Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2009.00384
Entscheid
der 4. Kammer
vom 16. September 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Sandra Wintsch.
In Sachen
A1,
A2,
beide vertreten durch Rechtsanwältin B,
Beschwerdeführende ,
gegen
Primarschulpflege X,
vertreten durch C,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend frühzeitige Einschulung in den Kindergarten,
hat sich ergeben:
I.
A1 und A2 sind die Eltern von E, welche im Juli 2005 geboren wurde. Am 12. Januar 2009 stellte A1 ein Gesuch um vorzeitige Aufnahme ihrer Tochter in den Kindergarten. Mit Schreiben vom 9. März 2009 teilte der Schulleiter der Primarschule X A1 mit, dass ihr Gesuch wegen der bereits sehr grossen Kindergartenklassen nicht bewilligt werden könne. Als Rechtsmittelbelehrung wurde der Rekurs an die Primarschulpflege X angegeben. Am 11. März 2009 erhoben die Eltern von E Rekurs an die Primarschulpflege X. Diese teilte ihnen mit Schreiben vom 2. April 2009 mit, dass an ihrer Sitzung vom 31. März 2009 der Entscheid des Schulleiters vom 9. März 2009 gestützt und die vorzeitige Einschulung von E abgelehnt wurde. Der Präsident der Primarschulpflege X hob mit Entscheid vom 4. Mai 2009 den Beschluss der Primarschulpflege vom 31. März 2009 wegen Verfahrensmängeln auf und stellte einen neuen Entscheid betreffend das Gesuch um den vorzeitigen Kindergarteneintritt von E in Aussicht. Die Primarschulpflege X beschloss am 19. Mai 2009 die Abweisung des Gesuchs um vorzeitige Einschulung von E in den Kindergarten.
II.
Gegen die Entscheide vom 31. März und vom 19. Mai 2009 erhoben die Eltern Rekurs an den Bezirksrat Z. Mit Beschluss vom 19. Juni 2009 schrieb der Bezirksrat Z den Rekurs gegen den Beschluss der Primarschulpflege X vom 31. März 2009 als gegenstandslos geworden ab und wies denjenigen gegen den Beschluss der Primarschulpflege X vom 19. Mai 2009 ab.
III.
Dagegen liessen A1 und A2 am 8. Juli 2009 mit Beschwerde vor Verwaltungsgericht folgende Anträge stellen:
"1. Die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und es sei festzustellen, dass E auf Anfang Schuljahr 2009/2010 in den Kindergarten in X einzuschulen sei.
Eventualiter: Die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und die Sache sei an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit diese prüfe, ob die Voraussetzungen für eine vorzeitige Einschulung von E für das Schuljahr 2009/2010 vorliegen.
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
Das Gesuch betreffend den Erlass vorsorglicher Massnahmen wurde mit Präsidialverfügung vom 27. Juli 2009 abgewiesen. Mit Eingabe vom 24. Juli 2009 liess die Primarschulpflege X die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Eltern von E beantragen. Der Bezirksrat Z verwies auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 19c Abs. 2 VRG und § 75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig. Diese ist, weil auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, an die Hand zu nehmen.
2.
2.1 Der Kindergarten wurde mit der neuen Volksschulgesetzgebung Teil der kantonalen Volksschule. Sein Besuch ist obligatorisch, womit sich die Schulpflicht von bisher neun auf elf Jahre erhöhte (vgl. §§ 3–7 VSG). Kinder, die bis zum 30. April eines Jahres das vierte Altersjahr vollenden, treten auf Beginn des nächsten Schuljahres in den Kindergarten ein (§ 5 Abs. 1 VSG). Die Kindergartenstufe dauert zwei Jahre (§ 5 Abs. 2 VSG). Der Übertritt in die Primarstufe kann ausnahmsweise nach einem oder drei Jahren erfolgen, wenn die intellektuelle und persönliche Entwicklung des Kindes dies erlaubt oder erfordert (§ 5 Abs. 3 VSG).
Sofern der Entwicklungsstand eines Kindes es als angezeigt erscheinen lässt, kann die Schulpflege den vorzeitigen Eintritt in die Kindergartenstufe auf Beginn des nächsten Schuljahres bewilligen, wenn das Kind bis zum 31. Juli das vierte Altersjahr vollendet hat (§ 3 Abs. 1 lit. a der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]). Für das Verfahren gilt § 34 Abs. 3 VSV, welcher besagt, dass die Schulpflege die Beteiligten anhört, Fachpersonen beiziehen und weitere Abklärungen vornehmen oder anordnen kann. Prüfungen sind nicht zulässig.
2.2 Zwischen den Parteien ist streitig, ob bei Erfüllen der Voraussetzung der Kindergartenreife ein Anspruch auf vorzeitige Aufnahme in den Kindergarten besteht oder ob die Schulbehörden über einen weiteren Ermessensspielraum verfügen, welcher es ihnen erlauben würde, ein Gesuch um vorzeitigen Kindergarteneintritt unter Hinweis auf die Klassengrösse abzuweisen, ohne die Kindergartenreife des betreffenden Kindes (näher) abzuklären.
Die Beschwerdegegnerin begründete die Ablehnung des Gesuchs um vorzeitigen Kindergarteneintritt damit, dass § 5 VSG keinen Rechtsanspruch auf vorzeitige Aufnahme vermittle. Wenn die Schulpflege von dieser Möglichkeit wegen zu hoher Schülerzahlen grundsätzlich keinen Gebrauch machen wolle, sei die Frage der Kindergartenreife nicht von Belang und müsse deshalb auch nicht weiter geprüft werden. Im Schuljahr 2009/2010 seien 66 Kindergartenschüler zu erwarten, die zu den bereits vorhandenen 60 Schülern auf sechs Kindergärten zu verteilen seien. Es werde mit 20 bis 22 Schülern pro Klasse gerechnet. Im folgenden Schuljahr sei mit 71 bis 73 zusätzlichen Kindern zu rechnen.
Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, dass die Behörden verpflichtet sind, das Gesuch um vorzeitige Einschulung einzig im Hinblick auf den Entwicklungsstand des Kindes zu prüfen. Seien die gesetzlichen Voraussetzungen auf vorzeitigen Schuleintritt erfüllt, dürfe dieser nicht von der Klassengrösse bzw. einer allfälligen Kapazitätsgrenze abhängig gemacht werden. Ein Rechtsanspruch könne auch dann bestehen, wenn die betreffende Rechtsnorm als Kann-Vorschrift formuliert sei.
3.
3.1 Zunächst ist festzuhalten, dass das Volksschulgesetz den vorzeitigen Eintritt in den Kindergarten nicht regelt. Auch der Entwurf für eine neue Volksschulverordnung enthielt keine diesbezügliche Bestimmung. Erst Rückmeldungen im Vernehmlassungsverfahren führten zur Regelung der vorzeitigen Aufnahme in den Kindergarten auf Verordnungsstufe (vgl. ABl 2006, 797 und 802). Die Schulpflege hat gemäss Wortlaut von § 3 Abs. 1 lit. a VSV grundsätzlich einen Ermessensspielraum bei der Frage, ob ein Kind vorzeitig in den Kindergarten eintreten kann oder nicht. Dies macht die Kann-Formulierung deutlich. Die Bestimmung nennt als Voraussetzung für den vorzeitigen Kindergarteneintritt einen entsprechenden Entwicklungsstand des Kindes und die Vollendung des vierten Altersjahres bis zum 31. Juli. Andere Kriterien sind zwar nicht genannt, jedoch aufgrund der Kann-Formulierung denkbar.
Es liegt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden nicht der Fall vor, wo ein Rechtsanspruch auch bei einer Kann-Vorschrift besteht. Laut einem in der Beschwerde zitierten Urteil des Bundesgerichts wird ein bundesrechtlicher Anspruch auf Leistungen auch dann bejaht, wenn die betreffende Rechtsnorm als Kann-Vorschrift formuliert ist. Dies ist jedoch nur dann der Fall, wenn das Bundesrecht selber die Bedingungen umschreibt, unter welchen Leistungen zu gewähren sind, ohne dass es im Ermessen der gesetzesanwendenden Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will oder nicht (vgl. BGr, 18. Februar 2004, 2A.95/2004, E. 2.1, mit Hinweisen). Eine solche Situation liegt hier nicht vor: Das Bundesrecht schreibt den Kantonen nicht vor, wann ein Kind vorzeitig in den Kindergarten aufzunehmen ist. Diese Kompetenz liegt bei den Kantonen (vgl. Art. 62 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Das Volksschulgesetz sieht eine Aufnahmepflicht bzw. das Recht auf Kindergartenbesuch lediglich für Kinder vor, welche bis zum 30. April das vierte Altersjahr vollendet haben (§ 3 Abs. 2 Satz 1 VSG). Nur diese Kinder sind von der Schulpflicht erfasst und können sich demzufolge auch auf den bundesrechtlichen Anspruch auf Grundschulunterricht nach Art. 19 BV berufen (vgl. BGE 133 I 156 E. 3.3 ff.; Herbert Plotke, Die Bedeutung des Begriffes Grundschulunterricht in Art. 19 und in Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung, ZBl 106/2005, S. 553 ff., 557 ff.; Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 14 N. 11). Der verfassungsmässige Anspruch auf Grundschulunterricht beginnt erst mit dem gesetzlichen Schuleintrittsalter. Der vorzeitige Kindergarteneintritt ist davon nicht erfasst, weshalb die Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführenden Art. 19 BV nicht tangiert.
