Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2008.00363
Entscheid
der 4. Kammer
vom 5. November 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Eliane Schlatter.
In Sachen
A1,
A2,
Beschwerdeführende ,
gegen
Schulpflege Eglisau ,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Kindergarteneinteilung der Zwillinge,
hat sich ergeben:
I.
Mit Schreiben vom 22. April 2008 teilte die Schulverwaltung der Gemeinde Eglisau den Eltern A1 und A2 mit, dass deren Zwillingstöchter auf Beginn des Schuljahres 2008/2009 in den Kindergarten Seglingen in der Gemeinde Eglisau eingeteilt worden seien.
Gegen diese beiden Zuteilungsentscheide erhoben A1 und A2 Einsprache an die Schulpflege. Sie brachten vor, der Weg in den Kindergarten sei für ihre Zwillinge zu gefährlich, diese seien deshalb in einen anderen Kindergarten einzuteilen. Mit Beschluss vom 13. Mai 2008 lehnte die Schulpflege die Einsprache ab.
II.
A1 und A2 erhoben Rekurs an den Bezirksrat Bülach und verlangten die Aufhebung des Einspracheentscheids und sinngemäss die Zuteilung der Zwillinge in den von ihrem Wohnort aus nächstgelegenen Kindergarten Eigenacker. Der Bezirksrat Bülach wies den Rekurs mit Beschluss vom 16. Juli 2008 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 13./15. August 2008 gelangten A1 und A2 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragen die Aufhebung des bezirksrätlichen Entscheids und verlangen sinngemäss die Zuteilung ihrer Zwillinge in den nächstgelegenen Kindergarten Eigenacker.
Mit Beschwerdeantwort vom 28./29. August 2008 teilte die Schulpflege Eglisau dem Verwaltungsgericht mit, dass sie – nach Erhalt des bezirksrätlichen Beschlusses – die Zwillinge der Familie A auf Wunsch der Eltern in die gleiche Gruppe des Kindergartens Seglingen eingeteilt habe. Ferner sei mit dem für den Schülertransport zuständigen Taxiunternehmen eine Vereinbarung getroffen worden, gemäss welcher der Schulbus für die Zwillinge bei der katholischen Kirche halte, damit diese die viel befahrene Schaffhauserstrasse nicht überqueren müssten. Am 10./12. September 2008 liess sich der Bezirksrat Bülach damit vernehmen, dass er bei seinen Entscheiden immer auch übergeordnete Interessen der Schulpflegen – insbesondere bezüglich ausgeglichener Klassengrössen – zu berücksichtigen habe.
Mit Eingabe vom 17./18. September 2008 äusserten sich A1 und A2 zur Stellungnahme der Schulpflege vom 28. August 2008. Sie brachten vor, dass der Schulbus nur morgens bei der katholischen Kirche halte, mittags dagegen – wie ursprünglich vorgesehen – nur am Viehmarkt, so dass der Rückweg für die Zwillinge gefährlich bleibe. Im Übrigen könne der Schulbus die Zwillinge wegen einer Baustelle vorerst auch morgens nicht bei der katholischen Kirche abholen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach den §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 BV gewährleistet den Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Unter Grundschulunterricht wurde bislang der Unterricht an der Primar- und Sekundarstufe I (erstes bis neuntes Schuljahr) verstanden (Art. 2 lit. b des Konkordates über die Schulkoordination vom 29. Oktober 1970 [AS 1971, 119], welchem der Kanton Zürich am 6. Juni 1971 beigetreten ist [LS 410.3]; BGE 129 I 12 E. 4.2, 129 I 35 E. 7.4, 133 I 156 E. 3.1 und 3.5; Regula Kägi-Diener in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 19 Rz. 26; Herbert Plotke, Die Bedeutung des Begriffes Grundschulunterricht in Art. 19 und in Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung, ZBl 106/2005, S. 553 ff., insbesondere S. 557, 560; derselbe, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 103).
Per 1. Januar 2008 wurde im Rahmen der Umsetzung des neuen Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) der Kindergarten kantonalisiert. Der Kindergarten wurde dadurch Teil der kantonalen Volksschule. Damit bildet die Kindergartenstufe neu das offizielle Fundament der schulischen Bildung und ist für alle Kinder obligatorisch. Das bedeutet unter anderem, dass die Schulpflicht sich ab Schuljahr 2008/2009 von bisher 9 auf 11 Jahre – in der Regel zwei Jahre Kindergarten, sechs Jahre Primarschule und drei Jahre Sekundarstufe – verlängert (vgl. § 3 Abs. 2 und § 5 VSG). Damit dehnt sich auch der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht auf die Kindergartenstufe aus (Sándor Horváth, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, ZBl 108/2007, S. 633 ff., 638; vgl. auch Kägi-Diener, Art. 19 Rz. 27; so schon Entscheid des Regierungsrates vom 30. September 1987 [= ZR 88/1989 Nr. 18]; auch BGr, 28. Januar 1994, 2P.34/1993 [= ZBl 95/1994, S. 300 ff.], E. 5e; dazu auch Plotke, Schulrecht, S. 231).
2.2 Zur Garantie eines ausreichenden Unterrichts gehört unter anderem, dass der Schulbesuch faktisch möglich bzw. nicht übermässig erschwert ist. Aus diesem Erfordernis ergibt sich ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg (vgl. Horváth, S. 638 f.; Plotke, Schulrecht, S. 225 f.). Nach Lehre und Rechtsprechung richtet sich die Zumutbarkeit des Schulwegs nach den konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge und die Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der Entwicklungsstand und die Gesundheit des jeweils betroffenen Kindes (vgl. die ausführliche Darstellung der Rechtsprechung des Bundes und der Kantone bei Horváth, S. 643 ff.; ferner Plotke, Schulrecht, S. 226 ff., je mit weiteren Hinweisen). Ob ein Weg subjektiv als lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird, muss ausser Betracht bleiben; massgebend sind allein objektive Kriterien (BGr, 14. Oktober 2004, 2P.101/2004, E. 4.1, www.bger.ch; Plotke, Schulrecht, S. 226 mit Hinweisen). Ein zumutbarer Schulweg kann schulwegsichernde verkehrstechnische oder organisatorische Massnahmen erfordern. In Frage kommen beispielsweise Transport der Kinder mit einem Schulbus, Übernahme von Abonnementskosten bei Benützung des öffentlichen Verkehrs, entsprechende Schulhausein- und -zuteilung, Begleitdienst, Lotsendienst oder Fussgängerüberführungen bei gefährlichen Strassen (Horváth, S. 662 f.; Kägi-Diener, Art. 19 Rz. 39; vgl. auch § 8 Abs. 3 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]).
2.3 Für die Entscheide über die Zuteilung an die Schulen bzw. Kindergärten ist die Schulpflege zuständig (§ 42 Abs. 3 Ziff. 6 VSG). Dabei hat sie einerseits auf die Länge und die Gefährlichkeit des Schulwegs und anderseits auf eine ausgewogene Zusammensetzung der Kindergruppen in den Schulen abzustellen. Berücksichtigt werden insbesondere die soziale und sprachliche Herkunft der Kinder sowie die Verteilung der Geschlechter und Altersgruppen (§ 25 Abs. 1 VSV). Gemäss § 21 Abs. 1 lit. a VSV darf eine Kindergartenklasse in der Regel nicht mehr als 21 Kinder umfassen. Dabei werden die Kindergartenklassen regelmässig altersdurchmischt gebildet, das heisst, es gibt in jeder Klasse eine Gruppe des ersten und eine des zweiten Kindergartenjahres (§ 4 Abs. 1 VSV).
3.
3.1 Die Beschwerdegegnerin begründet die angefochtenen Zuteilungsentscheide im Wesentlichen wie folgt: Sie habe bei der Zuteilung nicht nur auf das Kriterium des Schulwegs, sondern auch auf die Klassengrössen und eine sozial ausgewogene Verteilung der Kinder Rücksicht zu nehmen. Eine Einteilung gewisser Kinder, welche auf der nördlichen Rheinseite wohnten, in den Kindergarten Seglingen auf der südlichen Rheinseite sei aus Kapazitätsgründen unumgänglich gewesen. Beim Entscheid darüber, welche Kinder nach Seglingen einzuteilen seien, habe sie auf die kürzeste Distanz vom Wohnort zur Haltestelle des Schulbusses am Viehmarkt abgestellt.
Diese Begründung ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Es trifft zu, dass die Schulpflegen bei der Einteilung von Kindern in Kindergärten oder Schulhäuser nicht nur auf die Länge und die Gefährlichkeit eines Schulwegs, sondern auch auf vorhandene Kapazitäten und eine ausgewogene soziale Verteilung abzustellen haben. Zudem haben sie die erwähnten kantonalen Vorschriften bezüglich Klassengrössen zu beachten.
3.2 Die Beschwerdeführenden anerkennen denn auch grundsätzlich die Notwendigkeit, bei Schuleinteilungsentscheiden aus Kapazitätsgründen Ausgleiche vorzunehmen. Allerdings erachten sie den Weg in den Kindergarten – insbesondere wegen der erforderlichen Überquerung der Schaffhauserstrasse – als für ihre Kinder zu gefährlich. In diesem Zusammenhang rügen sie insbesondere, sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz hätten der Gefährlichkeit des Weges bei ihren Entscheiden zu Unrecht keine Beachtung geschenkt. Ferner sei die Möglichkeit, die Zwillinge in den von ihrem Wohnort aus nächstgelegenen Kindergarten Eigenacker einzuteilen, überhaupt nicht in Betracht gezogen worden; die Beschwerdegegnerin habe in der Begründung ihres Entscheids vom 13. Mai 2008 lediglich den Kindergarten Städtli erwähnt. Der Weg zum Kindergarten Eigenacker sei aber nicht nur der kürzeste, sondern auch der ungefährlichste, weil die Kinder die Schaffhauserstrasse auf einer Passerelle überqueren könnten. Ausserdem sind die Beschwerdeführenden der Ansicht, die Zuteilungsentscheide beruhten nicht auf sachlichen Gründen: So sei die Einteilung gerade ihrer Kinder in den Kindergarten Seglingen nicht zwingend; vielmehr seien andere Kinder in den Kindergarten Eigenacker eingeteilt worden, welche einen kürzeren und ungefährlicheren Weg zur Schulbushaltestelle gehabt hätten. Mit diesem Vorbringen hätten sich sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz zu Unrecht nicht befasst.
3.3 Damit rügen die Beschwerdeführenden unter anderem sinngemäss eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV. Diese Rüge der Gehörsverletzung ist deshalb vorweg zu prüfen, weil die Verletzung des verfassungsmässigen Anspruchs grundsätzlich – ungeachtet der Erfolgsaussichten in der Sache selbst – die Aufhebung des angefochtenen Entscheids nach sich zieht (vgl. BGE 124 V 389 E. 1, 117 Ia 5 E. 1a; VGr, 22. November 2006, VB.2006.00248, E. 3.1, www.vgrzh.ch).
3.3.1 In Bezug auf die Begründung eines Entscheids verlangt der Grundsatz des rechtlichen Gehörs, dass die entscheidende Behörde alle Elemente des Sachverhalts und alle anwendbaren Normen prüft und sich mit den Parteivorbringen auseinandersetzt. Zwar muss sie sich nicht mit allen tatsächlichen Vorbringen und jedem rechtlichen Einwand befassen. Auf Unbestrittenes kann sie kurz verweisen und unmassgebliche oder offensichtlich haltlose Vorbringen darf sie ausser Acht lassen. Allerdings muss aus der Begründung gleichwohl ersichtlich sein, ob die Behörde ein Vorbringen überhaupt nicht in Betracht zieht oder lediglich für nicht erheblich bzw. für unrichtig gehalten hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10 N. 40). Die erforderliche Begründungsdichte hängt zudem von der Entscheidungsfreiheit der Behörde und der Eingriffsintensität einer Anordnung ab. Je grösser der Entscheidungsspielraum ist, welcher einer Behörde zufolge Ermessens und unbestimmter Rechtsbegriffe zukommt, je komplexer und umstrittener der zu beurteilende Sachverhalt ist und je stärker eine Anordnung in die individuellen Rechte eingreift, desto höhere Anforderungen sind an die Begründung zu stellen und desto ausführlicher, differenzierter und sorgfältiger hat diese auszufallen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 41 mit weiteren Hinweisen).
Wenn die Beschwerdeführenden beantragen, der Weg in den Kindergarten sei für ihre Kinder wegen Gefährlichkeit unzumutbar und ihre Kinder seien deshalb in den nächstgelegenen und auf einem ungefährlichen Weg zu erreichenden Kindergarten Eigenacker einzuteilen, muss sich die Schulpflege mit diesen Vorbringen befassen. Dabei handelt es sich jedenfalls nicht um unmassgebliche oder haltlose Vorbringen. Ferner kommt der Schulpflege beim Zuteilungsentscheid erhebliches Ermessen zu und auch in Bezug auf den unbestimmten Rechtsbegriff des zumutbaren Schulwegs verfügt sie über einen gewissen Entscheidungsspielraum (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 mit Hinweisen). Zudem ist das vorliegend betroffene schutzwürdige Interesse – die Sicherheit der Kinder auf dem Schulweg – durch die strittige Anordnung stark betroffen. Daraus ergibt sich, dass den Beschwerdeführenden das rechtliche Gehör umfassend zu gewähren gewesen wäre. Indem sich weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz mit der Möglichkeit der Einteilung der Zwillinge in den Kindergarten Eigenacker und überdies nicht mit der Gefährlichkeit des Schulwegs auseinandergesetzt haben, haben sie das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden verletzt.
3.3.2 Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs kann geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und wenn die unterlassene Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE 133 I 201 E. 2.2, 126 I 68 E. 2; zur Kontroverse in der Lehre über die Heilung von Gehörsverletzungen Benjamin Schindler, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten. Verfahrensfehlerfolgen im Verwaltungsrecht – ein Abschied von der überflüssigen Figur der "Heilung", ZBl 106/2005, S. 169 ff.; Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377 ff.).
Da es sich bei der Frage nach der Zumutbarkeit eines Schulwegs um eine Rechtsfrage handelt, welche das Verwaltungsgericht mit der gleichen Kognition wie die Vorinstanz prüft, ist eine Heilung der Gehörsverletzung grundsätzlich möglich und angesichts der Umstände vorliegend auch geboten (dazu sogleich 4.1). Anders verhält es sich dagegen mit der Frage, welche konkreten Massnahmen zu ergreifen wären, wenn der Schulweg als unzumutbar – und damit verfassungswidrig – qualifiziert würde. Dieser Entscheid liegt im Ermessen der Schulpflege. Da das Verwaltungsgericht die behördliche Ermessensausübung anders als die Vorinstanz nur auf Rechtsfehlerhaftigkeit – nicht aber auf Angemessenheit – hin überprüft, könnte eine diesbezügliche Gehörsverletzung im Verfahren vor Verwaltungsgericht nicht geheilt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 53; vgl. dazu hinten 5).
4.
4.1 Nach dem Gesagten stellt sich vorliegend zunächst die Frage nach der Zumutbarkeit des Schulwegs für die Zwillinge der Beschwerdeführenden (zu den rechtlichen Grundlagen vgl. vorn 2.1 f.). Der hier in Frage stehende Schulweg ist insgesamt ungefähr 1,5 Kilometer lang. Allerdings kann zirka die Hälfte des Weges mit dem Schulbus zurückgelegt werden. Die Distanz vom Wohnort der Kinder zur Haltestelle des Schulbusses beträgt also ungefähr 700–800 Meter. Der zu Fuss zurückzulegende Wegabschnitt führt zunächst entlang der Schaffhauserstrasse in Fahrtrichtung Zürich. Der Schulbus fährt ab Haltestelle Viehmarkt am nördlichen Brückenkopf in Eglisau, so dass die Kinder der Beschwerdeführenden die Schaffhauserstrasse überqueren müssen, um zur Bushaltestelle zu gelangen. Die Zwillinge der Beschwerdeführenden sind fünf Jahre alt und – soweit ersichtlich – körperlich und geistig normal entwickelt.
Die Schaffhauserstrasse ist eine Hauptverkehrsstrasse mit sehr hohem Verkehrsaufkommen (durchschnittlich über 17'000 Fahrzeuge täglich; vgl. www.laerm.zh.ch/fals/4-situation/verkehr/vz_pdf/3289.pdf). Sie muss von den Zwillingen der Beschwerdeführenden auf einem Fussgängerstreifen überquert werden, welcher zwar durch eine Fussgängerinsel in der Mitte, nicht aber durch ein Lichtsignal gesichert ist. Im Hinblick auf die Gefährlichkeit des Weges ist zudem nicht nur die Gefahr bei der Überquerung der Strasse zu berücksichtigen, sondern auch die Gefahr beim Entlanggehen an der Strasse. Da weder geltend gemacht wird noch ersichtlich ist, dass es auf dem fraglichen Abschnitt der Schaffhauserstrasse kein Trottoir gibt, ist vorliegend zwar vom Bestehen eines solchen auszugehen. Dennoch ist der Weg vom Wohnort der Beschwerdeführenden zur Bushaltestelle am Viehmarkt als für fünfjährige Kinder zu gefährlich einzustufen. Gemäss einschlägigen Studien und Expertenmeinungen (Verkehrspädagogen, Experten der Polizei und der Beratungsstelle für Unfallverhütung, Kinder- und Jugendpsychologen und -psychiater) bildet sich das vorausschauende Gefahrenbewusstsein bei Kindern erst mit ungefähr acht Jahren, während sich die Fähigkeit, die Gefahren des Strassenverkehrs richtig einzuschätzen und situationsgerecht zu reagieren noch später entwickelt (vgl. dazu die Dokumentation der Beratungsstelle für Unfallverhütung [bfu] zum Thema Schulweg, www.bfu.ch/PDFLib/ 556_105.pdf.; Horváth, S. 655 ff.). Demnach bringen die Beschwerdeführenden zu Recht vor, die Beschwerdegegnerin habe der Gefährlichkeit des Schulwegs nicht ausreichend Rechnung getragen.
4.2 Zwar könnten die Kinder der Beschwerdeführenden auch auf einem sichereren Weg zur Haltestelle des Schulbusses am Viehmarkt gelangen. Würden sie die Schaffhauserstrasse auf der vorhandenen Passerelle überqueren, um danach über die Eigenackerstrasse und den Steig an den Viehmarkt zu gelangen, würde die Gefahr der Strassenüberquerung wegfallen. Dieser Weg wäre aber über einen Kilometer lang und damit wesentlich länger als derjenige entlang der Schaffhauserstrasse. Zwar wäre ein Schulweg von insgesamt etwas über einem Kilometer Länge für Kindergärtler zumutbar (vgl. zur einschlägigen Rechtsprechung im Bund und in den Kantonen, Horváth, S. 643 ff., 649 ff.). Indessen kommt dieser Frage vorliegend keine entscheidende Bedeutung zu, denn der Entscheid der Beschwerdegegnerin ist jedenfalls aus einem anderen Grund nicht haltbar:
4.3 Aus den Akten geht hervor, dass die Beschwerdegegnerin die Möglichkeit gehabt hätte, andere Kinder als diejenigen der Beschwerdeführenden in den Kindergarten Seglingen einzuteilen. So wäre der Weg zur Bushaltestelle am Viehmarkt für mindestens fünf Kinder, die dem Kindergarten Eigenacker zugeteilt wurden, wesentlich kürzer gewesen als der für die Zwillinge ungefährliche Weg über Murbach, Passerelle, Eigenackerstrasse und Steig zum Viehmarkt. Bereits aus diesem Grund erweist sich der angefochtene Zuteilungsentscheid jedenfalls vor dem Hintergrund des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV), gemäss welchem ein sachlicher Grund stets dann erforderlich ist, wenn eine rechtsanwendende Behörde zwei gleiche tatsächliche Situationen unterschiedlich behandelt (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 507 mit Hinweisen), als nicht gerechtfertigt. Dies gilt umso mehr, als die Beschwerdegegnerin noch selbst vortrug, bei ihrem Entscheid darüber, welche auf der Rheinnordseite wohnhaften Kinder dem Kindergarten Seglingen zugeteilt würden, habe sie diejenigen mit der kürzesten Distanz vom Wohnort zur Bushaltestelle ausgewählt.
Im Übrigen ist das Vorbringen der Beschwerdegegnerin, sie habe mit ihren Zuteilungsentscheiden den Wunsch der Beschwerdeführenden berücksichtigt, die Zwillinge in den gleichen Kindergarten, aber in zwei verschiedene Gruppen einzuteilen, vorliegend zum einen bestritten und zum andern nicht relevant. Spätestens mit der Einspracheerhebung hätte der Beschwerdegegnerin klar sein müssen, dass die Beschwerdeführenden nicht unter allen Umständen an ihrem Wunsch festhalten würden.
4.4 Nach dem Gesagten lässt sich mithin Folgendes festhalten: Der Weg entlang der Schaffhauserstrasse samt deren Überquerung zur Haltestelle des Schulbusses am Viehmarkt ist für die Zwillinge der Beschwerdeführenden infolge Gefährlichkeit nicht zumutbar. Ein wesentlich längerer, aber ungefährlicher Weg erwiese sich zwar in Bezug auf die Länge als noch zumutbar. Allerdings ist es vorliegend aus Gleichbehandlungsgründen nicht statthaft, von den Beschwerdeführenden zu verlangen, ihre Kinder auf diesem Weg zur Schulbushaltestelle zu schicken. Insofern erweisen sich die angefochtenen Zuteilungsentscheide als verfassungswidrig.
5.
5.1 Erweist sich ein Schulweg als unzumutbar, räumt die Bestimmung von § 8 Abs. 3 VSV der Schulpflege Auswahlermessen ein, indem sie dieser die Wahl zwischen verschiedenen Massnahmen einräumt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 434). Die Verwaltung besitzt dort, wo ihr Ermessen zusteht, eine relative Entscheidungsfreiheit. Sie ist in dieser Wertung allerdings nicht völlig frei, sondern hat ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Insbesondere ist sie an das Verbot des Ermessensmissbrauchs und der Ermessensüberschreitung gebunden. Ferner hat sie sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem allgemeinen Gebot rechtsgleicher Behandlung, dem Gebot von Treu und Glauben und dem Verhältnismässigkeitsprinzip zu orientieren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 74, 80; vgl. ferner Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 441).
5.2 Welche Massnahmen die Beschwerdegegnerin nun konkret zu treffen hat, um den Zwillingen der Beschwerdeführenden einen zumutbaren Schulweg zu ermöglichen, liegt also in ihrem Ermessen. Deshalb ist die Sache vorliegend zur Neuentscheidung direkt an sie zurückzuweisen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.). Bei ihrem Neuentscheid hat sie – wie sich aus den obenstehenden Erwägungen ergibt – Folgendes zu berücksichtigen: Zu vermeiden ist in erster Linie, dass die Kinder der Beschwerdeführenden der Schaffhauserstrasse entlanggehen und diese ungesichert überqueren müssen. Mit einer Umteilung in den Kindergarten Eigenacker liesse sich das umgehen; allerdings besteht darin nicht die einzige Möglichkeit der Gewährleistung eines sicheren Schulwegs. In Frage käme etwa auch die Einrichtung eines Begleitservices oder eine entsprechende verbindliche Routenfestlegung des Schulbusses.
6.
Da der angefochtene Entscheid infolge Unzumutbarkeit des Schulwegs aufzuheben ist, dringen die Beschwerdeführenden mit ihrem Hauptbegehren durch. Im vorliegenden Verfahren kann jedoch ihrem (sinngemässen) Antrag auf Zuteilung der Zwillinge in den Kindergarten Eigenacker nicht gefolgt werden. Weil der beschwerdegegnerische Entscheid aber auch diesbezüglich an einem – durch das Verwaltungsgericht nicht heilbaren – Formmangel (Verletzung des rechtlichen Gehörs) leidet, rechtfertigt es sich dennoch, die Verfahrenskosten vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15, 20).
7.
Nach der Regelung in Art. 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b, vgl. zudem Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss der Schulpflege Eglisau vom 13. Mai 2008 und Dispositiv-Ziffer I im Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 16. Juli 2008 werden aufgehoben. Die Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Gegen diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an: …