Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2009.00081
Entscheid
der 4. Kammer
vom 24. Juni 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Eliane Schlatter.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer ,
gegen
Gemeinderat der Stadt Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend Gemeinderatsbeschluss 2008/308,
hat sich ergeben:
I.
Am 29. Oktober 2008 bewilligte der Gemeinderat der Stadt Zürich einen Objektkredit von Fr. 4'730'000.- für den Bau des Seeuferwegs Wollishofen zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen in der Form eines Fussgängerstegs im See sowie für Aufwertungsmassnahmen an Land im Anfangs- und Endbereich des Stegs. Dieser Beschluss wurde am 5. November 2008 im Amtsblatt der Stadt Zürich publiziert.
II.
Dagegen gelangte A am 10. November 2008 an den Bezirksrat Zürich. Er beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, der gemeinderätliche Beschluss vom 29. Oktober 2008 sei aufzuheben; eventualiter sei der Gemeinderat anzuweisen, einen Neuentscheid aufgrund einer vollständigen Weisung zu treffen. In der Weisung des Stadtrats an den Gemeinderat vom 2. Juli 2008 seien – nach seinem Dafürhalten – mit Sicherheit anfallende Kosten (Entschädigungen aus materieller Enteignung privater Seeanstösser) in der Höhe mehrerer Millionen Franken nicht erwähnt worden, was dem Gebot der Kostenwahrheit widerspreche. Deshalb habe der Gemeinderat in Unkenntnis der effektiven Kosten auf der Basis einer "geschönten Weisung" entschieden. Durch die unvollständige Information seitens des Stadtrats würde ferner verhindert, dass gegen den gemeinderätlichen Beschluss das Referendum ergriffen würde bzw. dass – sofern dies trotzdem geschähe – die Stimmbürger ihren Willen klar kundtun könnten.
Der Bezirksrat fasste das Rechtsmittel als Gemeindebeschwerde auf und wies dieses mit Beschluss vom 15. Januar 2009 kostenpflichtig ab.
III.
Dagegen erhob A am 19. Februar 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des gemeinderätlichen und des bezirksrätlichen Beschlusses und eventualiter – wie bereits im Verfahren vor Bezirksrat – die Neuentscheidung durch den Gemeinderat gestützt auf eine vollständige stadträtliche Weisung, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten "der Rekursgegner". Ferner macht er geltend, dass die Verfahrenskosten im Sinn von § 152 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom
Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 4. März 2009 unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 31. März 2009 liess die dafür zuständige Departementsvorsteherin (Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich) die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers beantragen und weitere Unterlagen einreichen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss § 43 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) war die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen unzulässig. Mit Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das Verwaltungsgericht kantonal nunmehr jedoch als zweite und letzte Rechtsmittelinstanz auch für Beschwerden gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86 Abs. 2 f. und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; BGE 134 I 199 E. 1.2; BGr, 12. März 2009, 1C_467/2008, E. 1.3 mit Hinweisen, www.bger.ch; vgl. zum Ganzen auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 2 f., und 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.1, beides unter www.vgrzh.ch).
1.2 Der Bezirksrat hat das Rechtsmittel – wie sich alsbald zeigen wird (vgl. hinten 3.1 Abs. 2) – zu Unrecht nur als Gemeindebeschwerde im Sinn von § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) und nicht auch als Stimmrechtsrekurs im Sinn von § 151a GemeindeG in Verbindung mit §§ 147 ff. GPR aufgefasst. Entsprechend hat er für den Weiterzug an das Verwaltungsgericht lediglich eine dreissigtägige Frist angegeben, innert welcher der Beschwerdeführer seine Beschwerde denn auch erhoben hat. Offen bleiben kann vorliegend, ob die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Stimmrechtssachen wie der Stimmrechtsrekurs (vgl. dazu § 150 Abs. 1 GPR) der fünftägigen Rechtsmittelfrist unterliegt (so vorgesehen in § 70 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes). Jedenfalls darf dem Beschwerdeführer aus der nur teilweise richtigen Rechtsmittelbelehrung des Bezirksrats kein Nachteil erwachsen. Selbst wenn also davon ausgegangen würde, die kurze fünftägige Frist gelte auch für das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht, wäre auf die innert der angegebenen Rechtsmittelfrist erhobene Beschwerde auch insoweit einzutreten, als sie die Verletzung politischer Rechte rügt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10 N. 54; VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 4, und 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.2, beides unter www.vgrzh.ch).
