Rodung, Sanierung und Unterhalt der Anlagen

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2008.00506

Beschluss

der 4. Kammer

vom 18. März 2009

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretärin Sandra Wintsch.

In Sachen

Drainage-Genossenschaft X-Y,

vertreten durch B,

dieser vertreten durch Rechtsanwalt C,

Beschwerdeführerin ,

gegen

A ,

Beschwerdegegner ,

betreffend Rodung, Sanierung und Unterhalt der Anlagen,

hat sich ergeben:

I.

A. A ist Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. … in X (Gemeinde Y). Das Grundstück, auf dem sich ein Pferdestall (Assekuranz-Nr. …) befindet, liegt in der Landwirtschaftszone. Es gehört zum Beizugsgebiet der Drainage-Genossen­schaft X-Y (im Folgenden: Genossenschaft). Es wird vom eingedolten öffentlichen Gewässer Nr. … (Z-Bach) durchquert, zu dem Drainageleitungen hinführen. Mit Schreiben vom 7. Dezember 2004 verpflichtete der Genossenschaftsvorstand A, auf dessen Grundstück zur Befundanalyse sowie zum Unterhalt bzw. zur Sanierung des Drainagesystems an verschiedenen Stellen die Leitungen aufzugraben und zu spülen, gegebenenfalls zu reparieren. Entsprechend dem Leitungszustand müsse allenfalls eine Neuleitung unter Umgehung des Stalls erfolgen. Alle Bepflanzungen müssten vollständig entfernt werden. Die Arbeiten seien bis zum 31. März 2005 auf Kosten von A vorzunehmen. Die Verfügung wurde damit begründet, dass die Bepflanzungen den Genossenschaftsstatuten vom 28. November 1967 (im Folgenden: Statuten) widersprächen und dass die Drainageleitungen aufgrund einer nicht bewilligten Aufschüttung nicht oder unvollständig funktionierten, was einen Nässestau auf der angrenzenden Parzelle zur Folge habe. Mit Schreiben vom 23. August 2005 setzte der Genossenschaftsvorstand A eine neue Frist zur Vornahme der verfügten Arbeiten und drohte die Ersatzvornahme an.

Hiergegen erhob A Rekurs an den Bezirksrat G. Dieser hiess den Rekurs mit Beschluss vom 4. Juli 2006 teilweise gut und verpflichtete A, die Drainageleitungen unmittelbar neben dem Pferdestall aufgraben bzw. durchspülen zu lassen und bei nachweisbarer Beschädigung der Drainage durch den Stall eine Neuleitung unter Umgehung des Stalls zu erstellen. Im Übrigen seien die Leitungen nicht aufzugraben. Statutenwidrige Bepflanzungen, das heisst Bäume in einem Abstand von weniger als 7 Metern von einer Drainageleitung sowie sonstige statutenwidrige Bepflanzungen, seien gründlich auszuroden.

Gegen diesen Beschluss wandte sich A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er verlangte sinngemäss Aufhebung des Bezirksrats­beschlusses und der Verfügungen der Genossenschaft. Sodann beantragte er, bei einer allfälligen Gesamtsanierung des Drainagesystems sei allenfalls eine neue Leitung am Südrand seines Grundstücks zu erstellen. Mit Entscheid vom 7. März 2007 (VB.2006.00313, www.vgrzh.ch) hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut und hob den Beschluss des Bezirksrats G vom 4. Juli 2006 sowie die Verfügungen der Genossenschaft vom 7. Dezember 2004 und vom 23. August 2005 im Wesentlichen aufgrund formeller Fehler auf (Verletzung von Ausstandsregeln und Gehörsverletzung). Das Verwaltungs­gericht verzichtete auf eine Rückweisung der Sache (a.a.O., E. 3.4).

B. Mit Beschluss vom 5. September 2007 verpflichtete der Genossenschaftsvorstand A, innert einer Frist von drei Monaten nach Rechtskraft des Beschlusses alle statutenwidrigen Bepflanzungen auf seine Kosten zu entfernen und den gesetzlichen Zustand wiederherzustellen. A wurde ausserdem verpflichtet, innert einer Frist von drei Monaten nach Rechtskraft des Beschlusses eine Kontrolle der Drainageleitung auf dem Grundstück Kat.-Nr. … primär durch notwendige Grabungen und Spülungen durchführen zu lassen, und, soweit Schäden festgestellt würden, diese zu beheben. Die Kosten der Spül-, Grab- und Reparaturarbeiten würden etappenweise erhoben und gemäss Verursacherprinzip aufgeschlüsselt und verteilt. Des Weiteren wurde die Ersatzvornahme angedroht.

