Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2009.00443
Beschluss
der 4. Kammer
vom 21. Oktober 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtssekretär Beat König.
In Sachen
A,
vertreten durch Rechtsanwalt B,
Beschwerdeführer ,
gegen
Kantonsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend Kantonsratsbeschluss über Lotteriefondsbeitrag / Referendumsfähigkeit,
hat sich ergeben:
I.
Am 22. Juni 2009 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich, unter entsprechender Mitteilung zum Vollzug an den Regierungsrat des Kantons aus dem Lotteriefonds einen Beitrag von Fr. 20'000'000.- an das Schweizerische Landesmuseum Zürich für einen Erweiterungsbau zu bewilligen.
II.
Mit Eingabe vom 28. Juni 2008 liess A mit "Beschwerde" gegen den "Kantons- resp. Regierungsrat des Kantons Zürich" unter Bezugnahme auf den erwähnten Kantonsratsbeschluss beim Regierungsrat beantragen, die Staatskanzlei sei anzuweisen, "das Geschäft ordentlich im Amtsblatt des Kantons Zürich zu publizieren und Frist für das fakultative Referendum anzusetzen". Zugleich verlangte A eine Parteientschädigung und stellte den Antrag, die Ausführung des angefochtenen Kantonsratsbeschlusses sei bis zur rechtsgültigen Entscheidung über die sich im Verfahren stellenden Rechtsfragen zu sistieren. Schliesslich forderte A, die bei der Beschlussfassung über die Weisung vom 9. Dezember 2009 an den Kantonsrat in dieser Sache (Vorlage 4574) mitbeteiligten Regierungsräte hätten in den Ausstand zu treten oder es sei ein ausserordentliches Spruchgremium einzusetzen.
Mit Beschluss vom 12. August 2009 wies der Regierungsrat den Stimmrechtsrechtsrekurs "betreffend den Kantonsratsbeschluss vom 22. Juni (fakultatives Finanzreferendum)" ab. Als Rechtsmittelbelehrung gab er die Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit einer fünftägigen Rechtsmittelfrist an. Der Regierungsrat begründete die Abweisung des Rechtsmittels im Wesentlichen damit, dass die Mitglieder des Regierungsrats, die am Beschluss vom 9. Dezember 2008 (Vorlage 4574) mitgewirkt hätten, nicht vorbefasst seien und die Staatskanzlei den Kantonsratsbeschluss vom 22. Juni 2009 entsprechend der ihr zukommenden Pflicht als Herausgeberin des Amtsblattes ohne inhaltliche Veränderungen habe publizieren müssen. Der Rekurs sei selbst dann abzuweisen, wenn er als Rüge verstanden werde, der Kantonsrat habe es zu Unrecht unterlassen, seinen Beschluss dem fakultativen Finanzreferendum zu unterstellen.
III.
Mit Beschwerde vom 23./24. August 2009 gegen den "Kantons- resp. Regierungsrat des Kantons Zürich" liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, "[e]s sei der Kantonsratsbeschluss vom 22. Juni 2009, dem Lotteriefonds einen Betrag von Fr. 20 Mio. zu entnehmen um damit die Überbauung des Mertens-Parks beim Schweizerischen Landesmuseum (SLM) mitzufinanzieren, entweder aufzuheben oder es seien die Beschwerdegegner anzuweisen diesen dem fakultativen Referendum zu unterstellen und Frist für das fakultative Referendum anzusetzen", "unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerschaft". Ferner forderte er, die Ausführung des angefochtenen Kantonsratsbeschlusses sei bis zum rechtsgültigen Entscheid über die sich in diesem Verfahren stellenden Rechtsfragen zu sistieren. Sodann verlangte er die Einräumung der Gelegenheit zur Einreichung einer einlässlich begründeten Eingabe "mit einer normalen Frist". Ferner stelle er den Antrag, die Vorinstanz habe über die Angelegenheit in ordnungsgemässer Besetzung bzw. unter Ausstand der bei der Beschlussfassung über die Weisung vom 9. Dezember 2008 (Vorlage 4574) in dieser Sache mitbeteiligten Regierungsräte neu zu beschliessen.
Mit Vernehmlassung vom 31. August/1. September 2009 beantragte die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich im Auftrag des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde, wobei sie auf die Begründung des Regierungsratsbeschlusses vom 12. August 2009 verwies. Der Kantonsrat verzichtete stillschweigend auf Beschwerdeantwort.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Angelegenheit hat keinen Streitwert. Sie beschlägt auch kein Sondergebiet, das gerichtsintern in einzelrichterliche Zuständigkeit gehören würde; überdies hat der Regierungsrat als Vorinstanz gewirkt. Darum ist die Beschwerde kraft § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Dreierbesetzung zu erledigen.
