Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2008.00608
Entscheid
des Einzelrichters
vom 18. März 2009
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Jürg Bosshart, Gerichtssekretär Kaspar Plüss.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Stadt V, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Alimentenbevorschussung,
hat sich ergeben:
I.
A wohnt mit ihrem 2003 geborenen Sohn B in V. Vom 1. September 2005 an bezog A von der Gemeinde V Alimentenbevorschussungen im Umfang von Fr. 650.- pro Monat, da der Kindsvater seiner Unterhaltszahlungspflicht (Fr. 800.- pro Monat) nicht nachkam. Im November 2007 trat A eine neue, besser besoldete Stelle an. Das anrechenbare Familieneinkommen beträgt seither Fr. 46'960.69 pro Jahr und übersteigt damit den für einen Anspruch auf Alimentenbevorschussung zulässigen Höchstbetrag von Fr. 45'500.-. Nach Antritt der neuen Stelle unterliess es A, die Änderung ihrer finanziellen Verhältnisse den Behörden zu melden. Am 4. Juli 2008 stellte der Präsident der Sozialbehörde V die Alimentenbevorschussung per 31. Juli 2008 ein. Einen gegen diesen Entscheid gerichteten Rekurs As wies der Bezirksrat W am 10. September 2008 ab. Zum Zeitpunkt des Rekursbeschlusses war der Bezirksrat nicht darüber informiert, dass kurz zuvor – am 1. September 2008 – der Präsident der Sozialbehörde seinen Entscheid vom 4. Juli 2008 in Wiedererwägung gezogen hatte. Im Wiedererwägungsentscheid vom 1. September 2008 verfügte der Präsident der Sozialbehörde wiederum die Einstellung der Alimentenbevorschussung und ordnete überdies an, dass A die seit November 2007 erhaltenen Zahlungen im Umfang von Fr. 5'850.- zurückzuerstatten habe (9 x Fr. 650.- für die neun Monate von November 2007 bis Juli 2008).
II.
Gegen den Entscheid des Präsidenten der Sozialbehörde V vom 1. September 2008 erhob A am 10. September 2008 Rekurs beim Bezirksrat W. Dieser wies den Rekurs am 25. November 2008 ab; gleichzeitig hob er den Rekursbeschluss vom 10. September 2008 auf und schrieb das entsprechende Verfahren als gegenstandslos ab.
III.
Gegen den Rekursbeschluss des Bezirksrates W vom 25. November 2008 erhob A am 21. Dezember 2008 Beschwerde beim Verwaltungsgericht; am 23. Dezember 2008 reichte sie eine Beschwerdeergänzung nach. Sie beantragte die Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses sowie die Auszahlung einer um Fr. 120.- reduzierten Alimentenbevorschussung; ferner stellte sie Antrag auf unentgeltliche Prozessführung.
Mit Schreiben vom 12. Januar 2009 verzichtete die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdegegnerin liess sich innert Frist nicht vernehmen.
Am 4. März 2009 reichte die Beschwerdeführerin schliesslich einen Lohnausweis mit Minussaldo ein, um zu belegen, dass ihr Einkommen die relevante Bevorschussungsgrenze nicht übersteige.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Angesichts des unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt die Streitigkeit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38 Abs. 2 VRG).
2.
Zu prüfen sind vorab die verfahrensrechtlichen Rügen der Beschwerdeführerin. Unter Bezugnahme auf die Erwägungen 1.2 und 3.4 des bezirksrätlichen Beschlusses bemängelt die Beschwerdeführerin, dass die Sozialbehörde V den „korrekt rechtlichen Dienstweg“ nicht eingehalten habe.
2.1 Mit der ersten Rüge beanstandet die Beschwerdeführerin sinngemäss, dass der Bezirksrat zum Zeitpunkt des Rekursbeschlusses vom 10. September 2008 nicht über den Wiedererwägungsentscheid des Präsidenten der Sozialbehörde vom 1. September 2008 informiert gewesen war. Die Vorinstanz macht in diesem Zusammenhang allerdings zu Recht geltend, dass verfügende Instanzen ihren Entscheid während eines pendenten Rekursverfahrens bis zum Entscheid der Rekursinstanz in Wiedererwägung ziehen können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 26). Dementsprechend ist nicht zu beanstanden, dass der Präsident der Sozialbehörde seinen Entscheid vom 4. Juli 2008 am
2.2 Mit der zweiten verfahrensrechtlichen Rüge beanstandet die Beschwerdeführerin sinngemäss, dass der angefochtene Beschluss durch eine nicht ordnungsgemäss zusammengesetzte Behörde angeordnet worden sei. Demnach ist im Folgenden zu prüfen, ob der Präsident der Sozialbehörde V dafür zuständig war, die Einstellung bzw. Rückzahlung der Alimentenbevorschussung anzuordnen.
2.2.1 Gemäss § 22 des Jugendhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (JHG) entscheidet die Vormundschaftsbehörde oder eines ihrer Mitglieder über die Bevorschussung, sofern die Gemeinde nicht eine andere Behörde als zuständig bezeichnet. § 57 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes vom 6. Juni 1926 über das Gemeindewesen (GemeindeG) sieht ausserdem in allgemeiner Form vor, dass die Gemeindeordnung den Behörden gestatten kann, die Besorgung bestimmter Geschäftszweige einzelnen Mitgliedern zu übertragen. Formelle Verfügungen und Verfügungen, die zwar materieller Natur, aber von geringer Bedeutung oder dringlich sind, können in der Zeit zwischen zwei Sitzungen vom Präsidenten oder auf dem Zirkularweg getroffen werden (§ 67 GemeindeG).
Im Fall der Stadt V ist die Sozialbehörde für den hier interessierenden Aufgabenbereich zuständig (vgl. Art. 51 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt V vom 5. Juni 2005). Diese besteht aus fünf Mitgliedern (Art. 50 Abs. 1 Gemeindeordnung). Präsident ist von Amtes wegen der Sozialvorstand; die vier weiteren Mitglieder werden durch den Gemeinderat gewählt (Art. 50 Abs. 2 Gemeindeordnung). Die Sozialbehörde erfüllt ihre Aufgaben als Gesamtbehörde; sie verteilt ihre Aufgaben selbst und erlässt zu diesem Zweck ein Geschäftsreglement (Art. 52 Gemeindeordnung).
2.2.2 Auf Verordnungsebene präzisiert § 40 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (JHV) die in § 22 JHG relativ offen formulierten Zuständigkeitsregeln. Demnach entscheidet ein von der zuständigen Behörde bezeichnetes Mitglied über die Gewährung der Bevorschussung, wobei sich die Gesamtbehörde ein Genehmigungsrecht vorbehalten kann (§ 40 Abs. 1 JHV). Die Gesamtbehörde ist zuständig für Entscheide über a) die Ablehnung eines Gesuches, b) Sonderfälle im Sinne von § 28 JHV, c) den Verzicht auf Rückforderung geleisteter Unterhaltsbeiträge und d) die Verpflichtung zur Rückzahlung unrechtmässig bezogener Unterhaltsbeiträge (§ 40 Abs. 2 JHV). Das Bezirksjugendsekretariat bzw. die von der Gemeinde für Abklärung und Vollzug der Bevorschussung als zuständig bezeichnete Stelle überprüft die Voraussetzungen für eine Bevorschussung bei Veränderung der Verhältnisse, mindestens aber jährlich (§ 36 lit. c JHV). Bei Veränderung der Verhältnisse sistiert sie die Auszahlung voll oder teilweise (§ 36 lit. d JHV).
2.2.3 Die Vorinstanz erwog, der Präsident der Sozialbehörde sei zwar zuständig gewesen, die Einstellung der Alimentenbevorschussung anzuordnen. Über die Rückzahlung unrechtmässig erhaltener Bevorschussungen hätte hingegen gemäss § 40 Abs. 2 lit. d JHV die Sozialbehörde (als Gesamtbehörde) entscheiden müssen. Auf eine Rückweisung der Sache an die Sozialbehörde sei allerdings aus prozessökonomischen Gründen zu verzichten, zumal die Gesamtbehörde den Präsidialentscheid mit der Vernehmlassung genehmigt habe.
2.2.4 Gemäss Rechtsprechung und Lehre verleiht die Verfassung einen Anspruch auf richtige Zusammensetzung der entscheidenden Verwaltungsbehörde (Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, BV; BGE 127 I 128 E. 3c). Besteht eine Behörde aus einer bestimmten Zahl von Mitgliedern, so müssen – unter Vorbehalt abweichender Ordnung – beim Entscheid alle mitwirken. Die Behörde, die in unvollständiger Besetzung entscheidet, ohne dass das Gesetz ein entsprechendes Quorum vorsieht, begeht eine formelle Rechtsverweigerung (BGE 127 I 128 E. 4b; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 59). Der aus der Verfassung abgeleitete Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Behörde ist formeller Natur; seine Verletzung führt, ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selber, zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (vgl. BGE 126 V 130 E. 2b; VGr, 2. August 2007, PB.2007.00014, E. 2.2, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 102 f.).
2.2.5 Was die Rückzahlung unrechtmässig bezogener Bevorschussungen betrifft, geht aus § 40 Abs. 2 lit. d JHV unzweideutig hervor, dass die Gesamtbehörde und nicht eine Einzelperson für die entsprechende Anordnung zuständig ist. Aufgrund des klaren Wortlautes der Verordnungsbestimmung besteht kein Beurteilungsspielraum für eine abweichende Zuständigkeitsordnung. Da die die Rückzahlungsverfügung im vorliegenden Fall ferner weder dringlich noch von geringer Bedeutung für die Beschwerdeführerin war, kann die Zuständigkeit des Präsidenten der Sozialbehörde auch nicht aus § 67 GemeindeG abgeleitet werden (vgl. VGr, 4. Juni 2002, VB.2002.00102, E. 2a; VGr, 11. Mai 2000, VB.2000.00125, E. 3c; beide unter www.vgrzh.ch). Die eindeutige Zuständigkeitsordnung in § 40 Abs. 2 lit. d JHV lässt der Gemeinde V ausserdem auch keinen Raum, im Geschäftsreglement der Sozialbehörde – gestützt auf § 57 Abs. 1 GemeindeG in Verbindung mit Art. 52 der Gemeindeordnung – davon abweichende Regeln zu statuieren. Die Beschwerdeführerin macht demnach zu Recht geltend, dass die Rückerstattung durch die fünfköpfige Sozialbehörde (und nicht durch deren Präsident) hätte angeordnet werden müssen. Vor dem Hintergrund der dargelegten Rechtsprechung des Bundesgerichts (E. 2.2.4) ergibt sich demnach in Bezug auf die angeordnete Rückerstattungspflicht, dass der Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine ordnungsgemässe Zusammensetzung der Behörde verletzt worden ist.
2.2.6 Zu prüfen bleibt die Zuständigkeitsordnung im Zusammenhang mit der angeordneten Einstellung der Alimentenbevorschussung. § 40 JHV enthält diesbezüglich zwar keine explizite Regelung. Von der Tragweite des Entscheides her ist eine solche Anordnung jedoch am ehesten mit der Ablehnung eines (erstmaligen) Gesuchs um Alimentenbevorschussung vergleichbar. Wenn § 40 Abs. 2 lit. a JHV vorsieht, dass die Gesamtbehörde zuständig ist für die Ablehnung eines Gesuchs um erstmalige Alimentenbevorschussung, ist es sachgerecht, auch im Fall der Ablehnung einer Fortsetzung der Alimentenbevorschussung von der Zuständigkeit der Gesamtbehörde auszugehen. Dieser Schluss rechtfertigt sich umso mehr, als § 40 JHV einzig dann die Zuständigkeit einer Einzelperson zulässt, wenn es um einen Entscheid geht, der sich zu Gunsten des Gesuchsstellers auswirkt, nämlich bei der Gewährung der Bevorschussung (§ 40 Abs. 1 Satz 1 JHV). Zieht ein Entscheid für die betreffende Person hingegen möglicherweise negative, finanziell allenfalls einschneidende Konsequenzen nach sich (Gesuchsablehnung, Rückzahlung bereits bezogener Vorschüsse etc.), sieht die Verordnung die Zuständigkeit eines breiter abgestützten Gremiums – eben der Gesamtbehörde – vor (vgl. § 40 Abs. 2 JHV). Hält man sich die potenziellen Auswirkungen einer Einstellung der Alimentenbevorschussung vor Augen, so kann ein solcher Entscheid ohne ausdrückliche gegenteilige Regelung nicht in den Zuständigkeitsbereich einer Einzelperson, sondern nur in jenen der Gesamtbehörde fallen.
Die Zuständigkeit des Präsidenten der Sozialbehörde kann im Übrigen auch nicht aus § 36 lit. d JHV abgeleitet werden: Zum einen ist im Fall der Stadt V nicht die Gemeinde mit den Abklärungs- und Vollzugsaufgaben im Sinne von § 23 JHG betraut, sondern das Bezirksjugendsekretariat der Region Ost (vgl. http://www.ajb.zh.ch/regionen). Zum anderen betrifft § 36 lit. d JHV nicht den Fall einer endgültigen Einstellung der Bevorschussung, sondern deren provisorische Sistierung unmittelbar nach der Feststellung einer Veränderung der finanziellen Verhältnisse. Die Beschwerdeführerin rügt somit zu Recht, dass die fünfköpfige Sozialbehörde (und nicht deren Präsident) über die Einstellung der Alimentenbevorschussung hätte entscheiden müssen. Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesgerichts (E. 2.2.4) ergibt sich somit auch im Zusammenhang mit der Einstellung der Alimentenbevorschussung, dass der Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine ordnungsgemässe Zusammensetzung der Behörde verletzt worden ist.
2.2.7 Die Verletzung des Anspruchs auf ordnungsgemässe Zusammensetzung der Behörde kann entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht dadurch nachträglich „geheilt“ werden, dass die Sozialbehörde den Entscheid ihres Präsidenten im Rahmen der Vernehmlassung zum Rekursverfahren unterstützte. Würde man eine solche „Heilung“ zulassen, so bestünde die Gefahr, dass die Behörden ihre Entscheide regelmässig in nicht ordnungsgemässer Besetzung fällen würden, um diesen Verfahrensfehler im anschliessenden Rekursverfahren zu korrigieren. Somit liegt eine formelle Rechtsverweigerung vor, die – ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selber – zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt.
3. Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen und der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben. Die Sache ist zur neuen Entscheidung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Präsidenten der Sozialbehörde V vom 1. September 2008 sowie Disp. Ziffer II des Rekursentscheids des Bezirksrats W vom 25. November 2008 werden aufgehoben und die Sache wird zu neuer Entscheidung an die Sozialbehörde V zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
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