdeführenden 1.1–1.3 damit einverstanden, dass der Beschwerdegegner dem Verwaltungsgericht beantrage, das Verfahren sei aufgrund der Vereinbarung als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
Demgemäss ist das Verfahren VB.2009.00654 als infolge aussergerichtlichen Vergleichs gegenstandslos geworden abzuschreiben.
1.3 Gegenstand des Verfahrens VB.2009.00655 bildet einzig die Frage, ob der Bezirksrat den Entscheid des Beschwerdegegners, in welchem er auf die Einsprache der Beschwerdeführerin 2 nicht eingetreten ist, zu Recht gestützt hat.
2.
Die Legitimation zur Einspracheerhebung gegen ein Strassenprojekt richtet sich nach § 17 Abs. 1 StrassG in Verbindung mit § 21 lit. a VRG. Danach ist zum Ergreifen eines Rechtsmittels berechtigt, wer durch das Projekt berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat.
Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den das erfolgreiche Rechtsmittel dem Einsprecher eintragen würde, bzw. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der negative Entscheid für ihn zur Folge hätte. Könnte die geltend gemachte Beeinträchtigung in eigenen Interessen selbst durch Gutheissung des Rechtsmittels nicht abgewendet werden, so handelt es sich nicht um schutzwürdige legitimationsbegründende Interessen. Der Einsprecher muss einen eigenen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung dartun können; die Wahrnehmung von Interessen Dritter oder öffentlicher Interessen genügt nicht. Der Einsprecher muss somit stärker als die Allgemeinheit betroffen sein, mithin in einer spezifischen Beziehung zum Streitgegenstand stehen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 21 ff.).
3.
3.1 Der Beschwerdegegner begründete das Nichteintreten auf die Einsprache der Beschwerdeführerin 2 damit, dass sie sich in erster Linie auf allfällige Interessen Dritter berufe, indem sie in allgemeiner Weise und abstrakt die Interessen der im ganzen Quartier tätigen Gewerbetreibenden wahrnehme. Sie vermöge jedoch keinen eigenen praktischen Nutzen darzutun.
3.2 Der Bezirksrat führte in seinem Rekursentscheid aus, dass die Sachumstände, welche die Legitimation begründen würden, vor der ersten Rechtsmittelinstanz darzulegen seien. Die Beschwerdeführerin 2 habe im Einspracheverfahren keine konkreten materiellen Nachteile des strittigen Strassenprojekts vorgebracht. Es sei deshalb nicht ersichtlich, inwiefern sie in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehe und worin ihr eigener praktischer Nutzen an der Rechtsmittelerhebung liege. Soweit sie im Rekursverfahren versuche, konkrete, sie betreffende Nachteile aufzuzeigen, hätte sie diese bereits im Einspracheverfahren vorbringen müssen. Die im Rekursverfahren vorgebrachten Argumente vermöchten aber ohnehin nicht zu überzeugen.
3.3 Die Beschwerdeführerin 2 rügt, dass ihre Argumente im Rekursentscheid lediglich rudimentär angesprochen worden seien, weshalb ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Der Rekursentscheid habe sich im Wesentlichen darauf gestützt, dass sie wenig konkrete Angaben zur Legitimation gemacht habe. Dabei sei aber ein zu hoher Massstab bezüglich der Substanziierungspflicht der eigenen Legitimation an die Beschwerdeführerin 2 als in den vorinstanzlichen Verfahren anwaltlich nicht vertretene Laiin angewandt worden. Sie sei in ihrer Einsprache zwar nicht näher auf ihre Legitimation eingegangen, habe aber zumindest implizit in den Begründungen dargelegt, aus welchen Gründen sie zur Einsprache legitimiert sei.
4.
4.1 Dass die Rechtsmittelinstanz die Legitimation als Prozessvoraussetzung zu prüfen hat, entbindet den Einsprecher nicht davon, seine Rechtsmittelberechtigung zu substanziieren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29). Dabei hat er den Sachverhalt, der seine Betroffenheit begründen soll, bereits vor der ersten Rechtsmittelinstanz darzulegen; in einem oberen Rechtsmittelverfahren kann dies nicht nachgeholt werden. Dabei gelten die Anforderungen an die Rechtsmittellegitimation und deren rechtzeitige Substanziierung wie dargelegt (vgl. E. 2) bereits für das Einspracheverfahren.
Massgebend für die vorliegend zu beurteilende Frage, ob der Bezirksrat den Nichteintretensentscheid des Beschwerdegegners zu Recht gestützt hat, kann demnach lediglich das sein, was die Beschwerdeführerin 2 im Einspracheverfahren zu ihrer Rekurslegitimation vorgebracht hat.