2.
Mit gegenwärtiger Beschwerde wird nicht ausdrücklich verlangt, es sei zu überprüfen, ob die Vorinstanz zu Recht von einer ordnungsgemässen Publikation des Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 durch die Staatskanzlei ausgegangen ist. Auch wird nicht ausdrücklich die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides beantragt, selbst wenn in der Beschwerdebegründung dessen Ungültigkeit oder Nichtigkeit behauptet wird. Stattdessen wird ausgeführt, es handle sich vorliegend originär nicht um eine Publikationsproblematik. Der Regierungsrat habe als "Taschenspielertrick" zur Aushebelung der demokratischen Kontrollmechanismen die Adressaten des Rekurses abgeändert und deshalb die Staatskanzlei als Rekursgegnerin behandelt.
Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der vorinstanzliche Beschluss nur soweit angefochten ist, als darin ein Rekurs gegen die Nichtunterstellung des Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 unter das fakultative Finanzreferendum bzw. eine unrechtmässige Unterlassung des Kantonsrats verneint wurde. Nichts daran zu ändern vermag der Umstand, dass nach der Beschwerde von einer Beschwerdegegnerschaft auszugehen ist, bezeichnet doch die Beschwerde als Beschwerdegegner "Kantons- resp. Regierungsrat". Die Publikation des Beschlusses durch die Staatskanzlei bildet somit nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Auch kommt der Staatskanzlei keine Parteistellung zu.
3.
Die Zuständigkeit des Gerichts ist nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amts wegen zu prüfen. Dabei kommt es auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, wo eine Beschwerde anhängig gemacht wird (RB 2004 Nr. 8). Das ist hier im laufenden Jahr geschehen.
3.1 Nach § 41 Abs. 1 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden sowie gegen Anordnungen der Baurekurskommissionen, sofern das Verwaltungsrechtspflegegesetz oder ein anderes Gesetz nicht eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Bis Ende 2006 war die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nach § 43 Abs. 1 lit. a VRG gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen ausgeschlossen. Von diesem Ausschluss nicht betroffen waren nach § 43 Abs. 2 VRG Angelegenheiten gemäss Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) sowie Fälle, bei welchen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen stand (OS 54, 268 ff., 274 f. und 290). Letztere Gegenausnahme trug Art. 98a Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG; AS 1992, 288 ff., 294) Rechnung, wonach in solchen Fällen als letzte kantonale eine richterliche Instanz wirken musste (VGr, 16. April 2008, VB.2008.00127, E. 2.1, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Streitigkeiten über die politischen Rechte fallen nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 37, mit weiteren Hinweisen). Daran hat sich nichts geändert (VGr, 16. April 2008, VB.2008.00127, E. 2.1 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Art. 100 Abs. 1 lit. p OG schloss die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Abstimmungs- und Wahlentscheide aus (AS 1978, 688 ff., 708 – 1996, 1498 ff., 1504).
3.2 Mit der Ablösung des Bundesrechtspflegegesetzes durch das Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) auf Anfang 2007 lässt sich gegen seither ergangene, kantonal letztinstanzliche Entscheide betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erheben (Art. 82 lit. c, 88 Abs. 1 lit. a, 131 f. je Abs. 1 BGG; AS 2006, S. 1205, 1243).
3.2.1 Innert zwei Jahren nach Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes, also bis Ende 2008, sind nach Art. 130 Abs. 3 BGG im Bereich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten Ausführungsbestimmungen zu Art. 86 Abs. 2 f. sowie Art. 88 Abs. 2 BGG zu erlassen. Danach haben die Kantone grundsätzlich als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einzusetzen bzw. – nach Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG – gegen behördliche Akte, "welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können", ein Rechtsmittel vorzusehen (vgl. VGr, 16. April 2008, VB.2008.00127, E. 2.2 Abs. 2, www.vgrzh.ch). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung muss die nach Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG erforderliche Rechtsmittelinstanz grundsätzlich ein Gericht sein (BGE 134 I 199 E. 1.2; BGr, 29. Juni 2009, 1C_124/2009, E. 2.1, und 6. November 2007, 1C_185/2007 [= ZBl 110/2009, S. 169], E. 1.2 mit Hinweisen [beides unter www.bger.ch]).
3.2.2 Nach Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG greift die in Satz 1 dieser Vorschrift den Kantonen auferlegte Pflicht nicht, soweit es um Akte des Parlaments und der Regierung geht. Zu Akten des (Kantons-)Parlaments im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG gehört insbesondere die (erstinstanzliche) Unterstellung oder Nichtunterstellung eines Ausgabenbeschlusses unter das (obligatorische oder fakultative) Finanzreferendum (Gerold Steinmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 88 BGG N. 13 f.; Ruth Herzog, Auswirkungen auf die Staats- und Verwaltungsrechtspflege in den Kantonen, in: Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Bern 2007, S. 43 ff., 93). Auf Rekursentscheide des Regierungsrats findet die Ausnahme von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG grundsätzlich keine Anwendung; stattdessen gilt für diese Entscheide die allgemeine Regelung, wonach letztinstanzlich ein kantonales Gericht zuständig sein muss (vgl. BGE 134 I 199 E. 1.2.2; BGr, 29. Juni 2009, 1C_124/2009, E. 2.2.1, www.bger.ch; zur allgemeinen Vorinstanzenregelung des Bundesgerichtsgesetzes im Einzelnen sogleich 3.2.3).
3.2.3 Als lex specialis verdrängt Art. 88 Abs. 2 BGG die allgemeinere Vorinstanzenregelung von Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG sowie Art. 87 Abs. 2 BGG (vgl. Steinmann, Art. 88 N. 1). Gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG haben die Kantone obere Gerichte als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts bei der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzusetzen. Anstelle eines oberen Gerichts können die Kantone für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter andere Behörden als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts vorsehen (Art. 86 Abs. 3 BGG). Die Regelung von Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG gilt sinngemäss auch bei Erlassen, soweit das kantonale Recht gegen solche ein Rechtsmittel vorsieht (Art. 87 Abs. 2 BGG).
Art. 86 Abs. 3 BGG statuiert eine zulässige Ausnahme von der eidgenössischen Rechtsweggarantie im Sinn von Art. 29a Satz 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101; vgl. Esther Tophinke, Basler Kommentar, 2008, Art. 86 BGG N. 18), während dies im Fall von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG teilweise bezweifelt wird (vgl. Steinmann, Art. 82 BGG N. 92 und Art. 88 N. 12; Regina Kiener, Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Bern 2007, S. 219 ff., 250 [mit weiteren Hinweisen]). Letzteres spielt insofern keine Rolle, als die Kantone aufgrund des Anwendungsgebotes von Art. 190 BV im Anwendungsbereich von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG unabhängig von einem allfälligen Verstoss gegen die Rechtsweggarantie von Art. 29a Satz 1 BV kein Rechtsmittel an ein Gericht vorsehen müssen.
3.3 Nach der am 1. Januar 2006 in Kraft getretene Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) gewährleistet das Gesetz für im Verwaltungsverfahren ergangene Anordnungen die wirksame Überprüfung durch eine Rekursinstanz sowie den Weiterzug an ein Gericht (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 KV). Allerdings haben die Behörde erst auf Ende 2010 die Vorkehrungen zu treffen, um das Rechtspflegeverfahren dieser Vorgabe anzupassen (Art. 138 Abs. 1 lit. b KV; vgl. Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 138 N. 1–5 und 8 ff.). Infolgedessen ist die Rechtsweggarantie von Art. 77 Abs. 1 Satz 1 KV im vorliegenden Zusammenhang unbeachtlich.
3.4 Im Licht der vorn 3.1 f. erwähnten Vorgaben ist zunächst zu klären, ob vorliegend die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts von Bundesrechts wegen zu bejahen ist. Ist – wie im anstehenden Fall – ein Rekursentscheid des Regierungsrats betreffend politischen Rechten angefochten, liegt die Annahme nahe, dass die vorn erwähnte Ausnahmeregelung von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG keine Anwendung findet und damit innerkantonal eine gerichtliche Überprüfung zu erfolgen hat (vgl. vorn 3.2.2 am Ende). Allerdings erscheint dies nur als zwingend, soweit der Regierungsrat nach den anwendbaren Bestimmungen tatsächlich hätte als Rekursinstanz amten sollen. Es ist folglich zu prüfen, ob der Regierungsrat für die Behandlung des bei ihm eingegangenen Rechtsmittels – soweit es sich gegen eine Handlung oder Unterlassung des Kantonsrates richtete – zuständig war. Mit anderen Worten stellt sich die Frage, ob der Regierungsrat zuständig war zu überprüfen, ob der Kantonsrat seinen Beschluss vom 22. Juni 2009 zu Recht nicht dem fakultativen (Finanz-)Referendum von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV unterstellt hat.
