Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2009.00388
Beschluss
der 4. Kammer
vom 2. September 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtssekretär Stefan Schürer.
In Sachen
A1–A14,
alle vertreten durch B und C,
Beschwerdeführende ,
gegen
Zürcher Hochschule der Künste, Hochschuladministration,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Abschaffung der Studierendenrabatte und Preiserhöhung für die gestalterischen Weiterbildungskurse,
hat sich ergeben:
I.
Am 18. März 2009 beschloss die Hochschulleitung der Zürcher Hochschule der Künste (ZHdK), die den Studierenden gewährten Preisermässigungen für Angebote im Rahmen der allgemeinen gestalterischen Weiterbildung ab dem Herbstsemester 2009/2010 zu streichen. Studierende und Dozenten wurden über den Beschluss anlässlich einer Veranstaltung vom 6. April 2009 sowie mittels einer undatierten Mitteilung der ZHdK betreffend die Neupositionierung der allgemeinen gestalterischen Weiterbildung informiert.
II.
Am 6. Mai 2009 gelangten verschiedene Studierende und Dozenten der ZHdK an die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Sie beantragten, (1) den Beschluss der Hochschulleitung der ZHdK vom 18. März 2009, die Studierendenrabatte für die allgemeinen gestalterischen Weiterbildungskurse abzuschaffen, aufzuheben und (2) die aufschiebende Wirkung beizubehalten sowie die Studierenden im Sinn einer vorsorglichen Massnahme über das Weiterbestehen der Rabatte zu informieren.
Die Rekurskommission trat darauf mittels Präsidialverfügung vom 23. Juni 2009 nur insoweit ein, als sie ausschliesslich die Studierenden als beschwerdelegitimiert betrachtete. Das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen lehnte sie ab und stellte im Rahmen der Erwägungen fest, dem Beschluss der Hochschulleitung komme keine aufschiebende Wirkung zu.
III.
Eine Gruppe von 14 Studierenden liess am 11. Juli 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Sie ersuchten um unentgeltliche Prozessführung und beantragten, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der ZHdK sei festzustellen, die Rekurskommission habe dem Rekurs die aufschiebende Wirkung nicht entzogen. Eventualiter sei anzuordnen, dass die Studierendenrabatte bis zum Entscheid in der Hauptsache weiterhin gewährt würden. Zudem sei die ZHdK im Sinn einer vorsorglichen Massnahme anzuweisen, die Studierenden über das Weiterbestehen der Rabatte und die Öffentlichkeit über das Weiterbestehen der Preisstruktur zu informieren.
Mit Präsidialverfügung vom 14. Juli 2009 forderte das Gericht neun von vierzehn Beschwerdeführenden respektive deren Vertreter auf, hinsichtlich der Beschwerde vom 11. Juli 2009 innert zehn Tagen eine Vollmacht einzureichen. Am 27. Juli 2009 stellten die beiden Vertreter dem Gericht Vollmachten von acht Beschwerdeführenden zu; eine weitere ging beim Gericht am 31. Juli 2009 ein.
Die Rekurskommission beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 16./24. Juli 2009, die Beschwerde abzuweisen. Die ZHdK ersuchte mit Schreiben vom 21. Juli 2009 um Fristerstreckung, welche ihr am 22. Juli 2009 gewährt wurde, und beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 6. August 2009, die Beschwerde unter Entschädigungsfolge abzuweisen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit als solches nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen.
1.1 Gemäss § 43 Abs. 3 VRG ist die Beschwerde gegen Zwischenentscheide unzulässig, sofern die Beschwerde in der Hauptsache unzulässig ist (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 55). Für den Erlass vorsorglicher Massnahmen ist jene Behörde kompetent, die in der Hauptsache funktionell und sachlich zuständig ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 6 N. 19). Vergleichbares gilt im Bereich von Entzug und Wiederherstellung aufschiebender Rechtsmittelwirkung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 16, § 55 N. 2).
Mit anfechtbaren Anordnungen im Sinn von § 19 und § 41 VRG sind Verfügungen gemeint, mit denen eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher Weise geregelt wird, sodass diese unmittelbar vollstreckbar ist und keiner weiteren Konkretisierung bedarf (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 11 f. mit Hinweisen). Dem Verwaltungsgericht ist daher – neuerdings freilich nur noch wie hier ausserhalb des Anwendungsbereichs des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1; vgl. dazu den Beschluss Nr. 1947 des Regierungsrats vom 9. Dezember 2008 betreffend "Verwirklichung der Rechtsweggarantie [Art. 29a BV] im Verwaltungsverfahren per 1. Januar 2009, Weisung an die Behörden", insbesondere lit. B Ziff. 3 [www.rrb.zh.ch]) – die abstrakte Normenkontrolle versagt (§ 41 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, Art. 41 N. 5 ff.). Bei Tarifen ist für die Abgrenzung zwischen abstrakten Anordnungen und Allgemeinverfügungen massgebend, ob der Tarif eine bestimmte Leistung, wie beispielsweise ein Museumsbesuch oder ein konkretes Medikament, zum Gegenstand hat oder nicht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 9). Als nicht anfechtungsfähige Erlasse gelten demnach etwa ein Gebührentarif für ein Alters- und Pflegeheim (RB 1998 Nr. 24) oder ein Reglement über die Elternbeiträge an die ausserschulische Betreuung (VGr, 27. Oktober 1994, VB. 94.0143).
Gemäss § 32 Abs. 1 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 (FaHG, LS 414.10) regelt die Hochschulleitung in einer Gebührenordnung die Gebühren für Weiterbildungsveranstaltungen (lit. a) und freiwillige Angebote (lit. b). Sie ist damit auch für die Festsetzung der vorliegend interessierenden Gebühren für die allgemeine gestalterische Weiterbildung zuständig. Bei diesen Gebühren handelt es sich – da auf eine Vielzahl von Weiterbildungskursen anwendbar – um eine generell-abstrakte Regelung. Der Beschluss der Hochschulleitung vom 18. März 2009 bildet daher entgegen der Ansicht der Vorinstanz keine Allgemeinverfügung und stellt keine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 und § 41 VRG dar (vgl. auch BGE 130 I 113, wo eine vom Universitätsrat beschlossene Gebührenordnung der Universität Basel im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überprüft wird).
1.2 Das Gericht ist demnach mangels zulässigen Anfechtungsobjekts für die Hauptsache nicht zuständig, weshalb auch die Anordnung vorsorglicher Massnahmen sowie die beantragte Feststellung, die aufschiebende Wirkung sei nicht entzogen worden, nicht in seiner Kompetenz liegen. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten. Was den Rechtsmittelweg gegen den Erlass der Beschwerdegegnerin anbelangt, mag an dieser Stelle ein Hinweis auf § 36 FaHG (vgl. auch § 46 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998, LS 415.11) und Art. 87 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) genügen.
2.
Das Gesuch der Beschwerdeführenden um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung wird gegenstandslos, weil die Verfahrenskosten aus folgendem Grund auf die Gerichtskasse zu nehmen sind: Wohl tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Den Verfahrensbeteiligten darf aber aus einem Eröffnungsfehler kein Nachteil erwachsen. Wird aufgrund einer falschen Rechtsmittelbelehrung ein Rechtsmittel ergriffen, auf welches das Gericht nicht eintritt, dürfen dem Beschwerdeführer keine Kosten auferlegt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23). Vorliegend hat die Vorinstanz die Beschwerdeführenden an das Verwaltungsgericht verwiesen. Es ist deshalb nicht zulässig, den Beschwerdeführenden die Verfahrenskosten aufzuerlegen.
Der Vorinstanz wiederum lässt sich – da sie von einer Allgemeinverfügung ausgegangen ist – nicht vorwerfen, dass sie die Beschwerde beim Verwaltungsgericht als Rechtsmittel angegeben hat. Obschon die Verfahrenskosten bei Angabe eines falschen Rechtsmittels grundsätzlich auch einer Rechtsmittelinstanz auferlegt werden können, (VGr, 8. Februar 2006, VB.2006.00002, E. 4, und 16. Januar 2006, VB.2006.00003, E. 3.1, beides unter www.vgrzh.ch), ist daher vorliegend davon abzusehen. Ebenso wenig sind die Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20 ff.).
Mangels Obsiegens vor Verwaltungsgericht muss den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung versagt bleiben (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche steht indes ebenso wenig der Beschwerdegegnerin zu: Gemeinwesen besitzen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung; vor allem grössere und leistungsfähigere wie die Beschwerdegegnerin haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19, auch zum Folgenden). Denn die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Die Kontroversen beschlagen zudem meist ein Rechtsgebiet, wo die Gemeinwesen gegenüber den beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweisen. Endlich übersteigt der in einem (zweitinstanzlichen) Rechtsmittelverfahren gebotene Behördenaufwand vielfach jenen nicht wesentlich, der wie hier im vorangehenden oder im nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbracht werden musste. Umgekehrt verhält es sich aber, wenn es ausserordentlicher Bemühungen bedarf (vgl. etwa jüngst VGr, 26. Oktober 2006, VB.2006.00292, E. 4 Abs. 2, www.vgrzh.ch). An Letzterem fehlt es vorliegend.
3.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Als Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG gelten sämtliche Entscheide, die ein Verfahren beenden, sei es aus materiellen oder prozeduralen Gründen (BGE 129 III 107 E. 2.1). Verneint ein Gericht seine Zuständigkeit, handelt es sich um einen Endentscheid nach Art. 90 BGG (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 92 BGG N. 6). Gegen vorliegenden Beschluss steht daher die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 360.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'360.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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