Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2009.00469
Entscheid
der 3. Kammer
vom 1. Oktober 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea
Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretärin Anja
Tschirky.
In Sachen
1.A AG,B,
2.C,
3.D,
4.E, vertreten durch F AG,
alle vertreten durch A AG, B,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Festsetzung Strassenprojekt/Teilentzug aufschiebende Wirkung,
hat sich ergeben:
I.
A. Der Stadtrat von Zürich plant im Rahmen der flankierenden Massnahmen zur N4/N20-Westumfahrung Zürich die Erneuerung der Albisstrasse (aufgeteilt in die drei Abschnitte Mutschellen- bis Tannenrauchstrasse, Lettenholz- bis Tannenrauchstrasse und Mutschellenstrasse bis Kilchbergsteig) sowie der Butzenstrasse (Abschnitt Frohalp- bis Speerstrasse). Gegen die vom 29. August 2008 bis zum 29. September 2008 öffentlich aufgelegten Strassenprojekte erhoben unter anderen die A AG, C, D und E in einer gemeinsamen Eingabe Einsprache mit dem Antrag, auf die Projekte sei zu verzichten, eventuell seien sie gemäss ihren Vorschlägen anzupassen.
B. Der Stadtrat von Zürich befand über die Projekte mit Beschluss vom 10. Dezember 2008. Er vereinigte die eingegangenen Einsprachen (Disp.-Ziff. 1), trat auf diejenige von E nicht ein (Disp.-Ziff. 2) und wies diejenige der anderen drei Einsprecherinnen ab (Disp.-Ziff. 3). Gleichzeitig setzte er die Strassenprojekte gemäss den Projektauflageplänen fest (Disp.-Ziffn. 4 bis 7), auferlegte die Verfahrenskosten zu vier Fünfteln den genannten Einsprecherinnen (Disp.-Ziff. 9) und sprach keine Parteientschädigungen zu (Disp.-Ziff. 10). Einem allfälligen Rekurs wurde in Bezug auf zwei Teilprojekte Albisstrasse (Abschnitt Lettenholz- bis Tannenrauchstrasse und Abschnitt Mutschellenstrasse bis Kilchbergsteig) und das Projekt Butzenstrasse (Abschnitt Frohalp- bis Speerstrasse) die aufschiebende Wirkung entzogen.
II.
Gegen diesen Beschluss erhoben die vier unterlegenen Einsprecherinnen Rekurs an den Regierungsrat und erneuerten im Wesentlichen ihre bereits im Einspracheverfahren gestellten Anträge. Zusätzlich ersuchten sie darum, dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit Zwischenentscheid vom 17. Juni 2009 lud der Regierungsrat den Stadtrat von Zürich dazu ein, ihm das Teilprojekt Albisstrasse, Abschnitt Mutschellen- bis Tannenrauchstrasse, zur Genehmigung einzureichen, und sistierte das Rekursverfahren bis zur rechtskräftigen Genehmigung (Disp.-Ziffn. I und II). Dem Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung zuerkannt, soweit er sich auf den Abschnitt Mutschellen- bis Tannenrauchstrasse des Projektes Albisstrasse bezog; die aufschiebende Wirkung des Rekurses blieb demgegenüber entzogen, soweit er sich auf die Abschnitte Lettenholz- bis Tannenrauchstrasse und Mutschellenstrasse bis Kilchbergsteig des Projektes Albisstrasse sowie auf den Abschnitt Frohalp- bis Speerstrasse des Projektes Butzenstrassen bezog (Disp.-Ziff. III).
III.
Gegen diesen Zwischenentscheid erhoben die vier unterlegenen Rekurrentinnen am 1. September 2009 Beschwerde und beantragten, Disp.-Ziff. III des Beschlusses sei aufzuheben und die aufschiebende Wirkung sei auf das gesamte Strassenprojekt vollumfänglich zu erteilen. Weiter verlangten sie, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin. In einer Nachtragseingabe vom 3. September 2009 verlangten die Beschwerdeführerinnen zudem, das Strassenprojekt Albis-Butzenstrasse sei als Ganzes neu zu publizieren und zwischenzeitlich sei die aufschiebende Wirkung vollumfänglich zu erteilen.
Im Namen des Regierungsrats beantragte die Volkswirtschaftsdirektion am 18. September 2009 die Abweisung der Beschwerde. Der Stadtrat von Zürich beantwortete die Beschwerde am 21. September 2009 mit dem Antrag, auf die Beschwerde inklusive Nachtrag sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Anfechtungsgegenstand der vorliegenden Beschwerde ist ein prozessleitender Zwischenentscheid, mit welchem über die aufschiebende Wirkung des Rekurses gegen die Festsetzung der Strassenprojekte entschieden wurde. Die in der Hauptsache strittigen Strassenprojekte sind solche von überkommunaler Bedeutung, welche die Stadt Zürich gestützt auf die ihr in § 43 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG) übertragene Zuständigkeit anstelle des Regierungsrats (§ 15 Abs. 1 StrassG) festgesetzt hat. Einsprachen gegen solche Projekte werden beim Stadtrat erhoben und von diesem mit der Projektfestsetzung behandelt. Der Entscheid kann direkt beim Regierungsrat angefochten werden (§ 45 Abs. 2 StrassG). Dessen Rekursentscheid unterliegt gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) der Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Da Beschwerden gegen derartige Rekursendentscheide demnach in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fallen, ist dieses auch für die Beschwerde gegen einen innerhalb des Rekursverfahrens ergangenen Zwischenentscheid zuständig.
1.2 Ein Zwischenentscheid ist gemäss § 48 Abs. 2 VRG weiterziehbar, wenn er für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge hat, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt. Ein solcher Nachteil ist beim Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung in aller Regel zu bejahen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 49, § 25 N. 20). Dies ist auch hier der Fall.
1.3 Zum Rekurs oder zur Beschwerde ist gemäss § 21 lit. a VRG berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat.
Die Beschwerdegegnerin stellt die Legitimation der Beschwerdeführerin 1 (recte Beschwerdeführerin 4) infrage, da deren Liegenschaften G-Strasse 01 und H-Strasse 02 und 03 rund 200 m vom Perimeter der Strassenprojekte entfernt lägen. Fehle es ihr demnach an der Beschwerdelegitimation in der Hauptsache, so sei auch ihre Legitimation gegen den Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht gegeben. Aber auch die anderen Beschwerdeführerinnen würden nicht genügend darlegen, inwiefern sie von der entzogenen aufschiebenden Wirkung in ihren schutzwürdigen persönlichen Interessen betroffen wären und ihnen ein Nachteil daraus entstünde. Auch auf ihre Beschwerden sei daher mangels eines persönlichen Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten.
Die Legitimation zur Anfechtung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung eines Rekurses misst sich nicht an der Legitimation in der Hauptsache. Ob die Beschwerdeführerinnen durch die Strassenprojekte berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an der beantragten Neupublikation, am Verzicht oder an der Anpassung haben, wird der Regierungsrat entscheiden müssen. Im vorliegenden Zusammenhang ist die Betroffenheit der Beschwerdeführerinnen einzig aufgrund ihrer Position als Parteien im Rekursverfahren zu beurteilen. Als solche haben sie auch ohne spezifische Darlegungen ein legitimes Interesse daran, dass der angefochtene Festsetzungsentscheid für die Dauer des Rechtsmittelverfahrens in seiner Wirkung gesamthaft suspendiert bleibt. Dies ergibt sich direkt aus ihrem Rekursantrag, welcher auf eine vollständige Aufhebung des gesamten Strassenprojektes zielt. Der Teilentzug der aufschiebenden Wirkung berührt daher die Beschwerdeführerinnen in ihren prozessualen Interessen.
Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerinnen beantragen, der vorliegenden Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Gemäss § 25 VRG kommen dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses aufschiebende Wirkung zu, wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht aus besonderen Gründen etwas anderes bestimmt wurde (Abs. 1). Die Rekursinstanz kann eine gegenteilige Verfügung treffen. Bei Kollegialbehörden ist in dringlichen Fällen der Vorsitzende hiezu ermächtigt (Abs. 2). Für das Beschwerdeverfahren enthält § 55 Abs. 1 und 2 VRG eine entsprechende Regelung. Die Beschwerde gegen eine Anordnung über den Entzug der aufschiebenden Wirkung hat ihrerseits keine aufschiebende Wirkung. Das bedeutet, dass bis zu ihrer Erledigung oder bis zu einer gegenteiligen Verfügung im Sinne von § 55 Abs. 2 VRG die angefochtene Verfügung wirksam bleibt (vgl. RB 1997 Nr. 15).
Da vorliegend der Beschwerdeentscheid ergeht, erübrigt sich eine vorgängige Verfügung darüber, ob die aufschiebende Wirkung im Sinne von § 55 Abs. 2 VRG vorsorglich wiederherzustellen ist.
3.
3.1 Der ganze oder teilweise Entzug der aufschiebenden Wirkung muss gemäss § 25 VRG durch besondere Gründe ausgewiesen sein, die den sofortigen Vollzug rechtfertigen. Dabei muss es sich um besonders qualifizierte und zwingende Gründe handeln, ohne dass allerdings ganz ausserordentliche Gründe vorliegen müssten. Es ist erforderlich, dass ein schwerer Nachteil droht; dieser kann etwa in einer zeitlich unmittelbar bevorstehenden oder inhaltlich schweren Bedrohung bedeutender Polizeigüter bestehen (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 25 N. 13 mit Hinweisen). Liegen besondere Gründe vor, so sind die für und gegen den Entzug sprechenden Interessen gegeneinander abzuwägen. Analog zur Rechtsprechung bei vorsorglichen Massnahmen muss sich auch der Entzug der aufschiebenden Wirkung in jedem Fall als verhältnismässig erweisen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 14).