3.4.1 Nach § 147 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) sind auf Kantonsebene alle Handlungen sowie Unterlassungen staatlicher Organe mit Stimmrechtsrekurs anfechtbar. Dabei kann die Verletzung der politischen Rechte oder von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 147 Abs. 1 GPR). Zu den politischen Rechten zählt nach § 2 lit. c GPR insbesondere das Initiativ- und Referendumsrecht.
Gemäss § 149 Abs. 2 GPR entscheidet als Rekursbehörde "bei Wahlen und Abstimmungen" im Kanton "der Kantonsrat […], wenn es um die Wahl des Kantonsrates geht" (lit. a), "die entsprechende Synode, wenn es um kantonale kirchliche Wahlen geht" (lit. b), und "der Regierungsrat in den übrigen Fällen" (lit. c).
3.4.2 Ob die Zuständigkeiten von § 149 Abs. 2 GPR auch im Zusammenhang mit einer Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das Referendum von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV gelten, ist fraglich. Der Wortlaut von § 149 Abs. 2 GPR, wonach diese Bestimmung nur "bei Wahlen und Abstimmungen" gilt, lässt offen, ob die in dieser Bestimmung genannten Behörden auch unabhängig von einer konkreten Wahl oder Abstimmung – insbesondere wenn es um Fragen des Initiativrechts, des Referendumsrechts oder der Frage der Stimmberechtigung einer Person an sich geht – die zuständigen Rekursinstanzen sind (vgl. die Erläuterungen zur Vernehmlassungsvorlage zur Anpassung des Gesetzes über die politischen Rechte an das übergeordnete Recht vom 6. Juli, www.ji.zh.ch/internet/ji/de/aktuelles/staat_und_gesellschaft.html, S. 13 f. [auch zum Folgenden]). Unter der Annahme, dass die in § 149 Abs. 2 GPR genannten Behörden auch im Bereich des Initiativ- und Referendumsrechts als Rekursbehörden walten sollen, könnten auch Entscheide der Geschäftsleitung des Kantonsrats, welche politische Rechte betreffen (etwa die Feststellung des Zustandekommens eines kantonalen Referendums [vgl. § 144 Abs. 3 GPR]), sowie Handlungen oder Unterlassungen des Kantonsrats selbst (wie z.B. die Ungültigerklärung einer Volksinitiative [vgl. § 129 GPR] oder – wie vorliegend – die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das Referendum im Sinn von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV) mit Stimmrechtsrekurs beim Regierungsrat angefochten werden.
3.4.3 Gegen den Weiterzug der Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Referendum im Sinn von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV an den Regierungsrat liessen sich nicht nur allenfalls staatspolitische Gründe ins Feld geführt werden (vgl. dazu die Erläuterungen zur Vernehmlassungsvorlage zur Anpassung des Gesetzes über die politischen Rechte an das übergeordnete Recht, S. 14). Eine solche Weiterzugsmöglichkeit ist auch mit der Kantonsverfassung unvereinbar:
Zwar bezeichnet die Kantonsverfassung den Kantonsrat nicht – wie Art. 148 BV die Bundesversammlung – als oberste Gewalt des Staates und gilt der Regierungsrat nach Art. 60 Abs. 1 KV als oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons. Nach Art. 60 Abs. 2 KV ist jedoch der Regierungsrat zum Vollzug der Kantonsratsbeschlüsse verpflichtet. Auch aus den weiteren Bestimmungen der Kantonsverfassung ergibt sich, dass dem Kantonsrat gegenüber dem Regierungsrat bei einer funktionalen Betrachtungsweise "grundsätzlich der Vorrang im Sinne eines Entscheidungsprimats" zukommt (Matthias Hauser in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 50 N. 14, auch zum Folgenden). So kann der Kantonsrat etwa Beschlüsse über Verfassungsänderungen und Gesetze auch gegen den Willen des Regierungsrats fällen (vgl. Art. 54 in Verbindung mit Art. 32 f. KV). Das Entscheidungsprimat des Kantonsrats wird auf Verfassungsebene einzig durch die Vorschriften über den mittelfristigen Rechnungsausgleich durchbrochen (vgl. Art. 56 Abs. 3 Satz 2 KV). Folgerichtig wird denn auch in der Doktrin festgehalten, dass aufgrund von Art. 60 Abs. 2 KV Beschlüsse des Kantonsrats im Sinn einer Normenhierarchie denjenigen des Regierungsrats vorgehen (Isabelle Häner in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 60 N. 11).
Vor diesem Hintergrund muss davon ausgegangen werden, dass dem Regierungsrat die Überprüfung von Kantonsratsbeschlüssen im Rahmen eines Stimmrechtsrekurses nach dem kantonalen Verfassungsrecht verwehrt ist. Soweit überhaupt davon ausgegangen wird, dass der Instanzenzug entgegen dem Wortlaut von § 149 Abs. 2 GPR nicht nur "bei Wahlen und Abstimmungen" gilt, sondern grundsätzlich auch ausserhalb einer konkreten Wahl oder Abstimmung, also etwa im Bereich des Initiativ- und Referendumsrechts, gebietet somit die Kantonsverfassung, in solchen Fällen den Rekurs an den Regierungsrat gegen Handlungen oder Unterlassungen des Kantonsrats auszuschliessen (würde gestützt auf den Wortlaut von § 149 Abs. 2 GPR davon ausgegangen, dass ausserhalb konkreter Wahlen oder Abstimmungen der Instanzenzug gemäss den allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensrechts zur Anwendung gelangt, wäre der Rekurs gegen Akte des Kantonsrats von vornherein ausgeschlossen. Denn nach § 19 Abs. 1 VRG sind nur Anordnungen einer unteren Verwaltungsbehörde anfechtbar. Der Kantonsrat ist keine solche Behörde).
3.4.4 Das Ergebnis, dass Handlungen und Unterlassungen des Kantonsrats grundsätzlich nicht mittels Stimmrechtsrekurs beim Regierungsrat angefochten werden können, steht in Übereinstimmung mit einer von diesem selbst erlassenen Weisung vom 9. Dezember 2008 zur Verwirklichung der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) im Verwaltungsverfahren per 1. Januar 2009 (RRB 2008/1947 vom 9. Dezember 2008, www.rrb.zh.ch): Die Weisung erwähnt im einschlägigen Zusammenhang keine Rekursmöglichkeit. Sie hält stattdessen fest, dass ab 1. Januar 2009 erstinstanzliche Handlungen des Kantonsrats wie die Ungültigerklärung einer Volksinitiative oder die Nichtunterstellung eines Kreditbeschlusses unter das Finanzreferendum direkt mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden können (lit. B.IIa vierter Gedankenstrich). Wenngleich diese Weisung als Verwaltungsverordnung für das Verwaltungsgericht nicht bindend ist (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 128), stützt sie die Rechtsauffassung, dass gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Finanzreferendum kein Rekurs an den Regierungsrat erhoben werden kann.
3.4.5 Im Übrigen wird die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Finanzreferendum auch gemäss der geplanten Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes und des Gesetzes über die politischen Rechte innerkantonal nicht mit Rekurs weitergezogen werden können: Nach dem geplanten Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts sollen die §§ 147–152 GPR aufgehoben und (erstinstanzliche) Akte des Kantonsrats nach n§ 19 Abs. 2 lit. b VRG ausdrücklich von der Rekursmöglichkeit ausgenommen werden (vgl. Abl 2009, S. 801 ff., insbesondere 802, 807, 879).
Nach dem Ausgeführten fehlte dem Regierungsrat nach dem kantonalen Recht die Zuständigkeit zur – im angefochtenen Beschluss vorgenommenen – Beurteilung der Frage, ob der Kantonsrat seinen Beschluss vom 22. Juni 2009 unzulässigerweise nicht dem fakultativen (Finanz-)Referendum unterstellt hat. Auch gestützt auf das Bundesrecht lässt sich diesbezüglich die Zuständigkeit des Regierungsrats nicht begründen, da die Nichtunterstellung eines Ausgabenbeschlusses des Kantonsrats unter das fakultative Referendum einen Akt des Parlaments im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG bildet und deshalb keine innerkantonale Rechtsmittelinstanz vorgeschrieben ist (vgl. vorn 3.2.2). Es folgt daraus, dass allein wegen des Umstandes, dass der Regierungsrat hinsichtlich der Nichtunterstellung des Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Referendum zu Unrecht als Rekursinstanz entschieden hat, von Bundesrechts wegen kein Weiterzug an ein kantonales Gericht geboten ist (vgl. vorn 3.4).
3.5 Es ist deshalb zu klären, ob die Nichtunterstellung des Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 unter das fakultative Referendum direkt beim Verwaltungsgericht hätte angefochten werden können bzw. ob das beim Regierungsrat eingereichte Rechtsmittel insoweit als Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht hätte behandelt werden müssen.
