Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2009.00509
VB.2009.00620
Entscheid
der 4. Kammer
vom 10. Februar 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtssekretär Beat König.
In Sachen
Initiativkomitee Fairflug, vertreten durch A,
Fluglärmsolidarität, vertreten durch A,
A,
Beschwerdeführende ,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Staatskanzlei des Kantons Zürich, Rechtsdienst, 8090 Zürich,
diese vertreten durch Direktion der Justiz und des Innern, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend kantonale Volksabstimmung vom 27. September 2009 über die Volksinitiative "Für eine faire und ausgewogene Verteilung des Fluglärms um den Flughafen Zürich (Verteilungsinitiative)",
hat sich ergeben:
I.
Die kantonale Volksinitiative "für eine faire und ausgewogene Verteilung des Fluglärms um den Flughafen Zürich" (Verteilungsinitiative) verlangte eine Ergänzung von § 1 des Flughafengesetzes vom 12. Juli 1999 (LS 748.1) mit folgenden neuen Absätzen 2–4:
"Insbesondere ist eine faire und ausgewogene, die Rechtsgleichheit aller Menschen im Umkreis des Flughafens berücksichtigende Verteilung der Flugbewegungen mittels Zeitfenstern und Rotation anzustreben.
Abflüge ab den jeweiligen Abflugpisten sind zu verteilen, indem nach dem Start, sofern flugtechnisch möglich und zulässig, in Richtung Flugdestination zu fliegen ist.
Anflüge sind gemäss historischer Gegebenheiten grundsätzlich von Norden her auf die Pisten 14 oder 16 zu leiten. Die nicht über Deutschland durchzuführenden Anflüge sind, sofern flugtechnisch möglich und zulässig, unter Beachtung von Zeitfenstern und Rotation über schweizerisches Hoheitsgebiet auf die Pisten 14, 28, 32 und 34 zu verteilen."
Am 8. Juli 2009 setzte der Regierungsrat die Volksabstimmung über die Vorlage auf den 27. September 2009 fest. Der "Beleuchtende Bericht" des Regierungsrats wurde am 14. August 2009 im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht (ABl 2009, 1479). Als Teil der Abstimmungszeitung ist er zudem an die Stimmberechtigten verschickt worden.
II.
Mit Eingabe vom 19. August 2009 erhob A im eigenen Namen sowie im Namen von "Initiativkomitee Fairflug" und "Fluglärmsolidarität" Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat. Er beantragte, den Beleuchtenden Bericht um jede nicht beweisbare Aussage zu bereinigen; jegliche als Vermutung oder Behauptung geäusserte Aussage habe zu unterbleiben. Sollte die Richtigstellung unterbleiben, sei die Volksabstimmung zu verschieben bzw. im Falle einer allfälligen Durchführung zu wiederholen. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 23. September 2009 ab.
Die Stimmberechtigten des Kantons verwarfen die Initiative am 27. September 2009 mit 75,2 % Nein-Stimmen gegenüber 24,8 % Ja-Stimmen (www.wahlen.zh.ch à Abstimmungen).
III.
A. Gegen die Rekursabweisung gelangten A, das "Initiativkomitee Fairflug" und "Fluglärmsolidarität" am 26. Oktober 2009 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Unter Hinweis auf die inzwischen erfolgte Ablehnung der Initiative ersuchten sie in Modifikation der Rekursanträge, die Abstimmung sei für ungültig zu erklären; der "Beleuchtende Bericht" sei objektiv und ausgewogen zu formulieren, insbesondere sei die Bemerkung zu unterlassen, eine Umsetzung der Fairflug-Verteilungsinitiative verstosse gegen geltendes Umweltrecht. Zudem verlangten sie eine Parteientschädigung (Dossier VB.2009.00620; Beschwerde 2).
Der Regierungsrat beantragte am 27./30. November 2009, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer.
B. Bereits am 16. September 2009 hatten A und die beiden genannten Organisationen beim Bundesgericht Beschwerde gegen den Regierungsrat "wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung" erhoben. Darin ersuchten sie darum, den Regierungsrat anzuweisen, bezüglich der am 19. August 2009 eingereichten Stimmrechtsbeschwerde einen anfechtbaren Entscheid zu fällen. Im Sinne einer vorsorglichen Massnahme sei der Regierungsrat anzuweisen, die Abstimmung vom 27. September 2009 zu verschieben. Für das Verfahren verlangten sie eine Entschädigung (Dossier VB.2009.00509; Beschwerde 1).
Das Bundesgericht überwies die Eingabe mangels Zuständigkeit an das Verwaltungsgericht, wo sie am 23. September 2009 einging (vgl. BGr, 18. September 2009, 1C_418/2009, www.bger.ch). Mit verwaltungsgerichtlicher Präsidialverfügung vom 24. September 2009 wurde das Begehren um Erlass einer vorsorglichen Massnahme abgewiesen. Gleichentags überbrachte A dem Verwaltungsgericht eine weitere Eingabe, mit welcher er um superprovisorische Aussetzung bzw. Verschiebung der Abstimmung ersuchte. Der Abteilungsvorsitzende teilte A hierauf mit, dass diesem neuen Begehren ebenfalls nicht entsprochen werde.
Mit Blick auf die inzwischen erfolgte Abstimmung ersuchte der Regierungsrat am 29. September/1. Oktober 2009, dieses Verfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben, eventualiter die Beschwerde abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Seit Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das Verwaltungsgericht für Beschwerden gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86 Abs. 2 f. und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110], § 5 der Verordnung des Regierungsrats über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 20. November 2006 [OS 61, S. 480 f.] in Verbindung mit § 41 Abs. 1 und § 43 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; BGr, 29. Juni 2009, 1C_124/2009, E. 2, www.bger.ch; VGr, 4. November 2009, VB.2009.00385, E. 1.1, www.vgrzh.ch).
Für Beschwerden, mit welchen eine Rechtsverweigerung oder -verzögerung geltend gemacht wird, gilt derselbe Rechtsmittelweg wie in der Sache selbst (VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00020, E. 1.1 – 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 1.1 f. [= RB 2005 Nr. 13] – 21. März 2007, VB.2007.00076, E. 1.2 [je unter www.vgrzh.ch]; vgl. auch BGr, 18. September 2009, 1C_418/2009, E. 2.2, www.bger.ch).
1.2 Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Die Legitimation zum Stimmrechtsrekurs geht hingegen weiter. Sie kommt unter anderem sämtlichen Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises zu, ohne dass diese – wie von § 21 lit. a VRG gefordert – ein schutzwürdiges Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen müssten (vgl. § 148 lit. a des Gesetzes über die politischen Rechte vom
Neben den Stimmberechtigten sind gemäss § 148 lit. b GPR "Organisationen zur Wahrung ihrer eigenen Interessen oder, im Rahmen ihrer Zweckbestimmung, der Rechte ihrer Mitglieder" zum Rekurs legitimiert.
Initiativ- und Referendumskomitees sind jedenfalls dann legitimiert, wenn sie mit juristischer Persönlichkeit ausgestaltet sind (vgl. Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 54; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 230 ff., je mit Hinweisen).
1.2.1 Als Stimmberechtigter im Kanton Zürich ist der Beschwerdeführer 3 ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.2.2 Beim Beschwerdeführer 2 handelt es sich um einen Verein mit dem Zweck, die Interessen "der Einwohnerinnen und Einwohner der östlich des Flughafens gelegenen Gemeinden und aller anderen Gemeinden, welche sich durch den Fluglärm und andere Emissionen gestört fühlen", zu vertreten (vgl. www.fluglaermsolidaritaet.ch). Der Beschwerdeführer 2 erscheint damit ebenfalls als rekurs- und beschwerdelegitimiert.
1.2.3 Der Regierungsrat hat den Beschwerdeführer 1, das Initiativkomitee Fairflug, als "ohne Weiteres zur Rekurserhebung legitimiert" bezeichnet. Soweit es sich hierbei nicht um eine juristische Person mit eigener Rechtspersönlichkeit handelt, ist die Auffassung des Regierungsrats wie folgt zu ergänzen: Gemäss § 122 GPR können nur Stimmberechtigte Komiteemitglieder sein. Sie haben der Direktion schriftlich Namen, Vornamen, Geburtsdatum und Adresse bekannt zu geben und ihre Mitgliedschaft durch eigenhändige Unterschrift zu bestätigen (§ 61 Abs. 1 der Verordnung über die politischen Rechte vom 27. Oktober 2004 [VPR, LS 161.1]). Die Mitglieder eines betroffenen Initiativkomitees sind daher als Stimmberechtigte je einzeln rechtsmittellegitimiert. Im Sinn einer Vereinfachung sind sie zudem unter dem Namen des Initiativkomitees gemeinsam zur Rekurs- bzw. Beschwerdeerhebung zuzulassen. Dies ändert allerdings nichts daran, dass das jeweilige Komitee – wohl als einfache Gesellschaft im Sinn von Art. 530 ff. des Obligationenrechts – die Gesamtheit der Mitglieder umfasst. Daraus folgt etwa, dass die Komiteemitglieder ein Rechtsmittel nur gemeinsam zurückziehen können oder für allfällige Prozesskosten gemeinsam haften.