3.2 Die Beschwerdegegnerin begründete den teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung im Wesentlichen damit, dass die Tramgleise in den beiden Abschnitten der Albisstrasse Lettenholz- bis Tannenrauchstrasse und Mutschellenstrasse bis Kilchbergsteig in einem sehr schlechten Zustand seien und dringend im Jahr 2009 erneuert werden müssten, da sonst der Trambetrieb gefährdet sei. Im Abschnitt Mutschellen- bis Tannenrauchstrasse des Projekts Albisstrasse seien die Tramgleise hingegen bereits 2008 provisorisch repariert worden. Die Beschwerdeführerinnen würden in ihrer Eingabe ausschliesslich materielle Einwände gegen das Projekt Albisstrasse (Abschnitt Mutschellen- bis Tannenrauchstrasse) bei der Haltestelle Morgental erheben, weshalb ihnen durch den Entzug der aufschiebenden Wirkung bei den anderen drei Strassenprojekten kein Nachteil entstünde.
Im Rekursverfahren legte die Beschwerdegegnerin einen Bericht der VBZ über den Zustand der Gleisanlagen in der Albisstrasse Abschnitte Lettenholz- bis Tannenrauchstrasse und Mutschellenstrasse bis Kilchbergsteig ein. Gestützt darauf schloss sich der Regierungsrat in seinem Zwischenentscheid den Argumenten der Beschwerdegegnerin an.
3.3 Soweit sich die Beschwerdegegnerin auf den Sanierungsbedarf der Gleisanlagen beruft, liegen besondere Gründe vor, die den teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung rechtfertigen. Die Sanierung der Gleisanlagen dient einerseits der Sicherheit des öffentlichen Verkehrs und andererseits auch der Vermeidung von massgeblichen Mehrkosten für vorgezogene provisorische Reparaturen. Was die Beschwerdeführerinnen dagegen vorbringen, ist nicht stichhaltig. Der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin nicht bereits bei der Publikation des Projektes auf die Dringlichkeit der Gleiserneuerung hingewiesen habe, spricht nicht gegen die tatsächliche Dringlichkeit. Ebenso wenig besteht Anlass dazu, an den konkreten Angaben der VBZ zum schlechten Gleiszustand zu zweifeln. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen beziehen sich diese nicht ausschliesslich auf zwei Messpunkte bei der Einmündung Butzenstrasse, sondern auf das gesamte Trasse, wo die Fahrköpfe zu niedrig und zum Teil ausgebrochen sowie die Schienen gebrochen und teilweise zusammen mit dem Untergrund lose sind. Diese Angaben werden durch die von den Beschwerdeführerinnen im Rekursverfahren eingelegten Fotos teilweise eher bestätigt als widerlegt. Ein neutrales Gutachten über den Gleiszustand, wie dies die Beschwerdeführerinnen beantragen, ist daher nicht erforderlich.
Allerdings liegen damit lediglich besondere Gründe für die beiden fraglichen Abschnitte in der Albisstrasse vor. Für das Strassenprojekt Butzenstrasse (Abschnitt Frohalp- bis Speerstrasse), wo sich keine Tramgleise befinden, wurden keine Umstände dargetan, welche einen Entzug der aufschiebenden Wirkung rechtfertigen. Soweit sich die Vorinstanzen darauf beriefen, dass die Beschwerdeführerinnen gegen dieses Teilprojekt keine materiellen Einwendungen erhoben hätten, mag dies allenfalls die Erfolgsprognose des Rekurses zu beeinflussen, begründet jedoch nicht den für den Entzug der aufschiebenden Wirkung notwendigen schweren Nachteil.
3.4 Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung konnten die Beschwerdeführerinnen keine besonderen Interessen dartun, welche gegen eine vorzeitige Projektrealisierung der Abschnitte Lettenholz- bis Tannenrauchstrasse sowie Mutschellenstrasse bis Kilchbergsteig sprechen. Wesentliche Nachteile für sie oder Dritte sind auch nicht ersichtlich, da das Projekt in den beiden fraglichen Abschnitten neben dem Gleisersatz und der Erneuerung des Strassenbelags nur geringfügige Änderungen vorsieht. Unter diesen Umständen erweist sich der angeordnete Teilentzug der aufschiebenden Wirkung für die beiden genannten Abschnitte der Albisstrasse auch als verhältnismässig.
Demnach ist die Beschwerde bezogen auf das Teilprojekt Butzenstrasse (Abschnitt Frohalp- bis Speerstrasse) gutzuheissen, im Übrigen aber abzuweisen.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten je hälftig auf beide Parteien aufzuteilen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Für die Zusprechung einer Parteientschädigung fehlt es am überwiegenden Unterliegen einer der beiden Parteien (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Demgemäss wird die aufschiebende Wirkung des Rekurses betreffend das Strassenprojekt Butzenstrasse (Abschnitt Frohalp- bis Speerstrasse) wieder hergestellt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2’000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2’060.-- Total der Kosten.
Die Kosten werden zur Hälfte der Beschwerdegegnerin und zu je einem Achtel den Beschwerdeführerinnen 1 bis 4 auferlegt, den Beschwerdeführerinnen 1 bis 4 unter solidarischer Haftung für die Hälfte der Kosten.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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