3.5.1 Aus dem Bundesrecht folgt keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Direktbeschwerden gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Finanzreferendum. Denn wie vorne (3.2.2) aufgezeigt, ist die Nichtunterstellung eines Ausgabenbeschlusses unter das (obligatorische oder fakultative) Finanzreferendum durch den Kantonsrat ein Akt des Parlaments im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG (vgl. auch vorn 3.4.5 Abs. 2).
3.5.2 Für den Begriff der Verwaltungsbehörden im Sinn von § 41 VRG ist ein formeller Begriff der Verwaltungstätigkeit massgeblich. Akte der Justiz- und Legislativbehörden können daher – unter Vorbehalt der Überprüfung von Anordnungen einer Legislativbehörde nach Art. 6 Abs. 1 EMRK – selbst dann nicht als Anordnung einer Verwaltungsbehörde mittels Beschwerde nach §§ 41 ff. VRG angefochten werden, wenn diese Behörden eine materielle Verwaltungstätigkeit ausüben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 24). Dementsprechend ist eine Direktbeschwerde gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Finanzreferendum an das Verwaltungsgericht ausgeschlossen.
Nach § 5 der Verordnung des Regierungsrats über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 20. November 2006 (VO BGG, OS 61, S. 480 f.), die zeitgleich mit dem Bundesgerichtsgesetz auf Beginn des Jahres 2007 in Kraft trat, ist unter Verwaltungsgerichtsbeschwerde in § 43 Abs. 2 VRG die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zu verstehen. Diese Verordnungsbestimmung regelt einzig die Tragweite der (Gegen-)Ausnahme von § 43 Abs. 2 VRG. Da – wie insbesondere aus der Gesetzessystematik und den Marginalien von §§ 41–48 VRG ersichtlich – auch im Anwendungsbereich von § 43 VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur statthaft ist, soweit ein Anfechtungsobjekt im Sinn von § 41 VRG vorliegt, vermag § 5 VO BGG nichts daran zu ändern, dass aufgrund von § 41 VRG e contrario gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Finanzreferendum keine Möglichkeit der Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht besteht.
4.
Das Verwaltungsgericht ist somit für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nicht zuständig. Dies gilt insbesondere auch mit Bezug auf den als Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen aufzufassenden Antrag, die Ausführung des Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 sei zu sistieren. Denn zum Erlass solcher Massnahmen ist jene Behörde kompetent, die in der Hauptsache funktionell und sachlich zuständig ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 6 N. 19).
Demgemäss ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
5.
Die Nichtunterstellung des Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 unter das fakultative Finanzreferendum hätte direkt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. c BGG beim Bundesgericht angefochten werden können (vgl. vorn 3.2). Der Regierungsrat hätte demnach das bei ihm erhobene Rechtsmittel insoweit gestützt auf Art. 48 Abs. 3 BGG dem Bundesgericht weiterleiten müssen. Da dies nicht geschehen ist, ist das vorliegende Rechtsmittel an das Bundesgericht weiterzuleiten.
6.
Der angefochtene Entscheid wurde – jedenfalls mit Bezug auf den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens – mit einer unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung versehen. Deshalb lassen sich die Gerichtskosten vorab nicht dem Beschwerdeführer belasten, geschweige denn dem Beschwerdegegner. Angesichts der hier erörterten schwierigen Zuständigkeitsfrage (vorn 3) trifft aber auch die Vorinstanz keinen Vorwurf, so dass diese zu Lasten der Staatskasse ebenso wenig für kostenpflichtig erklärt werden darf. Die Gerichtskosten sind deshalb auf die eigene Kasse zu nehmen (vgl. zum Ganzen VGr, 8. Februar 2006, VB.2006.00002, E. 4 mit Hinweis, www.vgrzh.ch). Es erübrigt sich daher die Beantwortung der Frage, ob die bei anderen, zulässigen Stimmrechtsbeschwerden an das Verwaltungsgericht angewendete (Rekurs-)Regelung der grundsätzlichen Kostenlosigkeit des Verfahrens von § 152 Abs. 1 GPR (vgl. dazu VGr, 24. Juni 2006, VB.2009.00081, E. 6.1, www.vgrzh.ch) auch vorliegend Geltung beanspruchen kann.
Ausgangsgemäss kann der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht keine Parteientschädigung erhalten (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Sie wird an das Bundesgericht weitergeleitet.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an …