1.2.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Legitimation für sämtliche drei Beschwerdeführer zu bejahen ist.
1.3 Mit Bezug auf die Beschwerde in der Hauptsache ist die Frage der Rechtzeitigkeit näher zu prüfen.
Der Regierungsrat hat in seiner Rechtsmittelbelehrung für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht eine Frist von 30 Tagen angegeben.
Ob für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht die fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1 GPR gilt (so vorgesehen durch § 70 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 801 ff., 809]), kann vorliegend offen bleiben (vgl. auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 4, und 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.2, je unter www.vgrzh.ch): Die Beschwerdeführer haben den Beschluss des Regierungsrats offenbar innerhalb der angesetzten 30-tägigen Frist angefochten. Da ein allfälliger Mangel in der Rechtsmittelbelehrung nicht erkennbar war, kann ihnen daraus kein Nachteil erwachsen.
1.4 Es ist somit auf beide Beschwerden einzutreten. Da sie zudem den gleichen Sachverhalt und dieselben Parteien betreffend, sind sie zu vereinigen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 33 f.).
2.
Die Beschwerdeführer kritisieren den Beleuchtenden Bericht des Regierungsrats, wie er in der Abstimmungszeitung an die Stimmberechtigten verschickt worden war. Sie verlangen, diesen Bericht "objektiv und ausgewogen zu formulieren"; insbesondere sei die Bemerkung, eine Umsetzung der Initiative verstosse gegen geltendes Umweltschutzrecht, zu unterlassen (Beschwerde 2).
2.1 Die in der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).
2.2 Nach der Praxis des Bundesgerichtes müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird namentlich das Recht der aktiv Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen).
Aus Art. 34 Abs. 2 BV folgt namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen (vgl. BGE 121 I 138 E. 3 mit Hinweisen). Bei Wahlen ist die Praxis strenger als bei Abstimmungen, da den Behörden bei Sachentscheiden auch eine (beschränkte) Beratungsfunktion zukommt (vgl. BGE 118 Ia 259 E. 3 mit Hinweisen). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind zwar gewisse behördliche Interventionen in den Meinungsbildungsprozess vor Sachabstimmungen zulässig. Dazu gehören namentlich die Abstimmungserläuterungen der Exekutive, in denen eine Vorlage zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird. Hingegen stellt es eine unerlaubte Beeinflussung dar, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und dabei (stimm- und wahlrechtliche) gesetzliche Vorschriften verletzt oder sich in anderer Weise verwerflicher Mittel bedient. Dem Erfordernis der Sachlichkeit genügen Informationen, wenn die Aussagen wohl abgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Aus der Pflicht zur objektiven Information folgt nicht, dass sich die Behörde in der Abstimmungserläuterung mit jeder Einzelheit der Vorlage zu befassen hätte oder dass sie sämtliche Einwendungen erwähnen müsste, die gegen die Vorlage erhoben werden könnten. Das ist schon deshalb entbehrlich, weil der behördliche Bericht keineswegs das einzige Informationsmittel im demokratischen Meinungsbildungsprozess darstellt und die Stimmberechtigten von den für oder gegen die Vorlage sprechenden Argumenten auch noch über andere Quellen Kenntnis erhalten können und sollen. Unzulässig wäre es, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige Elemente zu unterdrücken (vgl. zum Ganzen BGE 130 I 290 E. 3.2, 119 Ia 271 E. 3 f., 114 Ia 427 E. 4a, 105 Ia 151 E. 3a, je mit Hinweisen; Pra 89/2000 Nr. 23, E. 2a; Besson, S. 182 ff., 250 ff.; Gion-Andri Decurtins, Die rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, Freiburg 1992, S. 272 ff.; Jeanne Ramseyer, Zur Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Basel 1992, S. 68 ff.; Gerold Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996, S. 255 ff., 260 f.).
