Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2008.00154
Entscheid
der 3. Kammer
vom 29. Mai 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtssekretär Felix Helg.
In Sachen
1.D,
2.E,
3.F,
4.G,
5.H,
6.I,
alle vertreten durch J,
Beschwerdeführer ,
gegen
2.Gemeinde Wettswil am Albis,
beide vertreten durch RA K,
Beschwerdegegnerinnen ,
und
1.L,
2.1M,
2.2N,
3.O,
4.1P,
4.2Q,
5.Stadt Zürich,
6.Staat Zürich,
Mitbeteiligte ,
**betreffend Nutzungsplanung
Wiederaufnahme von VB.2006.00133,**
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschlüssen vom 10. Mai bzw. 18. Juni 2001 setzten die Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. in teilweiser Revision ihrer Bau- und Zonenordnungen eine gemeindeübergreifende Erholungszone für einen Golfplatz im Gebiet Stierenmas sowie Vorschriften für diese Zone fest. Dadurch soll die bestehende Golfübungsanlage "Driving Range" Chrügelmatten, Wettswil a.A., zu einem 18-Loch-Golfplatz erweitert werden. Die Erholungszone umfasst eine Fläche von gut 60 ha; der grössere südliche Teil liegt in der Gemeinde Bonstetten. Das Zonengebiet wird im Norden durch die Moosstrasse, im Osten durch den Fischgraben/Fischbach, im Süden durch die Masstrasse und im Westen durch die Fildern-/Zürcherstrasse begrenzt. Es liegt in einer weiten, offenen Ebene zwischen den Dorfkörpern von Wettswil a.A. und Bonstetten im Osten und teilweise bewaldetem Hanggebiet im Westen. Das Beizugsgebiet ist unterteilt in einen rund 80 m tiefen Bereich "Infrastruktur" im Norden, ein kleines Geviert "Gartenbau" von gut 100 m x 45 m im Westen und die "Erholungszone Golf" mit der gesamten übrigen Fläche. Gemäss kantonalem Siedlungs- und Landschaftsplan vom 31. Januar 1995 (teilrevidiert am 2. April 2001) liegt die fragliche Fläche im Landwirtschaftsgebiet und zugleich im Bereich des Sachplans Fruchtfolgeflächen. Die gleiche Festlegung enthält auch der regionale Richtplan Knonaueramt (Siedlung und Landschaft) vom 3. Juni 1998.
II.
Dagegen erhoben u.a. die heutigen Beschwerdeführer Rekurs. Die Baurekurskommission II hiess die vereinigten Rekurse am 25. Juni 2002 gut und hob die beiden Gemeindeversammlungsbeschlüsse auf.
III.
Am 8. Januar 2003 ergänzte der Regierungsrat den regionalen Richtplan Knonaueramt mit der Festlegung eines besonderen Erholungsgebiets C für den Golfplatz Stierenmas (RRB Nr. 10/2003). Das von den Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. angerufene Verwaltungsgericht lud die Baudirektion mit Präsidialverfügung vom 29. Januar 2003 ein, in Bezug auf die streitbetroffenen Festlegungen der Bau- und Zonenordnungen Bonstetten und Wettswil a.A. den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim Regierungsrat einzuholen. Auf eine Stimmrechtsbeschwerde gegen diese beiden Anordnungen trat das Bundesgericht am 20. März 2003 nicht ein (1P.155/2003). Am 6. Januar 2004 genehmigte der Regierungsrat die Teilrevision des Zonenplans. Von der Genehmigung ausgenommen wurden die auf dem Gemeindegebiet Bonstetten liegenden Grundstücke Kat.Nrn. 439, 440 und 441, und zwar mit der Begründung, der Beschwerdegegner Nr. 2 habe als Eigentümer die Zustimmung zum Golfplatzprojekt verweigert. Daraufhin hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden am 9. September 2004 gut, soweit das Verfahren nicht gegenstandslos geworden war, und wies die Sache wegen Änderung der planungsrechtlichen Grundlagen zur Neubeurteilung an die Baurekurskommission II zurück (VB.2002.00249, www.vgrzh.ch).
IV.
Auf Ersuchen der Rekurskommission erstattete die Fachstelle Bodenschutz des Amtes für Landschaft und Natur der Volkswirtschaftsdirektion am 24. Juni 2005 einen Amtsbericht über die agrarwirtschaftliche Bodenqualität im Bereich der strittigen Erholungszone. Nachdem sich die Parteien hierzu geäussert hatten, wies die Baurekurskommission II die vereinigten Rekurse am 7. Februar 2006 ab.
V.
Hiergegen erhoben die unterlegenen Rekurrenten am 13. März 2006 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten zur Hauptsache, den Rekursentscheid sowie die beiden Gemeindeversammlungsbeschlüsse vom 10. Mai 2001 bzw. 18. Juni 2001 aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 16. November 2006 ab (VB.2006.00133, www.vgrzh.ch; auszugsweise publiziert in RB 2006 Nr. 59). Dabei kam es zum Schluss, dass die Erholungszone die richtige planerische Grundlage für einen Golfplatz darstelle. Eine solche Anlage brauche nicht im kantonalen Richtplan verankert zu werden; vielmehr genüge eine entsprechende Festlegung im regionalen Richtplan. Der umstrittene Golfplatz füge sich in die agrarisch geprägte Kulturlandschaft ein; die detaillierte ästhetische Würdigung sei im Rahmen des anschliessenden Gestaltungsplanverfahrens vorzunehmen. Der Verlust an Landwirtschaftsland stelle nur ein zurückhaltend zu würdigendes subjektives Interesse dar. Im Nutzungsplanungsverfahren müsse allein geprüft werden, ob die bundesrechtliche geforderte Erhaltung der Fruchtfolgeflächen die Erstellung des Golfplatzes von vornherein ausschliesse; die genauen Verhältnisse seien erst im anschliessenden Gestaltungsplanverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung abzuklären. Das Mindestmass an Fruchtfolgeflächen werde eingehalten; eine später allfällig erforderliche Rekultivierung des Gebiets sei möglich.
VI.
Daraufhin gelangten die Betroffenen am 22. Januar 2007 mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses nahm das Rechtsmittel als staatsrechtliche Beschwerde entgegen und hiess sie am 2. April 2008 gut, soweit es darauf eintrat, und hob den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts auf (1A.19/2007, www.bger.ch).
In seinen Erwägungen wies das Bundesgericht auf die in Art. 29 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) in Verbindung mit dem Sachplan Fruchtfolgeflächen vom 8. April 1992 verankerte Verpflichtung des Kantons Zürich hin, Fruchtfolgeflächen von mindestens 44'400 ha auszuscheiden. Dem Schutz des Kulturlandes und der Sicherung der Fruchtfolgeflächen komme in der höchstrichterlichen Rechtsprechung grosses Gewicht zu. Zwar erscheine die Verwendung von Fruchtfolgflächen zu nichtlandwirtschaftlichen Zwecken möglich, doch bedürfe es hierfür einer umfassenden Abwägung aller privaten und öffentlichen Interessen, aufgrund der eine solche Nutzung den Vorzug verdiene. Sodann hielt es fest, dass für die Umzonung von Fruchtfolgeflächen aus der Landwirtschaftszone in eine Erholungszone eine umfassende raumplanerische Interessenabwägung schon im Nutzungsplanungs- und nicht erst im Gestaltungsplanungsverfahren vorgenommen werden müsse. Der Kanton Zürich weise (im Juli 2004) lediglich etwas über 40'000 ha Fruchtfolgeflächen der Bodeneignungsklassen 1-5 auf; erst unter Einbezug der nur stark eingeschränkt für den Ackerbau tauglichen Eignungsklasse 6 werde das vom Bund verlangte Mass eingehalten. Der Zürcher Regierungsrat räume im Raumplanungsbericht 2005 ein, dass der Spielraum des Kantons zum Ausgleich verloren gegangener Fruchtfolgeflächen knapp geworden sei. Vorliegend zähle knapp ein Drittel des streitigen Gebiets zu den besonders raren Bodeneignungsklassen 1-5, deren Verlust sich kaum kompensieren lasse. Das für Golfplätze beanspruchte Land könne in der Regel nicht zu den Fruchtfolgeflächen gerechnet werden. Weil vorliegend die Terraingestaltung des Golfplatzes erst im Gestaltungsplanverfahren festgelegt werde, lasse sich schwer abschätzen, in welchem Ausmass die Golfplatzanlage die Fruchtbarkeit des Bodens beeinträchtige. Angesichts der bestehenden Unwägbarkeiten müsse davon ausgegangen werden, dass ein nicht unerheblicher Teil des Perimeters nach der Anlage des Golfplatzes die Anforderungen an Fruchtfolgeflächen nicht mehr erfülle, sei es aufgrund der Zerstörung von Bodenstrukturen, sei es aufgrund des fehlenden Zusammenhangs der verbleibenden Flächen. Dies führe selbst dann zu einer entsprechenden Verminderung des kantonalen Kontingents an Fruchtfolgeflächen, wenn der Gestaltungsplan Auflagen für eine spätere Rekultivierung des Golfplatzes vorsehe. Mithin sprächen gewichtige öffentliche Interessen der Landwirtschaft und der Sicherung der Fruchtfolgeflächen gegen die umstrittene Umzonung. Die Zustimmung der Grundeigentümer und der Standortgemeinden bildeten zwar wichtige Voraussetzungen für ein Golfplatzprojekt, genügten jedoch nicht, um eine Verankerung im regionalen Richtplan festzusetzen und eine Umzonung von der Landwirtschafts- in eine Erholungszone zu rechtfertigen. Das gelte erst recht, wenn es sich um Fruchtfolgeflächen handle. Nach den Ausführungen der Gemeinden und des Regierungsrats habe weder eine Bedürfnisprüfung noch eine Koordination auf regionaler oder kantonaler Ebene stattgefunden. Insbesondere sei ungeklärt, ob das Vorhaben an anderer Stelle ohne Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen hätte verwirklicht werden können. Ob und in welchem Umfang sich ökologische Ausgleichsflächen schaffen liessen, sei gegenwärtig ungewiss. Nach dem Gesagten erweise sich die von den Vorinstanzen vorgenommene raumplanerische Interessenabwägung als offensichtlich unzureichend. Insbesondere sei unklar, in welchem Ausmass Fruchtfolgeflächen durch das Golfplatzprojekt beansprucht würden und inwiefern dieser Verlust angesichts der knappen Reserven des Kantons kompensiert werden könnte. Das öffentliche Interesse an der Schaffung eines Golfplatzes am Standort Stierenmas sei daher beim derzeitigen Verfahrensstand nicht genügend belegt. Die Verlagerung wichtiger Fragen auf das Gestaltungsplanungsverfahren verunmögliche nicht nur eine umfassende raumplanerische Interessenabwägung, sondern missachte auch Art. 46 RPV, wonach die Kantone dem Bund die Verminderung von Fruchtfolgeflächen um mehr als 3 ha melden müssten. Diese Information dürfe nicht erst im Gestaltungsplanungsverfahren vorgenommen werden, wenn die Umzonung schon rechtskräftig beschlossen worden sei.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Im Anschluss an den Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts wird das kantonale Verfahren in dem Zustand wieder aufgenommen, in welchem es sich unmittelbar vor dem Erlass des aufgehobenen Entscheids befunden hat (Jean-François Poudret in: Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bd. II, Bern 1990, Art. 66 N. 1.2). Für die erneute Beurteilung durch die kantonalen Instanzen sind die entscheidwesentlichen Erwägungen des Bundesgerichts verbindlich; zusätzliche Rechtsgründe oder Tatsachen, zu denen sich das Bundesgericht nicht geäussert hat, dürfen jedoch in Betracht gezogen werden (Poudret, Art. 66 N. 1.3.2; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 1019; René Rhinow/Heinrich Koller/ Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 1586).
2.
Das Bundesgericht hat dem Verwaltungsgericht in E. 9 seines Urteils aufgetragen, die Festsetzung der Erholungszone aufzuheben, "es sei denn, die raumplanerische Interessenabwägung könnte (nach Information des ARE gemäss Art. 46 RPV) vervollständigt werden". Dieser Vorbehalt erweist sich aufgrund der folgenden Erwägungen nicht als gangbarer Weg, weshalb davon abzusehen ist, das vorliegende Verfahren mit ergänzenden Untersuchungen und neuen Interessenabwägungen weiterzuführen bzw. durch die Baurekurskommission weiterführen zu lassen:
Die vom Bundesgericht beanstandete ungenaue Erhebung der Fruchtfolgeflächen im Kanton Zürich sowie der mit dem streitbetroffenen Projekt verbundene Verbrauch an Kulturland der verschiedenen Bodeneignungsklassen und die nähere Prüfung der Rekultivierbarkeit liessen sich – im Rekursverfahren – allenfalls nachholen, worauf die kantonalen Instanzen auf verbesserter Grundlage über die Umzonung neu entscheiden könnten. Ebenfalls einer Korrektur zugänglich wären die höchstrichterlich bemängelte unterbliebene Bedürfnisprüfung und die fehlende Koordination mit anderen Golfplatzprojekten auf regionaler oder kantonaler Ebene (E. 7.4). Von vornherein unheilbar ist jedoch die vom Bundesgericht für unzulässig befundene Trennung zwischen Nutzungsplanungs- und Gestaltungsplanungsverfahren. Baurekurskommission und Verwaltungsgericht hatten das von den Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. gewählte Vorgehen geschützt, wonach vorgängig der – insbesondere aufgrund der erforderlichen Umweltverträglichkeitsprüfung (Art. 9 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 in Verbindung mit der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988, Anhang Ziffer 60.7) – aufwändigen Ausarbeitung eines Gestaltungsplans die Zulässigkeit einer Umzonung zu prüfen sei. Wenn das Bundesgericht diese Staffelung als bundesrechtswidrig beurteilt und die (abschliessende) raumplanerische Interessenabwägung sowie die Einhaltung der Fruchtfolgeflächen gestützt auf einen Umweltverträglichkeitsbericht bereits auf Stufe Nutzungsplanung verlangt, so sind die angefochtenen Beschlüsse der Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. vom 10. Mai bzw. 18. Juni 2001 nicht nur auf einer mangelhaften Sachverhaltsgrundlage ergangen, sondern erweist sich das gewählte Verfahren als fehlerhaft.
Diese Erwägungen führen zur Gutheissung der Beschwerde. Der Entscheid der Baurekurskommission II vom 7. Februar 2006 sowie die Beschlüsse der Gemeindeversammlungen Bonstetten und Wettswil a.A. vom 10. Mai bzw. 18. Juni 2001 sind aufzuheben.
3.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens gestützt auf § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG den Beschwerdegegnerinnen – unter solidarischer Haftung beider für den Gesamtbetrag – je zur Hälfte aufzuerlegen. Ausserdem sind die Beschwerdegegnerinnen gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG solidarisch zu verpflichten, den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- je Beschwerdeführer (insgesamt für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren Fr. 9'000.-; einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission II vom 7. Februar 2006 sowie die Beschlüsse der Gemeindeversammlungen Bonstetten und Wettswil a.A. vom 10. Mai bzw. 18. Juni 2001 werden aufgehoben.
Die Rekurskosten werden den Beschwerdegegnerinnen je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung beider für den Gesamtbetrag.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 7'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnerinnen je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung beider für den Gesamtbetrag.
Die Beschwerdegegnerinnen werden solidarisch verpflichtet, den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- je Beschwerdeführer (insgesamt für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren Fr. 9'000.-; einschliesslich Mehrwertsteuer) auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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