Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2009.00385
Entscheid
der 4. Kammer
vom 4. November 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Sandra Wintsch.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer ,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Direktion
der Justiz und des Innern,
Beschwerdegegner ,
betreffend Kantonale Volksabstimmung / Stimmrechtsbeschwerde,
hat sich ergeben:
I.
Am 30. November 2008 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons die Initiative "Ja zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug (Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative)" mit 53,7 % Ja-Stimmen an. Am 9. Dezember 2008 ordnete der Regierungsrat die Veröffentlichung der Ergebnisse der Volksabstimmung im Amtsblatt des Kantons Zürich an. Dieser Beschluss wurde zusammen mit den Ergebnissen am 12. Dezember 2008 im Amtsblatt veröffentlicht (ABl 2008, 2309).
II.
Mit Eingabe vom 17. Dezember 2008 erhob A Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrats vom 9. Dezember 2008, soweit er die Ergebnisse der Volksinitiative "Ja zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug (Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative)" betreffe; es sei über die Volksinitiative eine erneute Volksabstimmung anzuordnen. Des Weiteren rügte A die Stellungnahme des Regierungsrats in der behördlichen Abstimmungszeitung als unausgewogen und unvollständig. Sodann sei der Ausgang der Abstimmung durch eine massive Falschpropaganda der Ärzteschaft beeinflusst worden. Die zuständigen Behörden hätten es versäumt, diese zu widerlegen und klarzustellen. Der Regierungsrat erachtete den Rekurs als verspätet und trat darauf mit Beschluss vom 14. Januar 2009 nicht ein; er gab als Weiterzugsmöglichkeit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht an.
III.
Dementsprechend beschwerte sich A mit Eingabe vom 19. März 2009 beim Bundesgericht, wobei er eine Parteientschädigung verlangte. Er beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrats und die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung.
Die Direktion der Justiz und des Innern schloss für den Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Kantonsrat verzichtete auf eine Vernehmlassung.
Mit Urteil vom 29. Juni 2009 erwog das Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, der kantonale Instanzenzug sei noch nicht erschöpft, und überwies deshalb die Eingabe vom 19. März 2009 dem Verwaltungsgericht zur Behandlung (1C_124/2009, www.bger.ch).
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Seit Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das Verwaltungsgericht kantonal zweit- und letztinstanzlich für Beschwerden gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86 Abs. 2 f. und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; BGr, 12. März 2009, 1C_467/2008, E. 1.3 mit Hinweisen, www.bger.ch; zum Ganzen auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 2 f., www.vgrzh.ch).
1.2 Der Regierungsrat hat in seiner Rechtsmittelbelehrung die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG und eine Frist von 30 Tagen angegeben.
Ob für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht die fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) gilt (so vorgesehen durch § 70 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 801 ff., 809]), kann vorliegend offen bleiben (vgl. auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 4, und 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.2, je unter www.vgrzh.ch): Der Beschwerdeführer hat den Beschluss des Regierungsrats innerhalb der ihm angesetzten 30-tägigen Rechtsmittelfrist angefochten. Da ein allfälliger Mangel in der Rechtsmittelbelehrung nicht erkennbar war, kann ihm daraus kein Nachteil erwachsen.
1.3 Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Die Legitimation zum Stimmrechtsrekurs geht hingegen weiter. Sie kommt unter anderem sämtlichen Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises zu, ohne dass diese – wie von § 21 lit. a VRG gefordert – ein schutzwürdiges Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen müssten (vgl. § 148 lit. a GPR). Dass das Verwaltungsgericht neu als letzte kantonale Instanz über Beschwerden in Stimmrechtssachen entscheidet, darf nicht zu einer Einschränkung der Rechtsmittellegitimation in dem Sinn führen, dass die von § 21 lit. a VRG geforderten Voraussetzungen erfüllt sein müssen. Vielmehr muss die Rechtsmittellegitimation auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sämtlichen Stimmberechtigten – und damit auch dem Beschwerdeführer als Stimmberechtigtem im Kanton – zukommen (vgl. § 148 lit. a GPR; für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Stimmrechtssachen § 70 in Verbindung mit § 21a lit. a des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes; VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.4, www.vgrzh.ch).
1.4 Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Zunächst ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs des Beschwerdeführers wegen verpasster Frist nicht eingetreten ist.
2.1 Die Frist zur Erhebung eines Stimmrechtsrekurses beträgt fünf Tage (§ 150 Abs. 1 GPR). Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der schriftlichen Mitteilung der Anordnung, ohne solche am Tag nach ihrer amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach der Kenntnisnahme der angefochtenen Handlung oder Unterlassung (Abs. 2). In jedem Fall beginnt er spätestens am Tag nach der Veröffentlichung des Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung (Abs. 3). Mit dieser Regelung wollte man der Praxis des Bundesgerichts zur Stimmrechtsbeschwerde entsprechen (ABl 2002, 1637), weshalb die einschlägige Rechtsprechung und Literatur heranzuziehen ist.
2.2 Soweit der Beschwerdeführer die Erläuterungen in der Abstimmungszeitung beanstandet, ist der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs zu Recht nicht eingetreten. Zwar können mit der Stimmrechtsbeschwerde auch formfreie staatliche Akte wie amtliche Erläuterungen angefochten werden (Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 50 mit Hinweisen). Die Frist zur Anfechtung des Beleuchtenden Berichts wurde vorliegend jedoch klar verpasst: Der Beleuchtende Bericht, die Stellungnahmen des Regierungsrats, einer Minderheit des Kantonsrats und des Initiativkomitees wurden am 17. Oktober 2008 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. Die Abstimmungsunterlagen (vgl. § 60 GPR) wurden den Stimmberechtigten mindestens drei Wochen vor dem Abstimmungstag zugestellt (§ 62 Abs. 1 GPR). Da sich der Zeitpunkt der individuellen Kenntnisnahme kaum feststellen und nachweisen lässt, entspricht es einer allgemeinen Praxis, bei amtlichen Mitteilungen, die öffentlich bekannt gemacht bzw. individuell zugestellt werden, auf den Zeitpunkt abzustellen, an dem die Kenntnisnahme möglich gewesen wäre, d.h. auf den Zeitpunkt der amtlichen Publikation bzw. des Eintreffens der Mitteilung bei den Stimmberechtigten (BGE 121 I 1 E. 4a/cc). Wegen der besonderen Bedeutung des Stimm- und Wahlrechts als unabdingbarer Grundlage des demokratischen Staatswesens ist im Zweifelsfall eher zugunsten der weitherzigeren Lösung zu entscheiden (BGE 108 Ia 1 E. 3a). Die Frist zur Beanstandung des Beleuchtenden Berichts wurde somit selbst dann nicht eingehalten, wenn man vom späteren Beginn des Fristenlaufs (Zustellung der Abstimmungsunterlagen) ausgehen würde. Die Stimmrechtsbeschwerde erweist sich insofern als unbegründet.
2.3 Der Beschwerdeführer macht weiter eine Verletzung der politischen Rechte bzw. der Abstimmungsfreiheit durch Äusserungen von Privaten geltend. Die dafür zuständigen behördlichen Instanzen hätten nach Ansicht des Beschwerdeführers die geltend gemachte Irreführung berichtigen müssen.
Der Regierungsrat erachtete auch diese Rügen als verspätet, hätte der Beschwerdeführer diese doch sofort nach Kenntnisnahme, d.h. nach dem Erscheinen solcher Artikel und auf jeden Fall vor dem Abstimmungstermin erheben müssen. Die Frist für eine Rekurserhebung, welche für alle allfälligen Mängel im Zusammenhang mit dem von Privaten geführten Abstimmungskampf und damit möglicherweise verbundenen Unterlassungen der staatlichen Organe gegolten habe, habe spätestens in der Woche des Abstimmungstermins zu laufen begonnen und sei bei der Einreichung des Rekurses am 17. Dezember 2008 längstens abgelaufen gewesen.
2.3.1 Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts müssen Mängel bei der Vorbereitung einer Volksabstimmung sofort gerügt werden, damit sie noch vor der Abstimmung behoben werden können und diese nicht wiederholt zu werden braucht. Aus diesem Grund bestehen in Stimmrechtssachen kurze Rechtsmittelfristen. Bleibt der Stimmberechtigte zunächst untätig, obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln geboten oder zumutbar war, so verwirkt er das Recht auf Anfechtung des Abstimmungsergebnisses. Denn es wäre stossend, wenn eine stimmberechtigte Person wegen eines Mangels, den sie zunächst widerspruchslos hingenommen hat, hinterher die Abstimmung, deren Ergebnis den gehegten Erwartungen nicht entspricht, anfechten könnte. Nach der Abstimmung kann grundsätzlich nur noch gerügt werden, diese sei nicht korrekt durchgeführt oder das Ergebnis sei unrichtig ermittelt worden (BGE 121 I 1 E. 3b, 106 Ia 197 E. 2c, 101 Ia 238 E. 3; Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, S. 2 ff., 41; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 354). Diese Rechtsprechung bezieht sich auf staatliche Akte. Besteht die gerügte Stimmrechtsverletzung in einer Untätigkeit der Behörde, so kann naturgemäss die Beschwerdefrist gar nicht zu laufen beginnen; die Beschwerde ist in diesen Fällen jederzeit, spätestens aber nach der Veröffentlichung des Abstimmungsergebnisses möglich (Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 341; § 150 Abs. 3 GPR). Der Stimmrechtsrekurs wurde diesbezüglich nicht verspätet erhoben.
2.3.2 Gemäss § 147 Abs. 1 GPR kann mit Stimmrechtsrekurs die Verletzung der politischen Rechte oder von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden. Anfechtbar sind nach Absatz 2 der Bestimmung alle Handlungen und Unterlassungen staatlicher Organe. Die regierungsrätliche Weisung zum Gesetz über die politischen Rechte führte aus, dass mit diesen offenen Formulierungen sichergestellt werde, dass das Anfechtungsobjekt und die Rekursgründe nicht enger gefasst seien, als sich dies aus der Praxis des Bundesgerichts zur Stimmrechtsbeschwerde ergebe (ABl 2002, 1634). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können auch private Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflussen (BGr, 12. August 2009, 1C_587/2008, E. 4.1, www.bger.ch, zur Publikation vorgesehen; BGE 119 Ia 271 E. 3c mit Hinweisen). Dabei gehen Lehre und Rechtsprechung davon aus, dass private Meinungsäusserungen als direkte Anfechtungsobjekte einer Stimmrechtsbeschwerde nicht in Frage kommen. Wer rügen will, eine private Meinungsäusserung habe in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflusst, muss gegen das Abstimmungsresultat vorgehen (Hiller, S. 191 f.; Besson, S. 51; Kälin, S. 154; Andreas Kley-Struller, Die Beeinträchtigung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch Dritte, AJP 1996 S. 286 ff., 287 [je mit Hinweisen]). Die Anfechtung einer jeden falschen oder irreführenden Meinungsäusserung wäre für die einzelne stimmberechtigte Person nicht nur unzumutbar, sondern auch nicht sachgerecht, da sich eine unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten erst aus dem Gesamtzusammenhang eines Abstimmungskampfs ergibt. Der Beschwerdeführer durfte demzufolge das Abstimmungsergebnis abwarten.
2.4 Somit hätte der Regierungsrat auf den Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers eintreten müssen, soweit er Rügen betreffend Irreführung der Stimmberechtigten durch Private und die diesbezügliche Untätigkeit der Behörden enthielt. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Angelegenheit zur materiellen Prüfung an den Regierungsrat zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG).
3.
Im Verfahren des Stimmrechtsrekurses werden keine Kosten erhoben. Ausgenommen sind rechtsmissbräuchliche Rekurse (§ 152 Abs. 1 GPR). Diese Regelung – obwohl sie derzeit noch keine gesetzliche Grundlage im Verwaltungsrechtspflegegesetz findet (vgl. § 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG gemäss Entwurf zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 806 und 815]) – gilt auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren (VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 4.1, www.vgrzh.ch).
Gemäss § 152 Abs. 2 GPR richten sich die Entschädigungsfolgen nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Eine nicht durch einen Rechtsbeistand vertretene Partei ist grundsätzlich ebenfalls entschädigungsberechtigt, allerdings nur für den das übliche Mass erheblich übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 17). Ein solcher ist vorliegend nicht gegeben, weshalb dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zusteht.
4.
Nach der Regelung in Art. 90 ff. BGG sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
In Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom
Januar 2009 aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zu neuer Entscheidung an den Regierungsrat zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an: …