Behördliche Informationen müssen qualitativ und quantitativ ausreichend sowie in ihren Kernaussagen sachbezogen, ausgewogen und seriös sein, um die Willensbildung der Stimmberechtigten nicht zu beeinträchtigen und das Abstimmungsergebnis nicht zu verfälschen (vgl. Besson, S. 183). Dabei dürfen behördliche Verlautbarungen in Abstimmungsunterlagen aber durchaus auch wertende Stellungnahmen zu rechtspolitischen Ermessensfragen enthalten, solange jene sachlich vertretbar erscheinen (vgl. Besson, S. 189 f.). Der stimmberechtigten Person kann zugemutet werden, sich nötigenfalls aus anderen geeigneten Quellen näher zu informieren, falls aus ihrer persönlichen Sicht spezifische Fragen (etwa fachjuristischer oder technischer Natur) auftauchen (vgl. zum Ganzen BGE 130 I 290 E. 4.1 S. 297 mit Hinweisen; Besson, S. 93 f.).
2.3 Stellt das Bundesgericht bei der Durchführung von Wahlen oder Abstimmungen Verfahrensmängel fest, so hebt es die betroffenen Wahlen oder Abstimmungen nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Beschwerdeführenden müssen in einem solchen Falle allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat; es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellbarkeit der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte. Dabei ist auch die Grösse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung mit zu berücksichtigen (BGE 130 I 290 E. 3.4, 129 I 185 E. 8.1 mit Hinweisen).
3.
3.1 Gemäss § 64 Abs. 1 GPR wird zu jeder Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht verfasst. Bei der Abstimmung über Volksinitiativen muss der Beleuchtende Bericht eine Stellungnahme des Initiativkomitees enthalten (§ 64 Abs. 1 lit. c GPR). Der Beleuchtende Bericht wird in der Regel von der Exekutive verfasst (§ 64 Abs. 3 GPR).
3.2 Die kantonale Abstimmungszeitung zur Verteilungsinitiative enthält einen längeren Beleuchtenden Bericht, welcher eingangs und abschliessend zusammengefasst wird. Sodann folgt die "Meinung des Initiativkomitees".
Entgegen dem Wortlaut von § 64 GPR ist die "Meinung des Initiativkomitees" bei dieser Gestaltung nicht Teil des "Beleuchtenden Berichts", sondern Teil der Abstimmungszeitung. Wenn – wie hier – Regierung und Parlament die Initiative ablehnen, so gestaltet sich die Abstimmungszeitung kontradiktorisch: Dem Beleuchtenden Bericht, welcher die Abstimmungsempfehlung von Regierung und Parlament begründet, steht die Meinung des Initiativkomitees gegenüber.
3.3 Der Beschwerdeführer rügt den Beleuchtenden Bericht als einseitig. Er sei objektiv und ausgewogen zu formulieren.
Entsprechend den Intentionen des Gesetzgebers kommt die Meinung des Initiativkomitees bei dieser kontradiktorischen Darstellung in der Abstimmungszeitung deutlich zum Ausdruck. Dementsprechend sind die Anforderungen an die Ausgewogenheit der behördlichen Stellungnahme herabzusetzen. Es bestand für den Regierungsrat keine Pflicht, den Beleuchtenden Bericht in dem Sinn abzufassen, dass die für die Initiative sprechenden Argumente ebenfalls aufzulisten gewesen wären. Dafür bestand in der Stellungnahme des Initiativkomitees Gelegenheit. Das Prinzip der Chancengleichheit (vgl. dazu Besson, S. 260) ist ausreichend beachtet worden.
Dies ändert allerdings nichts daran, dass der Beleuchtende Bericht des Regierungsrats weder falsche Informationen enthalten noch irreführend sein darf.
3.4 Im Beleuchtenden Bericht wird wiederholt ausgeführt, dass die von der Initiative geforderte Verteilung des Fluglärms im Widerspruch zum geltenden Umweltschutzrecht stehe. Gemäss den umweltschutzrechtlichen Prinzipien sei danach zu trachten, die Zahl der Anwohner, die von Lärmeinwirkungen über den Immissionsgrenzwerten betroffen würden, möglichst klein zu halten. Demgegenüber verlange die Initiative eine Verteilung des Fluglärms und regelmässige Starts "nach Süden geradeaus"; sie führe somit zu einer erheblichen Zunahme der Belastung der Städte und Gemeinden im Süden des Flughafens, eines der am dichtest besiedelten Gebiete der Schweiz. Es sei deshalb mit grosser Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der zuständige Bund die Initiative im Falle ihrer Annahme nicht umsetzen würde.
Ergänzend führte der Regierungsrat an, dass die mit der Initiative geforderte Pistenbenützung aus Sicherheitsgründen nur zu einem kleinen Teil möglich sei. Entgegen dem Wortlaut der Initiative könne nicht von einer fairen und ausgewogenen Verteilung der Flugbewegungen die Rede sein.
3.5 Umstritten ist insbesondere die im Beleuchtenden Bericht mehrmals erscheinende Auffassung, wonach das von der Initiative verfolgte Ziel der Fluglärmverteilung im Widerspruch zu umweltschutzrechtlichen Prinzipien und dem öffentlichen Interesse stehe.
3.5.1 Die Beschwerde vermag nicht aufzuzeigen, dass diese Auffassung falsch wäre. Tatsächlich bezeichnete es das Bundesgericht in einem Entscheid betreffend den Anflugverkehr zum Flughafen Zürich als ausser Frage stehend, dass gemäss den umweltschutzrechtlichen Prinzipien danach zu trachten sei, die Zahl der Anwohner, die von Lärmeinwirkungen über den Immissionsgrenzwerten betroffen werden, möglichst klein zu halten. In diesem Lichte stehe das Bestreben, neben den regelmässigen morgendlichen Landungen vermehrt auch abendliche Anflüge über den dicht besiedelten Süden des Flughafens zu leiten, mit dem öffentlichen Interesse in Widerspruch. Immerhin liess es das Bundesgericht dabei offen, ob der An- und Abflugverkehr grundsätzlich auf mehrere Routen zu verteilen oder auf das gleiche, insgesamt kleinere Gebiet zu konzentrieren sei (BGr, 21. September 2004, 1A.172/2004, E.4.2, www.bger.ch).
Die Beschwerdeführer anerkennen, dass die Initiative mehr Abflüge geradeaus über den dicht besiedelten Süden vorsieht (Beschwerde 2). Damit widerspricht sie im Sinn des zitierten bundesgerichtlichen Entscheids dem öffentlichen Interesse im Bereich des Umweltschutzrechts. Es liegt denn auch – unabhängig von der wohl mehr politischen Frage, ob der Verkehr besser zu kanalisieren oder besser gleichmässig zu verteilen ist – auf der Hand, dass Verkehrswege nicht unnötigerweise durch bzw. über dicht besiedeltes Gebiet mit einer hohen Zahl betroffener Personen zu führen sind.
Es ist deshalb auch nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat im Beleuchtenden Bericht annahm, der Bund würde die Initiative auch bei deren Annahme mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht umsetzen.
3.5.2 Vor diesem Hintergrund bleibt der im Rechtsmittelverfahren zwischen den Parteien ausgetragene Streit, ob die Ziele der Initiative der Variante F entsprechen oder nicht, irrelevant. Erst im angefochtenen Entscheid vom 23. September 2009, nicht aber im Beleuchtenden Bericht führte der Regierungsrat aus, die Initiative sei mit Variante F weitgehend deckungsgleich. Im Beleuchtenden Bericht hatte der Regierungsrat vielmehr drei Varianten bezüglich der zu erwartenden Anzahl an betroffenen Personen über dem Immissionsgrenzwert (Tag) skizziert und dazu sinngemäss ausgeführt, dass den Varianten G und F eine Verteilung der Flugbewegungen zugrunde liege; eine Verteilung der Flugbewegungen und regelmässige Starts nach Süden geradeaus, wie sie die Initiative verlange, wären mit den Anforderungen an einen umweltverträglichen Flugbetrieb nicht vereinbar.
Die Beschwerde zielt somit ins Leere, wenn sie geltend macht, dass der Regierungsrat die Auswirkungen auf die Anzahl Betroffener über dem Immissionsgrenzwert bei Variante F und bei der Initiative nicht als weitgehend deckungsgleich hätte betrachten dürfen und dass er hätte kommunizieren müssen, dass die genaue Anzahl der über dem Immissionsgrenzwert betroffenen Personen bei Annahme der Initiative nicht errechnet worden sei (vgl. Beschwerde 2). Der Regierungsrat musste keine dahingehenden Äusserungen machen, nachdem er im Beleuchtenden Bericht keine Angaben zur effektiv zu erwartenden Anzahl gemacht, sondern sinngemäss lediglich ausgeführt hatte, die Initiative führe wegen dem Südstart zu einer höheren Anzahl von über dem Immissionsgrenzwert betroffenen Personen.
3.5.3 Schliesslich kann auch aus dem Umstand, dass andere zur Diskussion stehende Varianten möglicherweise ähnliche Auswirkungen wie die Verteilungsinitiative haben, nichts Entscheidendes zugunsten der Beschwerdeführer abgeleitet werden; denn selbstredend besteht auch bei anderen Varianten die Möglichkeit, dass sie wegen Unverträglichkeit mit dem Umweltschutzrecht verworfen werden.
3.6 Nicht zulässig ist es sodann nach Meinung der Beschwerdeführer, die Initiative als weder fair noch ausgewogen zu bezeichnen. Tatsächlich hatte der Regierungsrat im Beleuchtenden Bericht ausgeführt, dass die Umsetzung der Initiative entgegen deren Wortlaut nicht einer "fairen und ausgewogenen, die Rechtsgleichheit aller Menschen im Umkreis des Flughafens berücksichtigenden Verteilung der Flugbewegungen" gleichkäme.
3.6.1 Zur Begründung führte der Regierungsrat zunächst auch hier wieder das Argument an, dass die Annahme der Initiative eine stärkere Belastung des Südens bedeuten würde. Darin liegt allerdings kaum eine Unfairness. Es lässt sich mit den Initianten durchaus die politische Meinung vertreten, dass eine in etwa gleichmässige Lärmbelastung für alle Flughafenanwohner gerecht sei. Eine stärkere Belastung des bisher wenig belasteten Südens und die damit einhergehende Entlastung bisher stark tangierter Gebiete lässt sich deshalb wohl ebenfalls als fair bezeichnen.
3.6.2 Immerhin ergänzt der Beleuchtende Bericht in diesem Zusammenhang, dass während der Sperrzeiten eine Verteilung des Fluglärms aus Sicherheitsgründen nur zu einem kleinen Teil möglich wäre. Von einer "fairen und ausgewogenen Verteilung der Flugbewegungen" könne deshalb nicht die Rede sein. Dem vermag die Beschwerde nichts Entscheidendes entgegenzustellen. Es trifft wohl zu, dass die Initiative eine ausgewogene Verteilung des Fluglärms anstrebt; indessen ist dies aus Sicherheitsgründen nur teilweise möglich. Vor dem Hintergrund solcher Sicherheitsüberlegungen war es noch zulässig, wenn der Regierungsrat in der Abstimmungszeitung ausführte, die Umsetzung der Initiative käme nicht einer fairen und ausgewogenen Verteilung der Flugbewegungen gleich. Unzulässig wäre es allenfalls, wenn der Beleuchtende Bericht ausgeführt hätte, die Initiative würde entgegen dem Wortlaut keine faire und ausgewogene Verteilung anstreben.
3.7 Zusammenfassend können dem Beleuchtenden Bericht keine unzutreffenden oder irreführenden Aussagen entnommen werden. In ihrer Gesamtheit, also unter Berücksichtigung der ebenfalls abgedruckten Meinung des Initiativkomitees, wahrt die Abstimmungszeitung das Gebot der Ausgewogenheit. Die Rügen der Beschwerde 2 erweisen sich damit als unbegründet.
3.8 Selbst wenn der Regierungsrat die Fluglärmverteilung für den Fall der Umsetzung der Initiative unzulässigerweise als unfair und unausgewogen bezeichnet hätte, wäre der Beschwerde 2 aus folgenden Gründen keine Folge zu geben: Die Beantwortung der Frage, ob eine Regelung fair und ausgewogen ist, beinhaltet – jedenfalls bei solch komplexen Angelegenheiten wie Fluglärmverteilung bei einem Grossflughafen – regelmässig ein erhebliches Ermessen. Die allfällige Unausgewogenheit des Beleuchtenden Berichts wäre deshalb noch nicht als schwerwiegender Mangel aufzufassen.
Wie gesehen ist eine Abstimmung nur aufzuheben, wenn ein Mangel das Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte (vorn 2.3). Angesichts des überaus deutlichen Abstimmungsergebnisses von 25 % Ja-Stimmen gegenüber 75 % Nein-Stimmen kann ausgeschlossen werden, dass die Initiative angenommen worden wäre, wenn ihr der Regierungsrat das Prädikat "fair und ausgewogen" im Beleuchtenden Bericht nicht abgesprochen hätte.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde 2. Von einer Wiederholung der Abstimmung und einer damit einhergehenden Anweisung an den Regierungsrat zur Änderung des Beleuchtenden Berichts ist abzusehen.
4.
Die Beschwerdeführer verlangten mit ihrer Eingabe betreffend Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung, den Regierungsrat zur Fällung eines Entscheids anzuweisen (Beschwerde 1). Der Regierungsrat hat den Entscheid am 23. September 2009 gefällt. Das hierorts am selben Tag eröffnete Verfahren ist deshalb als gegenstandslos abzuschreiben (BGr, 26. Mai 2009, 2C_81/2009, E. 2.2.1, www.bger.ch; BGE 125 V 373 E. 1, 104 Ib 307 E. 2; VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28, N. 51).
Zwar ist ein Begehren um Feststellung der Verletzung des Beschleunigungsgebots auch nach dem Tätigwerden der gerügten Behörde im Rahmen einer Rechtsverzögerungsbeschwerde materiell zu behandeln (VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5, und 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.1 Abs. 2–4 mit Hinweisen, je unter www.vgrzh.ch). Indessen haben die Beschwerdeführer ein solches Feststellungsbegehren weder ausdrücklich noch sinngemäss gestellt.
5.
Im Verfahren des Stimmrechtsrekurses werden keine Kosten erhoben. Ausgenommen sind rechtsmissbräuchliche Rekurse (§ 152 Abs. 1 GPR). Diese Regelung – obwohl sie derzeit noch keine gesetzliche Grundlage im Verwaltungsrechtspflegegesetz findet (vgl. demgegenüber § 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG gemäss dem Entwurf zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 806 und 815]) – gilt auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren (VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 4.1, www.vgrzh.ch). Den Beschwerdeführern ist kein rechtsmissbräuchliches Verhalten vorzuwerfen. Die Verfahrenskosten sind demnach auf die Gerichtskasse zu nehmen.
6.
6.1 Gemäss § 152 Abs. 2 GPR richten sich die Entschädigungsfolgen nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. § 17 Abs. 2 VRG sieht für das Beschwerdeverfahren eine Entschädigungspflicht der unterliegenden Partei oder Amtsstelle für die Umtriebe ihres Gegners vor, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte.
6.2 Eine summarische Einschätzung der Prozessaussichten vor Eintritt der Gegenstandslosigkeit ergibt vorliegend, dass die Beschwerde 1 bei Weiterführung des Verfahrens nicht gutgeheissen worden wäre:
Die Feststellung einer verfassungswidrigen Rechtsverzögerung setzt voraus, dass die Beschwerdeführer den Beschwerdegegner erfolglos um eine raschere Verfahrensabwicklung ersucht und ihr entsprechendes Interesse dargetan haben (BGr, 16. Oktober 2008, 2D_110/2008, E. 5, www.bger.ch; VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 6.4.2 Abs. 2, www.vgrzh.ch). Weder wird behauptet noch ist den Akten zu entnehmen, dass die Beschwerdeführer dies getan hätten.
6.3 Da die Beschwerdeführer mit der Beschwerde 1 – wie aufgezeigt (vorn 6.2) – vermutlich nicht obsiegt hätten und sie mit der Beschwerde 2 unterliegen, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf Entschädigung (vgl. auch BGE 125 V 373 E. 2b/cc; VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 6.5, www.vgrzh.ch). Für den Beschwerdegegner als kantonale Regierungsbehörde und Rekursinstanz hat die Beantwortung der beiden Beschwerden, welche ohne den Beizug eines Rechtsanwalts erfolgte, keinen besonderen Aufwand im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG erfordert. Es steht ihm daher trotz des Verfahrensausganges ebenfalls keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Die Verfahren VB.2009.00509 und VB.2009.00620 werden vereinigt.
und entscheidet:
Die Beschwerde vom 26. Oktober 2009 wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'600.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an die Parteien …