Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2009.00420
Entscheid
der 3. Kammer
vom 19. November 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretärin Anja Tschirky.
In Sachen
Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich,
2.Gemeinde G,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Sozialhilfe/innerkantonale Zuständigkeit,
hat sich ergeben:
I.
A. A, geboren 1988, stand seit 2000 unter der alleinigen elterlichen Sorge ihres Vaters B, welcher damals in der Stadt Zürich wohnte und im August 2003 nach G umzog. Seit Oktober 2001 war A ununterbrochen an verschiedenen Orten fremdplatziert, ab April 2005 schliesslich im Internat C im Kanton D. Nach verschiedenen "Kurvengängen" verliess A das Internat C am 5. Juni 2005 eigenmächtig, worauf die dortige Platzierung abgebrochen wurde. Nachdem die Beiständin von A erfahren hatte, dass sich diese bei einer Familie E in F aufhielt, wurde am 15. September 2005 ein Pflegevertrag abgeschlossen. Als Beginn des Pflegeverhältnisses galt der 8. August 2005 und als voraussichtliches Vertragsende das Erreichen der Mündigkeit von A am 18. Januar 2006.
B. Die Stadt Zürich gelangte am 30. Januar 2006 an die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich mit dem Begehren, es sei gestützt auf § 9 lit. e des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) die Unterstützungszuständigkeit für A festzulegen. Dabei stellte sie sich auf den Standpunkt, dass sie nur noch für die Kosten der Platzierung im Internat C aufzukommen habe, nicht aber für die Kosten des späteren Aufenthalts von A bei der Familie E in F.
Die Direktion stellte am 20. März 2006 fest, dass sich der Unterstützungswohnsitz von A bis zum 17. Januar 2006 in der Stadt Zürich befunden habe und – sinngemäss – dass die Stadt Zürich die bis zu diesem Zeitpunkt ausgewiesenen und unbestrittenen Kosten zu übernehmen habe. Auf den Antrag um Festlegung der örtlichen Zuständigkeit ab dem 18. Januar 2006, dem Tag der Mündigkeit von A, trat die Direktion nicht ein.
II.
Dagegen rekurrierte die Stadt Zürich an den Regierungsrat mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und festzustellen, dass die örtliche Zuständigkeit der Stadt Zürich für die Unterstützung von A per Ende Mai 2005 dahingefallen sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 8. Juli 2009 ab, soweit er darauf eintrat.
III.
Die Stadt Zürich gelangte am 6. August 2009 mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht unter Wiederholung der vor Regierungsrat gestellten Anträge. Der Regierungsrat, die Sicherheitsdirektion und die Gemeinde G ersuchten um Beschwerdeabweisung.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid zudem in schutzwürdigen finanziellen Interessen betroffen, weshalb ihre Legitimation gemäss § 21 lit. b in Verbindung mit § 70 VRG zu bejahen ist. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Da sich die Beschwerde gegen einen Entscheid des Regierungsrats richtet, ist sie unabhängig vom Streitwert in Dreierbesetzung zu behandeln (vgl. § 38 VRG).
2.
2.1 § 37 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) regelt den Unterstützungswohnsitz unmündiger Kinder. Das unmündige Kind teilt grundsätzlich den Wohnsitz der Eltern oder jenes Elternteils, unter dessen Gewalt es steht (Abs. 1) bzw. bei dem es wohnt (Abs. 2). Ist ein Kind bevormundet oder ist es erwerbstätig und selbsterhaltungsfähig, so hat es einen eigenen Wohnsitz (Abs. 3 lit. a und b). Wohnt das Kind dauernd nicht bei den Eltern bzw. einem Elternteil, hat es an seinem letzten Wohnsitz nach den Abs. 1 und 2 einen eigenen Wohnsitz (Abs. 3 lit. c). In den übrigen Fällen befindet sich sein Wohnsitz an seinem Aufenthaltsort (Abs. 3 lit. d).
Diese für die Bestimmung der innerkantonalen Zuständigkeit der hilfepflichtigen Gemeinde (vgl. § 41 SHG) massgebliche Regelung ist inhaltlich identisch mit Art. 7 des Zuständigkeitsgesetzes vom 24. Juni 1977 (ZUG), welches die Zuständigkeit im interkantonalen Verhältnis regelt (Art. 1 ZUG). In der Praxis wird § 37 Abs. 3 lit. c SHG gleich ausgelegt wie Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG (vgl. VGr, 11. April 2002, VB.2002.00046, E. 3a, www.vgrzh.ch).
2.2 Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG – und somit auch § 37 Abs. 3 lit. c SHG – gilt für wirtschaftlich unselbständige, nicht bevormundete, aber dauernd bei keinem der Eltern lebende Kinder (Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, 2. A., Zürich 1994, N. 125 ff.).
Zuständig ist die Gemeinde, in der das Kind im Zeitpunkt der Fremdplatzierung seinen
– von den Eltern abgeleiteten – Unterstützungswohnsitz nach Abs. 1 bzw. Abs. 2 hatte. Diese Gemeinde bleibt solange Unterstützungswohnsitz des Kindes, als es fremdplatziert ist bzw. von den Eltern getrennt lebt (VGr, 11. April 2002, VB.2002.00046, E. 3a, www.vgrzh.ch).
Nicht unter Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG fallen lediglich vorübergehende Fremdaufenthalte. Als solche gelten Aufenthalte in auswärtigen Institutionen, die entweder nur von kurzer Dauer sind oder bei denen ein enger Kontakt zwischen Kindern und Eltern aufrechterhalten wird und die Absicht besteht, dass die Kinder nach einer bestimmten Zeit wieder zu den Eltern ziehen. Kümmern sich die Eltern hingegen nicht ernstlich um ihre Kinder bzw. nehmen sie ihre elterliche Sorge nicht wahr und erfolgt die Fremdplatzierung auf unbestimmte Zeit oder für mehr als sechs Monate, spricht dies in der Regel für die Dauerhaftigkeit des Fremdaufenthalts. Entscheidend ist, ob bei Beginn der Fremdplatzierung von Dauerhaftigkeit auszugehen war oder lediglich eine vorübergehende Lösung angestrebt wurde (BGer, 2A.134/2006, E. 4.3.1, www.bger.ch; Thomet, N. 132).
2.3 Umplatzierungen des Kindes und Wohnsitzwechsel der Eltern ändern an dieser Zuständigkeitsordnung nichts (VGr, 11. April 2002, VB.2002.00046, E. 3a, www.vgrzh.ch; Sozialhilfe-Behördenhandbuch, herausgegeben von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des Sozialamts des Kantons Zürich, Ziff. 4.4 S. 3). Eine Umplatzierung bedeutet auch keinen Verlust des dauernden Charakters des Fremdaufenthalts (VGr, 11. April 2002, VB.2002.00046, E. 4 Abs. 4, www.vgrzh.ch). Selbst bei einem vorübergehenden Aufenthalt des grundsätzlich fremdplatzierten Kindes bei seinen Eltern kann der bisherige Unterstützungswohnsitz bestehen bleiben (vgl. Karin Anderer, Das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG] in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 228 f.). Keine Dauerhaftigkeit im Sinne von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG bzw. § 37 Abs. 3 lit. c SHG ist dagegen beispielsweise dann anzunehmen, wenn ein Aufenthalt entweder nur auf kurze Dauer angelegt war oder jedenfalls bei der Platzierung noch nicht mit einem längeren Verbleiben gerechnet werden konnte, sondern die Erfahrungen mit der konkreten Institution und dem Umfeld abgewartet werden (vgl. VGr, 13. Mai 2003, VB.2003.00118, E. 3b, www.vgrzh.ch).
2.4 Vorliegend ist unbestritten, dass die im Jahr 2001 erfolgte Fremdplatzierung der Tochter A von Dauer war und somit der damalige Wohnsitz des sorgeberechtigten Vaters im Sinne von § 37 Abs. 3 lit. c SHG einen eigenen Unterstützungswohnsitz der Tochter in der Stadt Zürich begründet hat. Der im Jahr 2003 erfolgte Wegzug des Vaters in die Gemeinde G liess diesen eigenen Wohnsitz der Tochter in der Stadt Zürich unberührt.
2.5 Strittig ist einzig, ob der im Sommer 2005 erfolgte Abbruch der Platzierung im Internat C zum Wegfall des Unterstützungswohnsitzes Zürich geführt hat.
2.5.1 Die Vorinstanz hat dies verneint. Wie sie zutreffend ausführt, sind in tatsächlicher Hinsicht keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Abbruch des Aufenthalts im Internat mit der Absicht zur Rückkehr zum Vater verbunden gewesen wäre. Es steckte keine Planung dahinter; die Tochter hat sich nach ihrem Anfang Juni 2005 erfolgten eigenmächtigen Weggang aus dem Internat C vielmehr "auf Kurve" befunden bzw. ist bei der Familie E in F eingezogen. Jedenfalls hat A auch nach dem Weggang aus dem Internat C nicht beim sorgeberechtigten Vater gewohnt. Folgt man dem Wortlaut von § 37 Abs. 3 lit. c SHG, so waren die Voraussetzungen für dessen Anwendbarkeit auch nach Juni 2005 offensichtlich gegeben.
2.5.2 Nach Meinung der Beschwerdeführerin greift die Bestimmung § 37 Abs. 3 lit. c SHG nur bei eigentlichen Fremdplatzierungen. Dabei weist sie – zutreffenderweise – darauf hin, dass Gesetze nicht bloss nach dem Wortlaut, sondern auch nach deren Sinn und Zweck auszulegen sind.
Indessen führt die Auslegung nach Sinn und Zweck zu keinem anderen Ergebnis: Ein zentraler Zweck von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG und damit auch von § 37 Abs. 3 lit. c SHG ist die Schaffung einer klaren Regelung für jene Fälle, in denen die Eltern den Wohnort nach der dauernden Fremdplatzierung des unmündigen Kindes wechseln (VGr, 11. April 2002, VB.2002.00046, E. 4 Abs. 2, www.vgrzh.ch). Wohnt ein Kind dauernd getrennt von seinen Eltern, so besteht unabhängig davon, ob es sich um eine förmliche Fremdplatzierung handelt oder nicht, das Bedürfnis nach einer klaren Regelung.
2.5.3 Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung führt zum Gegenteil: Würde in den Fällen wie dem vorliegenden der jeweilige Aufenthaltsort des Kindes gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. d ZUG bzw. § 37 Abs. 3 lit. d SHG als Unterstützungswohnsitz angenommen, so käme es sicherlich zu Streitigkeiten um die Zuständigkeit. Die Massgeblichkeit des Aufenthaltsortes von Minderjährigen ist denn auch nur auf diejenigen Fälle zugeschnitten, bei welchen die sorgeberechtigten Eltern unbekannten Aufenthalts sind bzw. in der Schweiz keinen Wohnsitz haben (vgl. Thomet, N. 135). Von einer solchen oder ähnlichen Konstellation kann vorliegend keine Rede sein.
Zudem sei angemerkt, dass die Subsumierung der vorliegenden Angelegenheit unter Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG bzw. § 37 Abs. 3 lit. c SHG nicht etwa dazu führt, dass jeder Sachverhalt des "Nichtzusammenwohnens" von Eltern und Kind zur Anwendung dieser Bestimmung führen würde. Wie dargelegt, kommt diese Regelung nur zur Anwendung, wenn das getrennte Wohnen auf Dauer angelegt ist.
2.6 Die vom Regierungsrat vorgenommene Auslegung und Anwendung von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG und § 37 Abs. 3 lit. c SHG auf den vorliegenden Fall erweist sich daher als rechtmässig. Der Unterstützungswohnsitz Zürich hat für den beurteilten Zeitraum bis zur Mündigkeit von A weiter bestanden.
3.
Der Regierungsrat hat sodann geprüft, ob die Vorinstanz das Begehren der Stadt Zürich zu Recht nur für die Periode bis zur Mündigkeit von A behandelt hat. Dabei wies er darauf hin, dass mit der Mündigkeit als Unterstützungswohnsitz die Gemeinde F in Betracht komme. Weil die allfälligen Unterstützungszahlungen ab diesem Zeitpunkt mittels "Unterstützungsanzeige nach ZUG" geltend zu machen seien, habe die Direktion für den Zeitraum ab 18. Januar 2006 somit zurecht keinen Sachentscheid gefällt.
Mit dem Begehren um Aufhebung des angefochtenen Entscheids richtet sich die Beschwerde zwar formal auch gegen diesen Punkt. Indessen unterlässt die Beschwerdeführerin jegliche Auseinandersetzung mit den diesbezüglichen Erwägungen. Wenn eine Partei geltend machen will, auf ihren Antrag sei zu Unrecht nicht eingetreten worden, so müsste dies im Rechtsmittel begründet werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 9). Da im Vorgehen von Direktion und Regierungsrat zudem keine Fehler ersichtlich sind, erweisen sich deren Entscheide auch in diesem Punkt als rechtsbeständig.
4.
Dies führt zusammenfassend zur Abweisung der Beschwerde.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG) und besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG). Vonseiten der obsiegenden Beschwerdegegnerinnen sind keine Entschädigungen verlangt worden.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an…