4.2 Die Beschwerdeführerin 2 äusserte sich in ihrer Einsprache vom 26. Mai 2008 nicht explizit zu ihrer Legitimation. Sie machte aber unter anderem geltend, dass durch das strittige Strassenprojekt Gewerbetreibende und andere Arbeitnehmer auf dem Weg zu und von ihrer Arbeit behindert, in der Ausübung ihres Berufs eingeschränkt und eine Einkommenseinbusse erleiden würden. Verschiedene bauliche Massnahmen würden die Verkehrssicherheit vermindern. Gewerbetreibenden und freiberuflich Tätigen würde durch die Redimensionierung von Parkplätzen Umsatz entzogen. Die Erstellung einer Wartehalle sei unverhältnismässig. Generell würde die Existenzgrundlage der Gewerbetreibenden durch die überdimensionierten Bauvorhaben zumindest teilweise beeinträchtigt.
Da die Beschwerdeführerin 2 nicht offensichtlich zur Einspracheerhebung legitimiert war, konnte im Einspracheverfahren auf die verlangte Substanziierung der Rechtsmittelberechtigung nicht verzichtet werden. Die Erwägungen des Bezirksrats und des Beschwerdegegners, dass die Beschwerdeführerin 2 im Einspracheverfahren lediglich allgemeine Interessen geltend gemacht habe, treffen dabei zu. Sämtliche im Einspracheverfahren vorgebrachten Einwände lassen eine Auseinandersetzung damit vermissen, welche konkreten Nachteile das Strassenprojekt für die Beschwerdeführerin 2 selbst zur Folge hat. So wäre es ihr, obwohl sie im Einspracheverfahren nicht anwaltlich vertreten war, beispielsweise durchaus zuzumuten gewesen darzulegen, welche Nachteile das Projekt für ihre Angestellten zur Folge haben könnte oder inwiefern sie einen Verlust an Kundschaft zu befürchten habe. Da sie es jedoch beim Geltendmachen von Interessen der Allgemeinheit beliess, verneinte der Beschwerdegegner ihre Einspracheberechtigung zu Recht.
4.3 Soweit die Beschwerdeführerin 2 rügt, dass der Bezirksrat sich ungenügend mit ihren Argumenten auseinandergesetzt habe, weshalb ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei, ist ihr nicht zu folgen. Die Begründung eines Rekursentscheids darf sich auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschränken und hat sich nicht mit jeder tatsächlichen Behauptung und mit jedem rechtlichen Einwand zu befassen und diese einzeln zu widerlegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 39, § 28 N. 4). Der Bezirksrat legte im Rekursentscheid ausreichend dar, dass legitimationsbegründende Nachteile im Einspracheverfahren hätten vorgebracht werden müssen, was die Beschwerdeführerin 2 unterlassen habe, indem sie allgemein auf Nachteile für die Gewerbetreibenden im Quartier L hingewiesen habe.
Nicht zu beanstanden ist auch, dass der Bezirksrat im Sinn einer Eventualerwägung auf die im Rekursverfahren erstmals vorgebrachten Sachverhaltsumstände, mit welcher die Beschwerdeführerin 2 ihre Legitimation zu begründen versuchte, nur kurz eingegangen ist. Da wie dargelegt für den Rekursentscheid nur bedeutend sein konnte, was die Beschwerdeführerin 2 zur Begründung ihrer Legitimation im Einspracheverfahren vorgebracht hatte, hätte sich der Bezirksrat ohnehin nicht mit den neu vorgebrachten Argumenten für die Rechtsmittellegitimation auseinandersetzen müssen.
4.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Bezirksrat den Nichteintretensentscheid des Stadtrats zu Recht gestützt hat, weshalb die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 abzuweisen ist.
5.
Die gesamten Gerichtskosten entfallen zu einem Drittel auf das Verfahren VB.2009.00654 und zu zwei Dritteln auf das Verfahren VB.2009.00655. Die Kosten des Verfahrens VB.2009.00654 sind, wie vom Beschwerdegegner im Einverständnis mit den Beschwerdeführenden 1.1–1.3 beantragt, zur Hälfte dem Beschwerdegegner und zu je einem Sechstel den Beschwerdeführenden 1.1.–1.3 aufzuerlegen, was für die Beschwerdegegner zu einem Anteil von einem Sechstel und für die Beschwerdeführenden 1.1–1.3 von je einem Achtzehntel der Gesamtkosten führt, wobei Letztere solidarisch für einen Sechstel haften. Die Kosten des Verfahrens VB.2009.00655 sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin 2 aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), was einen Kostenanteil von zwei Dritteln der Gesamtkosten zur Folge hat.
Im Verfahren VB.2009.00654 ergibt sich aus der aussergerichtlichen Vereinbarung der Parteien, dass diese gegenseitig auf eine Parteientschädigung verzichten. Im Verfahren VB.2009.00655 steht der Beschwerdeführerin 2 als unterliegender Partei keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche ist aber auch dem Beschwerdegegner nicht zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört mit zu seinem angestammten Aufgabenbereich, was eine Parteientschädigung zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Erhebung oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Das Verfahren VB.2009.00654 wird als infolge aussergerichtlichen Vergleichs gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Die Beschwerde VB.2009.00655 wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 90.-- Zustellungskosten,
Fr. 3'090.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1.1–1.3 zu je einem Achtzehntel, unter solidarischer Haftung eines jeden für einen Sechstel, der Beschwerdeführerin 2 zu zwei Dritteln und dem Beschwerdegegner zu einem Sechstel auferlegt.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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