Entwidmung

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2008.00415

Entscheid

der 3. Kammer

vom 4. Dezember 2008

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Ersatzrichter Felix Huber, Gerichtssekretär Andreas Conne.

In Sachen

1.A, c/o Einzelfirma B,

2.C,c/o Einzelfirma D,

beide vertreten durch RA E,

Beschwerdeführer ,

gegen

Gemeinderat R, vertreten durch RA F,

Beschwerdegegner ,

betreffend Entwidmung,

hat sich ergeben:

I.

Mit Beschluss vom 17. März 2008 entwidmete der Gemeinderat R eine Fläche von ca. 67 m2 des gemeindeeigenen Grundstücks Kat.-Nr. 01 an der Ecke L-/M-Strasse, auf der fünf öffentliche Parkplätze (blaue Zone) ausgeschieden waren.

II.

Gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 17. März 2008 erhoben A und C nebst anderen Gewerbetreibenden beim Bezirksrat S am 4. April 2008 Rekurs und beantragten die Aufhebung der Entwidmung oder aber zumindest eine Reduktion auf eine Fläche von 13 m2. Der Bezirksrat wies den Rekurs nach Durchführung eines Augenscheins am 16. Juli 2008 ab. Gestützt auf eine Erklärung des Gemeinderates R, dass aufgrund einer Projektänderung des Bauvorhabens auf den benachbarten Grundstücken Kat.-Nrn. 02 und 03 lediglich noch eine Fläche von 43,8 m2 zu entwidmen sei, bestätigte der Bezirksrat die Entwidmung in diesem Umfang.

III.

Mit Eingabe vom 16. September 2008 erhoben A und C beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Bezirksratsentscheid vom 16. Juli 2008. Die Vorinstanz verzichtete am 25. September 2008 auf Vernehmlassung. In der Beschwerdeantwort vom 22. Oktober 2008 beantragte der Gemeinderat R die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Vorab ist auf die Frage der Rekurslegitimation der Beschwerdeführer einzugehen. Der Beschwerdeführer 1 ist Eigentümer der Liegenschaft Kat.-Nr. 04 und Inhaber der dort ansässigen Einzelfirma B; der Beschwerdeführer 2 ist Eigentümer der Liegenschaft Kat.-Nr. 05 und Inhaber der dort ansässigen Einzelfirma D.

2.2 Das Verwaltungsgericht stellt im Allgemeinen hohe Anforderungen an die Rekurslegitimation bei der Anfechtung von Verkehrsanordnungen wie beispielsweise der Einführung einer Tempo-30-Zone (RB 2005 Nr. 9) oder der Strassenaufhebung (RB 2004 Nr. 3). In einem Entscheid betreffend Aufhebung öffentlicher Parkplätze in der Zürcher Innenstadt – welche dort in Form einer Verkehrsanordnung und nicht wie vorliegend durch Entwidmung erfolgte – verlangte das Verwaltungsgericht, dass ein erheblicher Anteil der Kunden eines Geschäfts tatsächlich mit dem Auto kommen müsse und deren Parkplatzsuche markant erschwert sei; es zog dabei die Anwendung bestimmter messbarer Kriterien in Erwägung, liess die Frage der Rekurslegitimation jedoch offen (VGr, 7. Dezember 2006, VB.2006.00422, E. 2.2 und 2.3, www.vgrzh.ch). Auch im Fall einer Teilentwidmung (Verschmälerung) eines öffentlichen Fusswegs verneinte das Verwaltungsgericht die Rechtsmittellegitimation von Anwohnern (VGr, 28. Juni 2006, VB.2005.00564, E. 3).

Angesichts der dargestellten Rechtsprechung ist die Rekurslegitimation der Beschwerdeführer fraglich; diese Frage braucht jedoch nicht abschliessend beurteilt zu werden, da die Beschwerde – wie nachfolgend darzulegen ist – auch bei einer materiellen Beurteilung erfolglos bleibt.

3.

3.1 Die Beschwerdeführer behaupten, sowohl der Beschwerdegegner als auch die Vorinstanz seien von einem falschen Sachverhalt ausgegangen, indem sie lediglich zwei Parkplätze auf der strittigen Fläche als möglich erachtet hätten.

3.2 Die Vorinstanz führte am 4. Juli 2008 einen Augenschein durch. Gestützt darauf hielt sie im angefochtenen Entscheid unter Hinweis auf eine anlässlich des Augenscheins angefertigte Skizze mit den fünf vorhandenen öffentlichen Autoabstellplätzen (blaue Zone) fest, dass Zu- und Anfahrt zu zwei Parkplätzen nicht optimal bzw. über das bestehende Trottoir nicht ungefährlich seien. Es sei sodann aufgrund der Akten ersichtlich, dass nach dem Bau eines neuen Gebäudes auf Kat.-Nr. 01 (gemeint war offensichtlich Kat.-Nr. 03) fünf öffentliche Parkplätze auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 nicht mehr möglich wären und eine Reduktion der Anzahl Parkplätze absehbar gewesen sei. Die Situation ist auch aus dem von den Beschwerdeführern eingereichten Foto ersichtlich. Es zeigt sich, dass bei zwei der fünf Parkplätze die Zu- und Wegfahrt unmittelbar über den Kreuzungsbereich L-/M-Strasse erfolgt, was nach § 5 Abs. 1 der Verordnung über die Anforderungen an die Verkehrssicherheit und die Sicherheit von Strassenkörpern vom 15. Juni 1983 (VerkehrssicherheitsV) nicht zulässig ist. Die Vorinstanz ist beim hier angefochtenen Entscheid somit keineswegs von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen, sondern hat diesen eingehend abgeklärt und ihren Erwägungen korrekt zugrunde gelegt.

4.

4.1 Die Beschwerdeführer behaupten, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, weil sie zu Unrecht von einer eingeschränkten Prüfungskompetenz ausgegangen sei.

4.2 Die Vorinstanz hat in einer abschliessenden Bemerkung auf die Gemeindeautonomie hingewiesen (S. 6 unten des angefochtenen Entscheids) und bemerkt, dass in die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde nur zurückhaltend eingegriffen werde.

4.3 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.; 129 I 290 E. 2.1 S. 294; je mit Hinweisen).

4.4 Das Gesetz über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen vom 27. September 1981 (StrassG) findet Anwendung auf Strassen, die im Eigen­tum des Staates oder der politischen Gemeinden stehen und dem Gemeingebrauch gewidmet sind. Als Strassen gelten auch Plätze und Wege, insbesondere Rad-, Fuss-, Reit- und Wanderwege (§ 1 StrassG). Zur Strasse gehören ausser den Flächen für den fliessenden auch diejenigen für den ruhenden öffentlichen und privaten Verkehr (§ 3 StrassG). Träger der Herrschaft über die Gemeindestrassen (inkl. dazugehöriger Flächen des ruhenden Verkehrs) sind die Gemeinden (§ 6 Abs. 1, § 10 Abs. 1, § 12 Abs. 2, § 15 Abs. 2, § 26 Abs. 1, § 38 Abs. 1 und § 39 Abs. 1 StrassG). Ihnen kommt folglich beim Entscheid über deren Entwidmung eine weitgehende Entscheidungsfreiheit zu. Wenn die Vorinstanz im Zusammenhang mit der Entwidmung eines Teils des gemeindeeigenen Grundstücks Kat.-Nr. 01 durch Aufhebung der öffentlichen Parkplätze auf die Gemeindeautonomie hingewiesen hat, ist dies somit nicht zu beanstanden. Es kann der Vorinstanz nicht vorgeworfen werden, sie habe das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer wegen einer zu Unrecht nur eingeschränkt vorgenommenen Prüfung des angefochtenen Entscheids verletzt.

5.

5.1 Die Beschwerdeführer behaupten, sowohl der Beschwerdegegner als auch die Vorinstanz hätten gegen das Gleichbehandlungsgebot verstossen. Der Beschwerdeführer 2 habe sich am 28. April 2008 an den Beschwerdegegner gewandt und angefragt, ob ihm ein Grundstück zur Errichtung von Parkplätzen verkauft werde, da er für seine Liegenschaft über keine Parkplätze verfüge. Seine Anfrage sei aber zurückgewiesen worden, um den Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 02 und 03 in den Genuss von Parkplätzen kommen zu lassen. Auch der Beschwerdeführer 1 könne seinem Wohnungsmieter keinen eigenen Parkplatz vor der Türe zur Verfügung stellen. Der Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 02 und 03 werde grundlos bevorzugt. Dieser hätte im Rahmen der Planung des Bauvorhabens berücksichtigen müssen, dass ausreichend Parkplätze zur Verfügung stünden. Mit der Entwidmung zu dessen Gunsten seien die Beschwerdeführer als alteingesessene Geschäftsinhaber willkürlich benachteiligt worden.

5.2 Diese Ausführungen der Beschwerdeführer richten sich gegen die vorgesehene Veräusserung eines Teils des Grundstücks Kat.-Nr. 01 an den Eigentümer der Nachbargrundstücke Kat.-Nrn. 02 und 03. Im vorliegenden Verfahren geht es demgegenüber allein um die Frage, ob die Entwidmung von 43,8 m2 des Grundstücks Kat.-Nr. 01 rechtmässig sei. Die vorgesehene Veräusserung ist aber insofern von Bedeutung, als sie Anstoss für die Entwidmung war. Aus diesem Grund ist auf die Ausführungen der Beschwerdeführer einzugehen.

5.3 An der Schliessung der Baulücke, welche beim Brand der Gebäude „G“ und „H“ auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 02 und 03 entstanden ist, besteht unbestrittenermassen ein öffentliches Interesse. Offenbar ist der Eigentümer jener Grundstücke mit dem Antrag an den Beschwerdegegner gelangt, ihm einen Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 zu verkaufen, um darauf Pflichtparkplätze erstellen zu können. Der Beschwerdegegner hatte bei dieser Ausgangslage zu prüfen, ob zu diesem Zweck eine Entwidmung der Fläche in Frage komme, welche bisher für öffentliche Parkplätze (blaue Zone) genutzt wurde. Bei diesem Entscheid war der Beschwerdegegner an die von den Beschwerdeführern angerufenen Verfassungsgrundsätze (Rechtsgleichheit, Willkürverbot) gebunden. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer sind keine Verstösse gegen diese Grundsätze ersichtlich. So lagen im Zeitpunkt des Entscheids des Beschwerdegegners keine Anträge der Beschwerdeführer vor, ihnen einen Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 zur Realisierung von Parkplätzen zur Verfügung zu stellen. Ein entsprechender Antrag des Beschwerdeführers 2 erfolgte erst nach Anfechtung des Entwidmungsentscheids des Beschwerdegegners am 28. April 2008. Der Beschwerdegegner hatte auch keine Veranlassung, von sich aus bei anderen Grundeigentümern nachzufragen, ob diese ein Interesse an einem Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 hätten. Stattdessen hatte der Beschwerdegegner eine konkrete Anfrage zu beantworten. In der dabei gebotenen Interessenabwägung waren das öffentliche Interesse an allgemein zugänglichen Parkplätzen an zentraler Lage einerseits sowie die öffentlichen Interessen an der Herstellung der Verkehrssicherheit und der Schliessung der Baulücke anderseits zu berücksichtigen. Inwiefern der Beschwerdegegner bei der strittigen Entwidmung gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossen oder eine willkürliche Ungleichbehandlung vorgenommen hätte, ist nicht ersichtlich. Dass die Beschwerdeführer nachträglich Gesuche um Erwerb der strittigen Fläche zur Realisierung von privaten Parkplätzen stellten (nach Angaben des Beschwerdeführers 2 am 28. April 2008 und gemäss Eingabe der Beschwerdeführer vom 19. November 2008 erneut am 10./11. November 2008), ist für die Beurteilung der strittigen Entwidmung irrelevant.

6.

6.1 Die Beschwerdeführer behaupten, die Entscheide des Beschwerdegegners und der Vorinstanz würden in die Wirtschaftsfreiheit eingreifen und diese zu Unrecht einschränken. Die wegfallenden Parkplätze würden von deren Kunden stark genutzt, so dass deren Wegfall negative Auswirkungen auf die Geschäfte hätte. Insbesondere der Beschwerdeführer 2 sei davon betroffen, weil er über keine eigenen Parkplätze verfüge und seine Kunden nach Wegfall der öffentlichen Parkplätze keine Ausweichmöglichkeiten hätten. Die im Entscheid der Vorinstanz erwähnten zwölf öffentlichen Parkplätze im weiteren Umkreis des Dorfplatzes seien unter Berücksichtigung des Bedarfs der Beschwerdeführer, der umliegenden Gewerbe- und Geschäftsbetriebe sowie des geplanten Ladenlokals auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 02 und 03 bei weitem nicht ausreichend.

6.2 Die in Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verankerte Wirtschaftsfreiheit kann angerufen werden, wenn die Aufhebung eines bisherigen Gemeingebrauchs in Frage steht, sofern der Weiterbestand des Gemeingebrauchs Voraussetzung für die Ausübung eines Gewerbes bildet. Dies ist der Fall, wenn ein Gewerbetreibender darauf angewiesen ist, dass die Kundschaft über öffentliche Strassen zu seinem Betrieb gelangen kann. Wird dies durch ein Fahrverbot verunmöglicht oder übermässig erschwert, so muss sich der betroffene Gewerbetreibende gegenüber einer solchen Massnahme wehren können, weil der freie Verkehr auf öffentlichen Strassen eine der Grundlagen für eine erfolgreiche wirtschaftliche Tätigkeit darstellt und dem Wirkungsbereich der verfassungsrechtlich garantierten Wirtschaftsfreiheit nicht zum Vornherein entzogen sein kann (ZBl 96 [1995] 510 f.).

6.3 Die Aufhebung der öffentlichen Parkplätze auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 ist nicht vergleichbar mit der Aufhebung einer öffentlichen Strasse, welche für den Zugang zu einem Gewerbebetrieb erforderlich ist. Die Gewerbebetriebe der Beschwerdeführer lassen sich betreiben, ohne dass sich auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 öffentliche Parkplätze befinden. Die Vorinstanz hat sodann gestützt auf den Augenschein festgestellt, dass der Güterumschlag auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 auch nach der Entwidmung einer Teilfläche dieses Grundstücks weiterhin gewährleistet sei. Weshalb die Anlieferung zum Beschwerdeführer 1 durch die strittige Entwidmung behindert werden sollte, ist nicht nachvollziehbar. Selbst wenn aber die Betriebe der Beschwerdeführenden ohne öffentliche Parkplätze in der Nähe mangels genügend eigener Parkplätze in Frage gestellt wären, könnten sie die Wirtschaftsfreiheit im Zusammenhang mit der strittigen Entwidmung und Aufhebung der öffentlichen Parkplätze nicht anrufen. Auch wenn es grundsätzlich zu den Aufgaben des Staates gehört, abseits der Strassen zusätzliche öffentlich zugängliche Parkflächen zu schaffen, hat das Gemeinwesen diese Parkgelegenheiten dort nicht zu schaffen, wo sie vorwiegend speziellen privaten Bedürfnissen dienen (BGE 97 I 798). Die Gewerbetreibenden sind grundsätzlich selber dafür verantwortlich, Kundenparkplätze auf ihren Grundstücken zu errichten. Sie haben keinen Anspruch darauf, dass ihnen dafür öffentliche Parkplätze zur Verfügung gestellt werden. Als öffentliche Aufgabe des Gemeinwesens ist allein die Sorge um einen Teil der Kurzparkierer (Touristen, Besucher öffentlicher Anlässe, Leute, die sich zum Vergnügen im Stadtzentrum aufhalten usw.) zu betrachten (Fritz Frey, Die Erstellungspflicht von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1987, S. 2, mit Hinweisen). Nach der Entwidmung und der damit zusammenhängenden Aufhebung von öffentlichen Parkplätzen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 stehen zur Erfüllung dieser öffentlichen Aufgabe in rund ein bis zwei Minuten Gehdistanz vom Grundstück Kat.-Nr. 01 entfernt im Dorfzentrum weitere öffentliche Parkplätze zur Verfügung. Das Anrufen der Wirtschaftsfreiheit käme nur dann in Frage, wenn es um eine Entwidmung einer öffentlichen Gemeinschaftsanlage im Sinne von § 245 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ginge, welche geschaffen wurde, um öffentliche Parkplätze zur Verfügung zu stellen, weil öffentliche Interessen des Verkehrs sowie des Schutzes von Wohngebieten, Natur- und Heimatschutzobjekten und Gewässern der Schaffung von Abstellplätzen auf den einzelnen Grundstücken entgegenstehen.

7.

Gestützt auf die dargelegten Gründe erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Aus­gangsgemäss sind die Kosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbin­dung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen als unterliegender Partei gemäss § 17 Abs. 2 VRG von vornherein nicht zu. Dem obsiegenden Beschwerdegegner ist für das vorliegende Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen, da ihm aus dem Beschwerdeverfahren kein übermässiger Zusatzaufwand erwachsen ist (BEZ 2005 Nr. 15).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung eines jeden für die ganzen Kosten, auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …