Einbürgerungsgesuch

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2009.00196

Entscheid

der 4. Kammer

vom 19. August 2009

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretär Philip Conradin.

In Sachen

1. A,

2. B,

vertreten durch Beschwerdeführer 1 (Vater),

beide vertreten durch Rechtsanwalt C,

Beschwerdeführer ,

gegen

Gemeinderat X,

Beschwerdegegner ,

betreffend Einbürgerungsgesuch,

hat sich ergeben:

I.

A, ein 1980 geborener ausländischer Staatsangehöriger, wohnt seit November 1996 in X. Er bezieht eine Invalidenrente sowie seit Januar 2008, per Verfügung vom 5. Juni 2008, auch Ergänzungsleistungen. Nachdem er im Frühjahr 2005 eine Landsfrau geheiratet hatte, kam am 24. Mai 2006 sein Sohn B zur Welt.

Mit Beschluss vom 28. Mai 2008 lehnte der Gemeinderat X ein Gesuch von A und seinem Sohn um Einbürgerung mit der Begründung ab, A sei arbeitsunfähig und bei einer Invalidenrente sei die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung gemäss § 5 der (kantonalen) Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) nicht gegeben.

II.

Dagegen rekurrierten A und sein Sohn an den Bezirksrat Q. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 10. März 2009 ab

III.

Gegen diesen Beschluss liessen A und sein Sohn am 14. April 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Beschluss des Bezirksrats Q sei aufzuheben und ihnen das Gemeindebürgerrecht von X zu erteilen, unter Entschädigungsfolge. Zudem verlangten A und B die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.

Der Bezirksrat Q verwies in seiner Vernehmlassung auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Die Gemeindeverwaltung X beantragte für den Gemeinderat in der Beschwerdeantwort die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

§ 43 Abs. 1 lit. l des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) liess die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs nur insofern zu, als ein Anspruch auf Einbürgerung bestand. Wie das Verwaltungsgericht kürzlich ausgeführt hat, ist es nach dem Inkraftreten der eidgenössischen Rechtsweggarantie gemäss Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) am 1. Januar 2009 sowie gemäss Art. 50 des Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0) nunmehr auch für Beschwerden gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs zuständig, wenn kein Anspruch auf Einbürgerung besteht (vgl. VGr, 27. Mai 2009, VB.2009.00077, E. 1, www.vgrzh.ch).

Unabhängig von der Frage, ob die Beschwerdeführer über einen Anspruch auf Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht verfügen, ist somit – da die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind – auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Zur Einbürgerung nicht in der Schweiz geborener Ausländer eines Alters unter 16 oder über 25 Jahren sind die Gemeinden nach § 22 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) berechtigt, aber nicht verpflichtet. Der Umstand, dass kein Anspruch kantonalen Rechts auf kommunale Einbürgerung besteht, führt zwar entsprechend zu Ermessen, bedeutet aber nicht etwa, die Gemeinden könnten willkürlich oder grundrechtswidrig Einbürgerungen vornehmen oder ablehnen. Das Einbürgerungsverfahren ist kein Vorgang in einem rechtsfreien Raum. Da die Gemeinde beim Einbürgerungsentscheid kein politisches Recht ausübt, sondern Verwaltungsfunktion wahrnimmt, handelt es sich materiell um einen Akt der Rechtsanwendung (BGE 129 I 232 E. 3.3; BGr, 9. Juli 2003, 1P.228/2002, E. 3.4.2, www.bger.ch). Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist gemäss Art. 35 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (BGE 129 I 232 E. 3.4.2), weshalb die zuständige Behörde, auch wenn kein Anspruch auf Einbürgerung besteht, weder willkürlich noch diskriminierend entscheiden darf (vgl. Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 603).

3.

3.1 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung im Sinn von Art. 8 Abs. 2 BV liegt dann vor, wenn eine Person rechtsungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten traditionell unterprivilegierten bzw. gefährdeten gesellschaftlichen Gruppe, welche historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wurde. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht (BGE 129 I 232 E. 3.4.1 mit Hinweisen; BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007, E. 4.1, www.bger.ch).

Der Tatbestand der Diskriminierung kann auch indirekt oder mittelbar erfüllt werden, etwa wenn ein Rechtsakt nicht der Form nach, sondern aufgrund der Auswirkungen für eine bestimmte geschützte Personengruppe eine qualifiziert rechtsungleiche Schlechterstellung zur Folge haben kann. Gleichermassen wird eine solche mittelbare bzw. indirekte Diskriminierung angenommen, wenn eine Norm neutrale Differenzierungen aufweist und besonders geschützte Personengruppen in spezifischer Weise rechtsungleich trifft oder aber, wenn mangels erforderlicher Differenzierung eine des Schutzes bedürftige Gruppe besonders benachteiligt wird, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 129 I 217 E. 2.1 mit Hinweisen; BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007, E. 4.1, www.bger.ch).

Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen Verfassungsrechts macht die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal – wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender Weise) aufgezählte Kriterien – jedoch nicht absolut unzulässig. Vielmehr begründet dieser Umstand zunächst den blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung, der nur durch eine genügende Rechtfertigung umgestossen werden kann. Das Diskriminierungsverbot hat also rechtlich die Bedeutung, dass ungleiche Behandlungen einer besonders qualifizierten Begründungspflicht unterstehen (BGE 129 I 232 E. 3.4.1, 129 I 217 E. 2.1, je mit Hinweisen; BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007 E. 4.1, www.bger.ch).

3.2 Das vom Beschwerdegegner geltend gemachte Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit wirkt sich auf alle sozialhilfeabhängigen Personen als Hindernis einer Einbürgerung aus und gilt gleichermassen für Schweizer wie für Ausländer. Personen mit einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung stellen eine spezifische, von Art. 8 Abs. 2 BV speziell genannte Gruppe dar. Durch das Kriterium der mangelnden wirtschaftlichen Selbständigkeit werden Personen, die in ihren körperlichen, geistigen oder psychischen Fähigkeiten auf Dauer beeinträchtigt sind und für welche die Beeinträchtigung je nach ihrer Form schwerwiegende Auswirkungen auf elementare Aspekte der Lebensführung hat, wegen eines nicht selbstverschuldeten und nicht aufgebbaren Merkmals in spezifischer Art betroffen und gegenüber "gesunden" Bewerbern in besonderer Weise benachteiligt und rechtsungleich behandelt. Sie mögen nicht in der Lage sein, aus eigenen Stücken eine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit zu erlangen. Es wird ihnen dauernd und eben nicht nur vorübergehend verunmöglicht, sich überhaupt einbürgern zu lassen (BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007, E. 6.1, www.bger.ch; VGr, 4. Februar 2009, VB.2009.00014, E. 3.4, www.vgrzh.ch).

3.3 Der Beschwerdegegner macht geltend, er vertrete die Ansicht, dass die Behinderung des Beschwerdeführers 1 nur im Zusammenhang mit der Erwerbstätigkeit auftauche und verweist auf Schulberichte. Dies erscheint – auch gemessen an den Abklärungen im Rahmen des Verwaltungsverfahrens, welches zur Klärung der Berechtigung auf eine Invalidenrente erfolgt – jedoch deutlich als zu wenig substantiiert, zumal auch der Beschwerdegegner selbst eine (wenn auch geringe) Behinderung zugesteht und ausführlichst etwa die Unselbständigkeit – mithin ein Indiz für eine Behinderung – des Beschwerdeführers 1 beschreibt.

3.4 Insoweit liegt die Konstellation einer (indirekten) Diskriminierung vor, die einer qualifizierten Rechtfertigung bedarf, um vor Art. 8 Abs. 2 BV bestehen zu können.

4.

4.1 Unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots ist zu prüfen, ob sich die beanstandete Massnahme gesamthaft als verhältnismässig erweist, im Einzelnen, ob sie ein gewichtiges und legitimes öffentliches Interesse verfolgt sowie als geeignet und als erforderlich betrachtet werden kann (BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007, E. 6.1, www.bger.ch).

4.2 In seinem Beschluss hat der Beschwerdegegner die Nichteinbürgerung einzig mit seinem finanziellen Interesse begründet. § 5 BüV wie auch § 21 Abs. 1 GemeindeG dienen dem legitimen Zweck, die Ausgaben der öffentlichen Hand tief halten zu können. Der Beschwerdegegner hat ein legitimes Interesse an einem gesunden Finanzhaushalt (BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007, E. 6.3, www.bger.ch). Die Nichteinbürgerung erscheint vor diesem Hintergrund als erforderliches und geeignetes Mittel, soweit durch die Einbürgerung der öffentlichen Hand Kosten entstehen.

4.3 Ob die Nichteinbürgerung zumutbar erscheint, ergibt sich aus einer Interessenabwägung, in deren Rahmen die dargestellten öffentlichen Interessen des Beschwerdegegners an der Vermeidung einer finanziellen Belastung den Interessen des Beschwerdeführers 1 gegenüberzustellen sind, wobei den öffentlichen Interessen erhöhtes Gewicht zur Rechtfertigung der nachteiligen Behandlung des Beschwerdeführers 1 zukommen muss.

Für den Beschwerdeführer 1 ist die Frage der Einbürgerung von grosser Bedeutung. Er hat an der Erlangung des Bürgerrechts im Kanton Zürich, wo er den grössten Teil seines Lebens verbracht hat, ein gewichtiges, insbesondere ideelles Interesse. Das Bürgerrecht spielt im Leben einer Person eine zentrale Rolle. Es ist prägend für die Identität und das Selbstverständnis jedes Einzelnen (vgl. Tobias Jaag, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht, ZBl 106/2005, S. 113 ff., 114). Obwohl der Beschwerdeführer 1 über eine Niederlassungsbewilligung verfügt, ist auch sein rechtliches Interesse an der durch die Einbürgerung erfolgenden Sicherung seines Status in der Schweiz zu bejahen (BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007, E. 6.3, www.bger.ch). Der Beschwerdegegner macht zwar geltend, der vorliegende Sachverhalt unterscheide sich von jenem des bundesgerichtlichen Urteils vom 16. Dezember 2008 insofern, als der Beschwerdeführer 1 über eine Niederlassungsbewilligung verfüge und nicht bloss den Status der vorläufigen Aufnahme geniesse. Was er daraus jedoch ableiten möchte, bleibt fraglich, nachdem in beiden Fällen – auch im Sachverhalt des bundesgerichtlichen Urteils trotz bloss vorläufiger Aufnahme – von einem dauerhaften Status ausgegangen wurde. Wie in jenem Fall müsste im Übrigen auch vorliegend sowieso früher oder später die Wohnsitzgemeinde gegebenenfalls die Fürsorge übernehmen, was die finanzielle Mehrbelastung des Beschwerdegegners relativiert (BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007, E. 6.3, www.bger.ch).

4.4 Das finanzielle Interesse des Beschwerdegegners erscheint umso fragwürdiger, als der Beschwerdeführer 1 inzwischen geltend macht, Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen vollumfänglich anhand der Invalidenrenten und der Ergänzungsleistungen bestreiten zu können.

4.4.1 Im Zeitpunkt des Beschlusses vom 28. Mai 2008 betreffend die Nichteinbürgerung war die Verfügung vom 5. Juni 2008, rückwirkend auf den 1. Januar 2008, bezüglich der Gewährung von Zusatzleistungen noch nicht ergangen. Der Beschwerdegegner konnte zum damaligen Zeitpunkt noch rechtens davon ausgehen, dass er im Umfang der Fürsorgeleistungen in seinen finanziellen Interessen berührt sein könnte. Auch wenn der Sachverhalt nach § 7 Abs. 1 VRG von Amtes wegen abzuklären ist, hätte den Beschwerdeführer 1 diesbezüglich eine Mitwirkungspflicht nach § 7 Abs. 2 lit. a VRG getroffen.

Grundsätzlich ist für die Beurteilung durch das Verwaltungsgericht diejenige Sachlage massgebend, die zur Zeit des Erlasses des erstinstanzlichen Beschlusses bestand (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 16). Das Verwaltungsgericht lehnt es deshalb im Allgemeinen ab, während des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens neu eingetretene Tatsachen zu berücksichtigen. Letzteres muss jedoch in gewissen Fällen zulässig sein, insbesondere aus wichtigen prozessökonomischen Gründen, wenn der Streitgegenstand nicht verändert wird und keine neuen Ermessensfragen aufgeworfen werden (RB 1982 Nr. 40; Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 17). Vorliegend ist somit die seither eingetretene Entwicklung zu berücksichtigen, weil diese weder den Streitgegenstand verändert noch neue Ermessensfragen aufwirft.

4.4.2 Bei der Frage nach der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit verfügen die Verwaltungsbehörden über einen gewissen Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum, wo das Gericht gemäss § 50 Abs. 3 VRG nicht einschreiten darf (VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00145, E. 3.2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Das Verwaltungsgericht überprüft den Beschluss auch hinsichtlich dieser Frage somit nur auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch sowie -über- und -unterschreitung. Die Ermessenskontrolle ist gemäss § 50 Abs. 2 lit. c VRG e contrario ausgeschlossen.

4.4.3 In § 5 BüV werden bestimmte wirtschaftliche Verhältnisse als Erfordernis der Einbürgerung gemäss § 21 Abs. 1 GemeindeG umschrieben: Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung gilt als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten gehören insbesondere Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also insbesondere Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Krankenversicherung, Alters- und Hinterbliebenenversicherung sowie Invalidenversicherung und Arbeitslosenversicherung (VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00113, E. 2.2, www.vgrzh.ch). Zu berücksichtigen sind auch intakte soziale Netze, die selbst ungeachtet familienrechtlicher Unterstützungspflichten auch in finanzieller Hinsicht tragen werden (vgl. Handbuch Einbürgerungen, herausgegeben vom Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge des Kantons Zürich, Zürich 2002, Kap. 3.3). Als anrechenbare Einkünfte grundsätzlich nicht mit einzubeziehen sind dagegen Leistungen der öffentlichen Sozialhilfe oder Fürsorge (VGr, 29. April 2009, VB.2009.00111, E. 2.1.1 – 4. Februar 2009, VB.2009.00014, E. 2.3.2 – 28. Juni 2006, VB.2006.00158, E. 3.1 – 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 4.2 – 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 6.2 – 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2b [alles unter www.vgrzh.ch, im letzten Fall bestätigt durch BGr, 27. August 2001, 1P.340/2001, E. 3b/dd, www.bger.ch]).

Der Beschwerdeführer 1 verfügt vorliegend über einen Anspruch auf Invalidenrenten sowie Zusatzleistungen im gemeinsamen Umfang von jährlich über Fr. 51'000.-, was den vom Beschwerdegegner errechneten Bedarf von Fr. 50'000.- übertrifft. Bei diesen Leistungen handelt es sich um Ansprüche gegenüber Dritten, ohne dass überhaupt soziale Netze berücksichtigt worden wären. Das kantonalrechtliche Kriterium der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit wurde vorliegend offensichtlich durch den Beschwerdeführer 1 erfüllt. Entsprechend kann der Beschwerdegegner die Nichteinbürgerung nicht damit begründen und es ist nicht davon auszugehen, dass er überhaupt in seinem finanziellen Interesse berührt ist.

4.5 Der Beschwerdeführer 1 vermag vorliegend – wie der Beschwerdegegner betont – keinen Anspruch kantonalen Rechts auf Einbürgerung geltend zu machen. Entsprechend steht dem Beschwerdegegner zwar Ermessen zu. Jedoch folgt daraus nicht, dass hierdurch sein privates Interesse an der Einbürgerung verringert würde, zumal der Beschwerdegegner in seinem Beschluss die Nichteinbürgerung gestützt auf kantonales Recht, nämlich anhand § 5 BüV, begründete. Nachdem keine Anhaltspunkte für eine etwaige Übernahme des Kriteriums der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit durch den Beschwerdegegner in Form eines kommunalen Rechtssatzes oder einer kommunalrechtlichen Praxis ersichtlich sind, das kantonalrechtliche Kriterium der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit jedoch abschliessend geregelt wurde, besteht – wenngleich Ermessen (vgl. vorn 4.4.2; VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00145, E. 3.2, www.vgrzh.ch) – diesbezüglich keine Gemeindeautonomie (vgl. VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00145, E. 2.2, und 28. Dezember 2005, VB.2005.323, E. 4.4, beides unter www.vgrzh.ch). Der Umstand, dass kein Anspruch auf Einbürgerung besteht, führt somit in keiner Weise dazu, dass das Interesse des Beschwerdeführers 1 geringer einzuschätzen wäre.

4.6 In seiner Beschwerdeantwort führt der Beschwerdegegner unter anderem an, der Beschwerdeführer 1 sei nicht hinreichend integriert und erscheine unselbständig. Hierin sind neue tatsächliche Behauptungen und darauf gestützte, neue zusätzliche rechtliche Gründe für die Nichterteilung des kommunalen Bürgerrechts zu sehen. Soweit das Verwaltungsgericht wie hier als erste gerichtliche Instanz waltet, ist dagegen nichts einzuwenden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 11).

Der Begriff der Integration fasst die Bedingungen nach lit. a und b von Art. 14 BüG bzw. § 21 Abs. 2 BüV zusammen (Handbuch Einbürgerungen, Kap. 3.2.1) und stellt damit einen Teiltatbestand der allgemeinen Eignung dar. Letztere ist zwar bei der Verleihung des kommunalen Bürgerrechts im Anspruchsfall nicht zu prüfen, weil dem § 21 GemeindeG entgegensteht (VGr, 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 5.1, und 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 3, beides unter www.vgrzh.ch; BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007, E. 3, www.bger.ch). Vorliegend besteht ein Anspruch nach § 21 GemeindeG jedoch nicht. Es ist somit zulässig, dass Gemeinden in solchen Fällen die Eignung des Bewerbers im Sinn von § 21 Abs. 2 BüV überprüfen.

Eine solche Überprüfung darf nicht diskriminierend erfolgen. Dies ist jedoch vorliegend insofern der Fall, als der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer 1 trotz seiner Behinderung – deren Bestreitung durch den Beschwerdegegner zu wenig substantiiert erfolgte (vgl. vorn 3.3) – zum Vorwurf macht, er sei seit vielen Jahren nicht einmal bereit, eine einfache Handlangertätigkeit auszuüben bzw. zu arbeiten, fühle sich nicht verantwortlich, für die Kosten seiner Familie selbst aufzukommen, und lebe seit Jahren ausschliesslich auf Kosten des Staats. Die behaupteten Tatsachen erscheinen als durch die Behinderung bedingt und die Anknüpfung hieran als gleichfalls diskriminierend. Das Vorbringen schliesslich, der Beschwerdeführer 1 verfüge über "nur" genügende Schweizerdeutschkenntnisse wie auch staatsbürgerliche Kenntnisse, steht der Annahme der Eingliederung ebenso wenig entgegen wie die bloss aus den wie erläutert diskriminierenden Ausführungen abgeleitete Behauptung, der Beschwerdeführer 1 sei noch lange nicht mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut.

4.7 Aus dem Dargelegten folgt gesamthaft, dass die Nichterteilung des Bürgerrechts an den Beschwerdeführer 1 jedenfalls mit der Begründung im beschwerdegegnerischen Beschluss vom 28. Mai 2008 das Diskriminierungsverbot nach Art. 8 Abs. 2 BV verletzt. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde sind deshalb dieser Beschluss wie auch der vor­instanzliche aufzuheben. Es bleibt indes die Einbürgerungsvoraussetzung der Eignung vertieft und diskriminierungsfrei zu klären. Insofern für den zu treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben und zudem bezüglich der Frage der Eignung die kommunale Praxis zu beachten ist, erscheint eine direkte Rückweisung an den Beschwerdegegner als angebracht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.). Der Beschwerdegegner wird eingeladen, über die Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer 1 und 2 in diesem Sinn erneut zu befinden.

5.

Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, ist auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen (§ 16 Abs. 1 VRG). Sie haben überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege und Bestellung eines Beistands erfüllt, kann doch beim feststehenden Verfahrensausgang nicht gesagt werden, die Beschwerde sei aussichtslos gewesen. Im Übrigen kann aufgrund der angeführten Nachweise bezüglich Einkommen und Vermögen von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers 1 ausgegangen werden wie auch aufgrund der Komplexität der Fragestellung davon, dass er auf einen rechtskundigen Vertreter angewiesen war.

Die Praxis geht bei Rückweisungen regelmässig von einem je hälftigen Obsiegen und Unterliegen der Parteien aus (vgl. etwa VGr, 1. April 2009, PB.2008.00050, E. 7, www.vgrzh.ch). Angesichts des bisherigen, im Wesentlichen diskriminatorischen Vorgehens des Beschwerdegegners rechtfertigt es sich hingegen, diesem die Kosten des vor­instanzlichen und des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20 ff.). Dieser ist zudem zu verpflichten, eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Das Gesuch der Beschwerdeführer um Gewährung von Kostenfreiheit erweist sich damit als gegenstandslos. Was die Entschädigung an den als unentgeltlichen Rechtsbeistand einzusetzenden Rechtsvertreter angeht, ist diese aufgrund von dessen Honorarnote festzulegen und ist die vom Beschwerdegegner zu bezahlende Parteientschädigung daran anzurechnen.

6.

Nach der Regelung in (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 90 ff. BGG sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Das Gesuch um Gewährung von Kostenfreiheit wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2. Den Beschwerdeführern wird für das Verfahren vor Verwaltungsgericht in der Person ihres derzeitigen Vertreters ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt. Dieser wird aufgefordert, dem Verwaltungsgericht binnen einer nicht erstreckbaren Frist von 30 Tagen nach Zustellung dieses Beschlusses eine detaillierte Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde;

und entscheidet:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Gemeinderats X vom

2. Mai 2008 und der Beschluss des Bezirksrats Q vom 10. März 2009 werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zu neuem Entscheid an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.

3. Die Rekurskosten von Fr. 527.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

5. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Vertreter der Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen. Dieser Betrag wird auf die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands angerechnet.

6. Gegen diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an …