II.

Dagegen erhob A mit Eingabe vom 4. Oktober 2007 Rekurs und beantragte, die Verpflichtung zur Rodung des Baum- und Strauchbestandes sei aufzuheben, die Verpflichtung zur Kontrolle und allfälligen Reparatur der Leitungen sei zu ersetzen durch eine Verpflichtung, am Südrand des Grundstücks eine neue Leitung zu erstellen. Der Bezirksrat G hiess den Rekurs mit Beschluss vom 17. September 2008 gut; er hob den Beschluss der Genossenschaft vom 5. September 2007 auf und wies die Sache "zu weiteren Untersuchungen im Sinne der Erwägungen" an die Genossenschaft zurück. Der Genossenschaftsvorstand habe abzuklären, welche Ursachen der Nässestau auf dem Nachbargrundstück von A habe und wie dieser behoben werden könne. Zur Klärung dieser Fragen eigne sich am ehesten ein Gutachten eines unabhängigen Ingenieurbüros. Nach Vorliegen der Untersuchungsergebnisse könne der Genossenschaftsvorstand darüber entscheiden, ob A zur Sanierung der auf seinem Grundstück befindlichen Röhren zu verpflichten sei oder ob der Nässestau auf dem Nachbargrundstück auf andere Weise behoben werden müsse. Über die konkrete Kostenverteilung könne ebenfalls erst nach Vorliegen der Untersuchungsergebnisse beschlossen werden. Betreffend die statutenwidrigen Bepflanzungen hielt der Bezirksrat G fest, dass eine Durchsetzung der Statuten nicht zulässig wäre, wenn sich herausstellen würde, dass die im Grundstück von A befindlichen Leitungen zur Entwässerung der Nachbargrundstücke nicht mehr benötigt würden und somit eine Rodung der Bäume zum Schutz der Drainageleitungen nutzlos wäre. Die Verfahrenskosten wurden der Genossenschaft auferlegt, Parteientschädigungen wurden keine zugesprochen.

III.

Die Genossenschaft liess am 20. Oktober 2008 gemäss Rechtsmittelbelehrung beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, es sei in Gutheissung der Beschwerde der Beschluss des Bezirksrats G vom 17. September 2008 aufzuheben und es sei ihr Beschluss vom 5. September 2007 zu bestätigen, unter Entschädigungsfolgen. A beantragte in der Beschwerdeantwort vom 20. November 2008, die Beschwerde sei abzuweisen und der Beschluss der Genossenschaft vom 5. September 2007 sei nicht gutzuheissen, unter Entschädigungsfolgen. Der Bezirksrat G verzichtete ausdrücklich auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Unterhaltsorganisation im Sinn der §§ 100 ff. des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 (LG, LS 910.1) und damit um eine öffentlichrechtliche Genossenschaft im Sinn von § 49 Abs. 2 LG. Ihre Ver­fügungsbefugnis ergibt sich aus § 65 LG sowie § 104 Abs. 2 LG in Verbindung mit ihren Statuten. Gegen die hier streitige Verfügung ihres Vorstands war gemäss § 69 in Verbindung mit § 49 Abs. 1 LG der Rekurs an den Bezirksrat gegeben, da die Sache nach den §§ 70 und 75 LG nicht in die Zuständigkeit des Landwirtschaftsgerichts fiel. Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats sieht § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht vor. Das Verwaltungsgericht ist daher zur Prüfung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Da der Angelegenheit kein Streitwert beigemessen werden kann, ist der Entscheid nach § 38 Abs. 1 und 2 VRG von der Kammer zu fällen.

2.

Als Prozessvoraussetzung ist auch die Beschwerdelegitimation von Amtes wegen zu prüfen (RB 1980 Nr. 8; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 29).

Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges, aktuelles Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Ausserdem ist eine Gemeinde, eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde legitimiert (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG). Die Lehre hat aus diesen gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen verschiedene Fallgruppen für die Beschwerdebefugnis einer Gemeinde – oder sinngemäss einer öffentlichrechtlichen Körperschaft – gebildet: Eine kommunale Legitimation ist gegeben, wenn (1.) die Gemeinde "wie eine Privatperson" betroffen ist, wenn es (2.) um ein finanzielles Interesse oder (3.) um ein kommunales öffentliches Interesse geht, wenn (4.) ein Eingriff in die qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit einer Gemeinde geltend gemacht wird oder wenn (5.) die unrichtige oder die zu Unrecht unterbliebene Anwendung des kommunalen Rechts in Frage steht (ausführlich dazu Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinden im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breit­schmid et al. [Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer zum 65. Geburtstag, Bern 2007, S. 8 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 61 ff.).

Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist vorliegend zu bejahen: Die Vorinstanz hat den Beschluss der Beschwerdeführerin vom 5. September 2007 aufgehoben und sie zu weiteren Untersuchungen verpflichtet (oben II). Damit hat die Beschwerdeführerin gegebenenfalls Kosten für zusätzliche Untersuchungen oder auch für Spül-, Grab- und Reparaturarbeiten zu tragen. Sie ist Eigentümerin der Drainageanlagen und somit von der angefochtenen Anordnung wie eine Privatperson betroffen (§ 100 Abs. 1 und 4 LG; vgl. dazu Bertschi, S. 11 mit Hinweis auf VGr, 9. April 2003, VB.2003.00019 E. 1a, www.vgrzh.ch). Durch den angefochtenen Entscheid wird die Beschwerdeführerin in ihren hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt und hat ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Beschlusses der Vorinstanz. Sowohl die Betroffenheit in finanziellen Interessen als auch die Besorgung genossenschaftlicher öffentlicher Aufgaben erweist sich nach den oben erwähnten Grundsätzen als legitimationsbegründend im Sinne von § 21 lit. b VRG.

3.

Näher zu prüfen ist, ob der angefochtene Rückweisungsentscheid nach § 48 VRG anfechtbar ist.

3.1 Nach § 48 VRG können Entscheide, die eine Sache materiell oder durch Nichteintreten erledigen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Abs. 1). Zwischenentscheide sind weiterziehbar, wenn sie für die Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (Abs. 2). Vorentscheide, durch die eine Rechtsfrage beurteilt wird, können weitergezogen werden, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein erhebliches Beweisverfahren erspart werden kann (Abs. 3). Rückweisungsentscheide werden in § 48 VRG nicht als anfechtbare Anordnungen eigener Art erwähnt. Das Verwaltungsgericht stellt nach seiner neueren Praxis Rückweisungsentscheide nicht mehr vorbehaltlos Endentscheiden gleich, sondern nur, wenn prozessökonomische Gründe dafür sprechen. Dies ist unter anderem der Fall, wenn durch die Anfechtung einer im Rückweisungsentscheid enthaltenen materiellen Entscheidung verhindert werden kann, dass die untere Instanz zu vermeidbarem Arbeitsaufwand veranlasst wird. In Anlehnung an die in § 48 Abs. 3 VRG für die Anfechtung von Vorentscheiden formulierten Voraussetzungen wird verlangt, dass durch die Zulassung der Beschwerde gegen einen Rückweisungsentscheid eine erhebliche Verfahrensverkürzung ermöglicht wird (VGr, 2. November 2007, VB.2007.00350, E. 1.1 – 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.2 – 17. Juni 2005, VB.2005.00037 [Regest in RB 2005 Nr. 82], E. 1.1.1 [je unter www.vgrzh.ch]; RB 2002 Nr. 20).

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts muss eine Gemeinde – oder wie hier eine öffentlichrechtliche Körperschaft – einen Rückweisungsentscheid grundsätzlich anfechten können, wenn dieser ihren Entscheidungsspielraum derart einschränkt, dass sie gezwungen wäre, im zweiten Rechtsgang entgegen ihrer Rechtsauffassung zu entscheiden und hernach ihren eigenen Neuentscheid anzufechten. Dies würde einen prozessualen Leerlauf darstellen, ganz abgesehen davon, dass die Anfechtung einer Verfügung durch die verfügende Behörde dem Verwaltungsverfahrensrecht fremd ist (VGr, 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.3, und 19. August 2004, VB.2004.00154, E. 1, je unter www.vgrzh.ch; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 17; BGE 133 II 409 E. 1.2).

Die jüngste bundesgerichtliche Praxis unter dem Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG) wendet vergleichbare Kriterien für die Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden an: Rückweisungsentscheide werden grundsätzlich als Zwischenentscheide qualifiziert, welche nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG (für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde in Verbindung mit Art. 117 BGG) weitergezogen werden können (BGE 134 II 137 E. 1.3.2, 133 V 477 E. 4.2; vgl. zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung unter dem Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943 [AS 1992, 288 ff.] BGE 134 II 137 E. 1.3.1 mit Hinweisen, 129 I 313 E. 3.2). Sie sind nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Hingegen liegt ein Endentscheid vor, wenn der unteren Instanz kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3).

3.2 Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass der angefochtene Beschluss die Parteien wieder an den Ausgangspunkt des Streites setzen würde, indem von der Beschwerdeführerin vor dem Erlass einer Verfügung gerade der Nachweis verlangt werde, zu welchem Zwecke die Verfügung erlassen worden sei, was mit anderen Worten dazu führe, dass die Beschwerdeführerin vor ihrer Kontrolle das Resultat der Kontrolle nachweisen müsste. Dabei verkennt die Beschwerdeführerin, dass das Resultat der Untersuchung offen ist. Eine Untersuchung soll gerade die Ursachen des Nässestaus auf dem Nachbargrundstück des Beschwerdegegners klären. Die Beschwerdeführerin kann im Anschluss an die Untersuchung – unter Berücksichtigung der Untersuchungsergebnisse – frei über allfällige Massnahmen entscheiden. Der vorliegend angefochtene Rückweisungsentscheid belässt der Beschwerdeführerin nach wie vor einen Beurteilungsspielraum; ein inhaltlich gleich ausfallender Neuentscheid ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Vorinstanz hielt ausdrücklich fest, dass nach Vorliegen der Untersuchungsergebnisse der Vorstand darüber entscheiden könne, ob der Beschwerdegegner zur Sanierung der sich auf seinem Grundstück befindenden Röhren zu verpflichten sei oder ob der Nässestau auf andere Weise behoben werden müsse.

Bezüglich der Bepflanzungen des Grundstücks des Beschwerdegegners kam die Vorinstanz zum Schluss, dass eine Durchsetzung der Statuten nicht zulässig wäre, wenn sich herausstellen würde, dass die im Grundstück des Beschwerdegegners befindlichen Leitungen zur Entwässerung der Nachbargrundstücke nicht mehr benötigt würden und somit eine Rodung der Bäume zum Schutz der Drainageleitungen nutzlos wäre. Auch in diesem Punkt ist ein inhaltlich gleich ausfallender Neuentscheid nicht von vornherein ausgeschlossen. Es ist deshalb nicht von der Konstellation auszugehen, dass die Beschwerdeführerin gezwungen wäre, im zweiten Rechtsgang entgegen ihrer Rechtsauffassung zu entscheiden und hernach ihren eigenen Neuentscheid anzufechten.

Ebenso wenig haben die angeordneten Untersuchungen für die Beschwerdeführerin einen Nachteil zur Folge, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt. Ein Rückweisungsentscheid, mit dem eine Sache zur neuen Abklärung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, bewirkt in der Regel keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, führt er doch bloss zu einer Verlängerung des Verfahrens (BGE 133 V 477 E. 5.2.2).

3.3 Es bleibt die Frage, ob durch die Zulassung der Beschwerde eine erhebliche Verfahrensverkürzung ermöglicht wird. Dies darf nicht schon alleine aufgrund dessen angenommen werden, dass mit der Rückweisung an sich das Verfahren verlängert wird. Auch das Bundesgericht wendet Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG restriktiv an und begründet dies mit dem Ausnahmecharakter der Bestimmung (BGE 134 III 326 E. 1.3.2 mit Hinweis; dazu etwa Nicolas von Werdt in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 93 N. 11). Das Verwaltungsgericht hat in einem Entscheid festgehalten, dass eine Anfechtung in Analogie zu § 48 Abs. 3 VRG bzw. aus prozessökonomischen Gründen von vornherein entfällt, wenn der angefochtene Entscheid im fraglichen Punkt gar keine verbindliche Anordnung enthält (VGr, 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 2.3, www.vgrzh.ch). Davon ist vorliegend auszugehen: Die Vorinstanz hat gänzlich offen gelassen, wie die Verfügung der Beschwerdeführerin nach der Untersuchung ausfallen soll. Die Beschwerdeführerin wurde lediglich zur näheren Sachverhaltsabklärung angewiesen.

3.4 Nach dem Gesagten sind die Voraussetzungen für die Anfechtung eines Rückweisungsentscheids vorliegend nicht erfüllt, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

4.

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und eine Entschädigung ist ihr nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Letzteres gilt auch für den ohne Rechtsbeistand auftretenden Beschwerdegegner, der ohne nähere Begründung eine Parteientschädigung beantragte. Eine solche stünde ihm nur für einen das übliche Mass erheblich übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 13 und 17). Daran fehlt es hier.

5.

Der vorliegende letztinstanzliche kantonale Nichteintretensentscheid betrifft einen Rückweisungsentscheid und damit einen Zwischenentscheid. Dessen Anfechtbarkeit richtet sich nach den bereits vorgestellten Kriterien (oben 3.1 Abs. 3; vgl. BGr, 30. Oktober 2008, 9C_740/2008, E. 1, www.bger.ch).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'560.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5. Im Sinn der Erwägungen kann gegen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

6. Mitteilung an: …