1.3 Die Legitimation zur Gemeindebeschwerde und zum Stimmrechtsrekurs kommt unter anderem Stimmberechtigten bzw. den Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises zu, ohne dass diese – wie von § 21 lit. a VRG gefordert – ein schutzwürdiges Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen müssten (vgl. § 148 lit. a GPR und § 151 Abs. 1 GemeindeG; vgl. dazu VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.4, und 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.3, beides unter www.vgrzh.ch). Vorliegend ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer Stimmberechtigter in der Stadt Zürich ist. Als solcher scheint er legitimiert, Beschlüsse des Gemeinderats von Zürich mit Stimmrechtsbeschwerde wegen Verletzung der politischen Rechte – hier des Rechts auf unverfälschte Willenskundgabe – und aus den in § 151 Abs. 1 GemeindeG genannten Gründen mit Gemeindebeschwerde anzufechten. Gleiches galt bereits vor der Revision des Gesetzes über die politischen Rechte und der damit verbundenen Anpassung des Gemeindegesetzes (vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, [a]§ 151 N. 2 Ingress und N. 9.1; Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 28. August 2002 zum Gesetz über die politischen Rechte, ABl 2002, 1507 ff., 1649 [e contrario]).
Indessen kann man die Frage stellen, ob der Beschwerdeführer – als Nicht-Mitglied des Gemeinderats – deshalb nicht zur Beschwerde legitimiert ist, weil er in der betreffenden Abstimmung nicht stimmberechtigt war und damit insbesondere auch nicht unmittelbar in der Ausübung seiner politischen Rechte betroffen ist. Träfe dies zu, ginge insofern die Beschwerdelegitimation im kantonalen Rechtsmittelverfahren nicht weiter als im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht: Entsprechend der bisherigen Rechtsprechung zur Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (aufgehoben per Anfang 2007 durch Art. 131 Abs. 1 BGG) lässt sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 82 lit. c BGG schliessen, dass vor Bundesgericht keine behördeninternen Wahlen oder Abstimmungen angefochten werden können (vgl. Gerold Steinmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 82 BGG N. 82). Allerdings trat auch das Bundesgericht – noch unter Geltung des Bundesrechtspflegegesetzes – auf Stimmrechtsbeschwerden gegen indirekte Wahlen oder Abstimmungen dann ein, wenn ein Stimmberechtigter geltend machte, ein behördeninterner Beschluss sei zu Unrecht dem obligatorischen bzw. dem fakultativen Referendum entzogen worden (vgl. dazu Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 182 ff.; Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 49, 53, 57 [die Weitergeltung der Legitimationspraxis unter neuem Recht befürwortend], je mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Wie es sich mit der Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers genau verhält, braucht vorliegend nicht abschliessend beantwortet zu werden, da die Beschwerde bei einem Eintreten ohnehin abzuweisen ist (vgl. hinten 4 f.).
2.
2.1 Gemäss § 151 Abs. 1 GemeindeG können mit Gemeindebeschwerde Beschlüsse der Gemeinde oder des Grossen Gemeinderates angefochten werden, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Ziff. 1) oder offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben oder wenn sie in ungebührlicher Weise gegen Grundsätze der Billigkeit verstossen (Ziff. 2). Verletzungen von politischen Rechten sind indessen stets mit Stimmrechtsrekurs bzw. -beschwerde zu rügen; sie stellen keine Verletzungen von übergeordnetem Recht im Sinn von § 151 Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG dar. Vielmehr werden von diesem Beschwerdegrund Fälle erfasst, wo der angefochtene Beschluss inhaltlich kantonales Recht, Bundesrecht oder ihm übergeordnetes kommunales Recht verletzt (vgl. dazu Vittorio Jenni, Rechtsschutz, Tagungsunterlagen zum Gemeindeforum 2004, Die politischen Rechte – neue gesetzliche Vorgaben, S. 4, unter www.gaz.zh.ch/internet/ji/gz/de/Gemeindeamt/gdeforum/forum04.html; ferner ABl 2002, 1647 ff.).
2.2 Mit Stimmrechtsrekurs bzw. Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung der politischen Rechte oder von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 151a Abs. 1 GemeindeG, § 147 Abs. 1 GPR). Die politischen Rechte sind in §§ 2 ff. GPR definiert. Sie gewährleisten unter anderem das Stimm- sowie das aktive und passive Wahlrecht sowie das Verfahren bei Abstimmungen und Wahlen, das Initiativ- und Referendumsrecht, das Recht an Gemeindeversammlungen teilzunehmen (§ 2 lit. a–d GPR) sowie die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe (§ 6 GPR; vgl. auch Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
3.
3.1 Zum einen bringt der Beschwerdeführer vor, die stadträtliche Weisung vom 2. Juli 2008 zum Beschluss über den Objektkredit für den Seesteg sei unvollständig und habe damit zu einer Irreführung der darüber abstimmenden Gemeinderäte geführt. Die Gemeinderäte seien nicht darüber informiert worden, dass aus verschiedenen gegen das Projekt hängigen Einsprachen von Seeanstössern noch Entschädigungsforderungen in der Höhe mehrerer Millionen Franken resultieren könnten. Durch diese unvollständige Information habe der Stadtrat gegen das Gebot der Kostentransparenz verstossen. Wären die Gemeinderäte indessen richtig und vollständig über die möglicherweise anfallenden Kosten informiert worden, hätte das nicht nur zu einem Umschwenken gewisser Gemeinderäte, sondern auch zur Ergreifung des (Behörden-)Referendums gegen den Beschluss und letztlich zur Volksabstimmung führen können.
Diese Rügen des Beschwerdeführers betreffen die Verletzung der politischen Rechte. Demnach hätte die Vorinstanz das Rechtsmittel diesbezüglich als Stimmrechtsrekurs behandeln müssen und zwar – gestützt auf den Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–29 N. 71 ff.) – unabhängig davon, ob der Beschwerdeführer es selber zutreffend bezeichnet hat (anderer Ansicht der Beschwerdegegner). Dem Beschwerdeführer sind allerdings aus dem Umstand, dass die Vorinstanz seine Beschwerde als Gemeindebeschwerde behandelt hat, – abgesehen von der Kostenauflage (dazu hinten 6.1) – keine Nachteile erwachsen. Die Vorinstanz hat sämtliche seiner Vorbringen auch und besonders im Hinblick auf die Verletzung politischer Rechte geprüft. Damit erübrigt sich eine Rückweisung an die Vorinstanz zur erneuten Beurteilung der Angelegenheit schon aus prozessökonomischen Gründen. Ferner handelt es sich bei der Frage, ob politische Rechte – hier das Recht auf freie und unverfälschte Willenskundgabe – verletzt wurden, um eine Rechts- und nicht um eine Ermessensfrage. Vor diesem Hintergrund ist es jedenfalls statthaft, dass das Verwaltungsgericht diesbezüglich einen reformatorischen Entscheid (dazu hinten 4) fällt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 2 und 5; VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 2.3, www.vgrzh.ch).
3.2 Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die Stimmbürger hätten bereits vor 23 Jahren und unter anderen verkehrstechnischen Gegebenheiten (Anlegeplatz der Zürichsee-Schifffahrtsgesellschaft bei der Hafenmole Seerose) einem Seeuferweg und nicht einem Seesteg zugestimmt. Im Jahr 1993 habe der Regierungsrat in Kenntnis dieser Abstimmung entschieden, dass es zumutbar und verhältnismässig sei, wenn der Seeuferweg auf dem hier in Frage stehenden Abschnitt entlang der Kantonsstrasse und nicht unmittelbar dem Seeufer entlang führe. In diesem Sinn sei das Postulat der Stimmbürger aus rechtlicher Sicht bereits erfüllt. Damit rügt der Beschwerdeführer sinngemäss, das geplante Projekt überschreite die Gemeindezwecke und belaste den Steuerpflichtigen in ungebührlicher Weise. Dieses Vorbringen bildete – gestützt auf § 151 Abs. 1 Ziff. 2 GemeindeG – Gegenstand der Gemeindebeschwerde (dazu hinten 5).
3.3 Die übrigen Vorbringen des Beschwerdeführers, welche das Projekt selbst in Frage stellen oder enteignungsrechtliche Forderungen beinhalten, beziehen sich hingegen nur indirekt auf den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Sie sind der Sache nach im dafür vorgesehenen Festsetzungs-, Schätzungs- und Enteignungsverfahren zu behandeln. Demnach sind sie vorliegend weder unter dem Titel der Stimmrechtsbeschwerde noch unter dem Titel der Gemeindebeschwerde relevant.
4.
4.1 Die durch die Bundesverfassung (Art. 34 Abs. 2 BV) und kantonales Gesetzesrecht (§ 6 GPR) gewährleistete Wahl- und Abstimmungsfreiheit schützt allgemein den Anspruch der Stimmberechtigten, dass kein Abstimmungs- bzw. Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gilt für Wahlen und Abstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden. Sie stellt unter anderem Anforderungen an die Art und Weise behördlicher Informationen vor Abstimmungen. Diesen darf insbesondere keine irreführende Wirkung zukommen. Eine unerlaubte Beeinflussung kann etwa dann vorliegen, wenn die Behörde in amtlichen Erläuterungen nicht objektiv informiert und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Die Behörden sind verpflichtet, sachlich, transparent und verhältnismässig zu informieren (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, N. 1387; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 611 f.; ausführlich Besson, S. 182 ff.; Jenni, S. 1 f.; vgl. auch Art. 2 Abs. 2 der Verordnung über die Weisungen an die Stimmberechtigten der Stadt Zürich [AS 161.100]). Behördliche Informationen sind dann sachlich, wenn sie inhaltlich korrekt, ausgewogen, kurz, nicht lückenhaft sowie klar und verständlich sind (Besson, S. 183; Müller/Schefer, S. 627 f.). Als lückenhaft kann eine behördliche Information dann gelten, wenn sie nicht alle Tatsachen und Argumente enthält und insbesondere, wenn sie entscheidrelevante Tatsachen verschweigt (vgl. etwa BGE 112 Ia 129 E. 3b). Dabei gelten für Abstimmungserläuterungen relativ strenge Anforderungen. Allerdings müssen auch sie nicht alle möglichen, sondern nur diejenigen Informationen enthalten, welche entscheidwesentlich sind. Es ist demnach zulässig, wenn nicht auf Details und Nebenpunkte oder alle möglichen Konsequenzen einer Vorlage hingewiesen wird. Welche Elemente, Argumente und Informationen für den Entscheid wesentlich sind, ist in jedem Einzelfall gesondert zu prüfen (vgl. etwa BGE 130 I 290 E. 3.2, 119 Ia 271 E. 4a, 105 Ia 151 E. 3a; BGr, 18. Juli 2008, 1C_412/2007, E. 5.1, und 14. Juli 2004, 1P.131/2004, E. 2 [beides unter www.bger.ch] sowie 18. Juni 1997, ZBl 99/1998, S. 89 ff., E. 4b, je mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen Besson, S. 193 f. mit weiteren Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismässigkeit dagegen stellen keine Anforderungen an den Inhalt der Behördenintervention, sondern an deren – vorliegend nicht strittige – Art und Intensität, insbesondere betreffend den Einsatz finanzieller Mittel (ausführlich dazu Besson, S. 200 ff., S. 208 ff.; Müller/Schefer, S. 628 ff.).
4.2 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Informationen des Stadtrates an den Gemeinderat im Sinn des Gesagten das Gebot der Sachlichkeit und damit die Abstimmungsfreiheit verletzt haben.
4.2.1 Der Beschwerdeführer rügt, der Stadtrat habe den Gemeinderat insofern unvollständig über die gegen das Projekt hängigen Einsprachen informiert, als er in der Abstimmungsweisung vom 2. Juli 2008 nur die Einsprachen, nicht jedoch die daraus sich ergebenden Entschädigungsforderungen erwähnt habe. Das trifft zu und wird vom Beschwerdegegner auch nicht bestritten. In der Weisung wird erwähnt, dass gegen das Projekt insgesamt sechs Einsprachen eingegangen seien, über welche der Stadtrat und die Baudirektion (letztere im Konzessionsverfahren gemäss dem Wasserwirtschaftsgesetz vom 2. Juni 1991 [LS 724.11]) separat zu entscheiden haben. Vorliegend kann offen bleiben, ob diese Information als lückenhaft gelten müsse, weil sie entscheidrelevante Informationen verschwiege, denn die Rügen des Beschwerdeführers sind jedenfalls aus einem anderen Grund nicht stichhaltig (dazu sogleich 4.2.2). Damit kann insbesondere auch offen bleiben, ob – wie der Beschwerdegegner vorbringt – nur eine geringe Wahrscheinlichkeit besteht, dass sich die enteignungsrechtlichen Forderungen der Einsprecher als berechtigt erweisen, und ob es deshalb unnötig war, diese gegenüber dem Gemeinderat zu erwähnen.
4.2.2 Aus dem im vorliegenden Verfahren eingereichten Protokoll der Sitzung der Verkehrskommission vom 4. September 2008 ergibt sich, dass deren Mitglieder über die Entschädigungsforderungen privater Anlieger informiert worden waren: Auf Anfrage eines Kommissionsmitglieds hat ein Vertreter des städtischen Tiefbau- und Entsorgungsdepartements ausgeführt, bei den sechs eingegangen Einsprachen gehe es hauptsächlich um Befürchtungen wegen Lärm und Verschmutzung. Zudem gebe es private Anlieger, die eine finanzielle Entschädigung verlangten. Jedenfalls diese Information ist inhaltlich korrekt und vollständig und konnte über die informierten Kommissionsmitglieder in die Fraktionen und damit in den Gemeinderat einfliessen. In diesem Sinn ist das Wissen der Kommissionsmitglieder über die im Zusammenhang mit den Einsprachen geforderten Entschädigungen dem Gemeinderat zuzurechnen. Damit erweist sich die sinngemässe Rüge des Beschwerdeführers, die Stimmberechtigten seien durch unzureichende Informationen seitens des Stadtrats in die Irre geführt worden, als unbegründet. Die Abstimmungsfreiheit ist demnach nicht verletzt und die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
4.3 Ergänzend bleibt darauf hinzuweisen, dass die Abstimmung über den Objektkredit vorliegend ohnehin – selbst wenn bezüglich der Information der Stimmberechtigten ein Fehler festzustellen wäre – nicht aufgehoben bzw. wiederholt würde. Da sich eine mögliche Auswirkung auf die Abstimmung ziffernmässig nicht klar bestimmen liesse, wäre diese gemäss § 151 Abs. 3 GemeindeG – und im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung – nur dann aufzuheben, wenn eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses nach den gesamten Umständen wahrscheinlich erschiene und die gerügten Mängel als erheblich zu qualifizieren wären. Im Rahmen der Gesamtbetrachtung stellt das Bundesgericht namentlich auf die Schwere des gerügten Mangels, dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschieds ab (vgl. etwa BGE 130 I 290 E. 3.4, 129 I 185 E. 8.1, 119 Ia 271 E. 3b). Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (vgl. zum Ganzen Besson, S. 394 ff.; Häfelin/Haller/Keller, N. 1400; Müller/Schefer, S. 634 ff. [je mit Hinweisen auf die einschlägige Bundesgerichtspraxis]).
Vorliegend läge weder ein derart schwerer Mangel vor, dass sich die Abstimmung ohne Rücksicht auf den Stimmunterschied aufheben liesse, noch käme eine Aufhebung der Abstimmung infolge eines knappen Abstimmungsresultats in Frage. Die Vorlage wurde vom Gemeinderat mit 76 zu 46 Stimmen (Stimmenunterschied von über 24 %) deutlich angenommen, so dass die Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses durch den gerügten Mangel jedenfalls ausgeschlossen werden könnte (zur einschlägigen Bundesgerichtspraxis ausführlich Besson, S. 396 ff.).
5.
Wie erwähnt (oben 3.2), ist die Rüge des Beschwerdeführers, das Postulat der Stimmbürger nach einem durchgehenden Seeuferweg sei bereits verwirklicht, als Gemeindebeschwerde zu behandeln. Diesbezüglich lässt sich vollumfänglich auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG) und des Beschwerdegegners verweisen, wonach das öffentliche Interesse am durchgehenden Seeuferweg immer noch besteht und dieses auch nicht durch die Aufhebung des ehemaligen Schiffsanlegeplatzes der Zürichsee-Schifffahrtsgesellschaft bei der Seerose hinfällig geworden ist. Ebenso zutreffend weist der Beschwerdegegner darauf hin, dass dem projektierten Seesteg heute keine dem Regierungsratsbeschluss vom 17. September 1993 entsprechenden Hindernisse mehr entgegenstehen. Demnach lässt sich aus den Erwägungen des regierungsrätlichen Beschlusses für die hier zu beurteilende Frage, ob das Seesteg-Projekt über die Zwecke der Gemeinde hinausgehe und zu einer erheblichen Belastung der Steuerpflichtigen führe bzw. Grundsätze der Billigkeit in ungebührlicher Weise missachte (vgl. § 151 Abs. 1 Ziff. 2), nichts ableiten. Damit ist die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen.
6.
6.1 Gemäss § 152 Abs. 1 GPR werden im Verfahren des Stimmrechtsrekurses keine Kosten erhoben. Ausgenommen sind rechtsmissbräuchliche Rekurse. Diese Regelung gilt sowohl für das vorinstanzliche als auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren (vgl. VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 4.1, www.vgrzh.ch). Da die Vorinstanz das Rechtsmittel des Beschwerdeführers zu Unrecht ausschliesslich als Gemeindebeschwerde aufgefasst hat und weil er seine Beschwerde nicht rechtsmissbräuchlich erhoben hat, ist Dispositiv-Ziff. II des angefochtenen Entscheids abzuändern. Für beide Verfahren – das vorinstanzliche und das verwaltungsgerichtliche – sind dem Beschwerdeführer demnach nur wegen Unterliegens mit seiner Gemeindebeschwerde Verfahrenskosten aufzuerlegen (§ 151 Abs. 3 GemeindeG in Verbindung mit [§ 70 und] § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Es rechtfertigt sich demnach, die Verfahrenskosten der Vorinstanz und die Gerichtskosten zur Hälfte dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und zur Hälfte auf die Staats- bzw. die Gerichtskasse zu nehmen.
6.2 Gemäss § 152 Abs. 2 GPR und § 151 Abs. 3 GemeindeG richten sich die Entschädigungsfolgen nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Der obsiegende Beschwerdegegner beantragt die Zusprechung einer Parteientschädigung. Eine solche ist ihm indessen nicht zuzusprechen: Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört mit zu seinem angestammten Aufgabenbereich, was eine Parteientschädigung zu seinen Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Beschwerdeantwort mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.
7.
Da der Beschwerdeführer vorliegend nicht unmittelbar in seinen politischen Rechten betroffen ist, ist es – wie erwähnt (vgl. vorne 1.3) – fraglich, ob das Bundesgericht ein gegen diesen Entscheid ergriffenes Rechtsmittel als ordentliche Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte im Sinn von Art. 82 lit. c BGG an die Hand nehmen würde. Sollte dies nicht der Fall sein, stünde dem Beschwerdeführer insofern vielleicht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen (vgl. freilich Steinmann, Art. 82 BGG N. 81). Soweit sich allfällige Vorbringen des Beschwerdeführers vor Bundesgericht allerdings gegen den Entscheid über seine Gemeindebeschwerde richten, wäre jedenfalls die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 lit. a BGG zu ergreifen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Entscheids des Bezirksrats Zürich vom 15. Januar 2009 werden die Verfahrenskosten zur Hälfte dem Beschwerdeführer auferlegt und zur Hälfte auf die Staatskasse genommen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden zur Hälfte auf die Gerichtskasse genommen und zur Hälfte dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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