Ob sich der Ermessensspielraum der Gemeinden bei der Frage des vorzeitigen Eintritts in den Kindergarten auch aus den Unterschieden zur Regelung des Übertritts in die Primarstufe ergibt, kann daher offen bleiben.
3.2 Der eingeräumte Ermessensspielraum bedeutet aber nicht, dass die Beschwerdegegnerin in ihrer Entscheidung völlig frei ist. Sie ist vielmehr an die Verfassung gebunden und muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten. Pflichtgemässe Ausübung bedeutet nicht nur, dass der Entscheid rechtmässig, sondern auch, dass er angemessen (zweckmässig) sein muss (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 441).
3.3 Massgebend bei der Beurteilung der Frage des vorzeitigen Kindergarteneintritts ist in erster Linie die Beurteilung des individuellen Entwicklungsstandes der Kinder (vgl. § 3 Abs. 1 lit. a VSV). Aufgrund des den Schulpflegen eingeräumten Ermessens sind aber auch Konstellationen denkbar, die es einer Schulpflege erlauben, fehlende Schulungskapazitäten bei ihrem Entscheid zu berücksichtigen. Die in der Volksschulverordnung festgelegten Klassengrössen sind zwar nicht absolut zwingend (vgl. § 21 f. VSV). Sie sind dennoch als verbindliche Richtwerte zu verstehen, die nur aus wichtigen bzw. zwingenden Gründen (etwa unzumutbarer Schulweg, fehlende Schulungskapazität im Schulkreis oder in der Gemeinde) überschritten werden sollten (VGr, 15. April 2009, VB.2009.00024, E. 5.1.1, www.vgrzh.ch). Entscheidend ist eine Gesamtbetrachtung der konkret massgeblichen Umstände.
3.4 Zwar wird von den Beschwerdeführenden geltend gemacht und belegt, dass ihre Tochter kindergartenreif sei. Aktenkundig sind ein "Empfehlungsschreiben" einer Wald- und Spielgruppenleiterin sowie ein ausführlicher ärztlicher Bericht, der aufgrund neuromotorischer und neuropsychologischer Tests zustande gekommen ist. Hingegen wird nicht vorgebracht, dass ein vorzeitiger Kindergarteneintritt auch erforderlich wäre in dem Sinn, dass bei Eintritt in den Kindergarten im Regelalter die Entwicklung von E ernsthaft gefährdet wäre. Ebenso wenig ist ersichtlich, weshalb eine andere, der Entwicklung von E angepasste Beschäftigung nicht möglich ist. Daraus ergibt sich, dass ein vorzeitiger Kindergarteneintritt zwar wünschbar, aber nicht notwendig ist. Eine Notwendigkeit ergibt sich auch nicht aus den eingereichten Unterlagen. Angesichts der knapp oder ganz ausgeschöpften Klassengrössen war es der Beschwerdegegnerin demzufolge aufgrund ihres Ermessensspielraums vorliegend unbenommen, den vorzeitigen Eintritt von E in die Kindergartenstufe zu verweigern.
3.5 Vorliegend erweist sich der Entscheid der Beschwerdegegnerin unter Berücksichtigung des ihr zustehenden Ermessens und der auf Rechtsverletzungen beschränkten Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts (§ 50 Abs. 2 VRG) als rechtmässig. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten den Beschwerdeführenden je zur Hälfte aufzuerlegen, und zwar unter solidarischer Haftung füreinander (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A, Zürich 1999, § 14 N. 3). Aufgrund ihres Unterliegens steht ihnen auch kein Anspruch auf Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Die obsiegende und vertretene Beschwerdegegnerin – eine kleinere Gemeinde – beantragt die Zusprechung einer Entschädigung. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn das Verfahren mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f. mit Hinweisen). Die Beschwerdegegnerin bringt zwar vor, es sei der Milizbehörde ohne gut ausgebaute Schulverwaltung sachlich und zeitlich nicht möglich gewesen, die Rechtsschriften selbst zu verfassen. Allerdings erscheint der im vorliegenden Fall zu leistende Aufwand nicht als aussergewöhnlich, sondern als im Rahmen der ordentlichen Verwaltungstätigkeit liegend, weshalb auch der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
5.
Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) schliesst die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen alle Entscheide aus, die die Beurteilung persönlicher Fähigkeiten zum Gegenstand haben und deren Inhalt von der Leistungsbeurteilung abhängen (BGr, 16. August 2007, 2C_187/2007, E. 2.1 f., und 3. Mai 2007, 2C_176/2007, E. 2 [je unter www.bger.ch]). Insoweit ist bei der Beurteilung der Frage der Kindergartenreife der Tochter der Beschwerdeführenden nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG gegeben. Im Übrigen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG zur Verfügung.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …