Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2008.00127
Beschluss
der 4. Kammer
vom 16. April 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretärin Sandra Wintsch.
In Sachen
A1–A5,
alle vertreten durch A1,
Beschwerdeführer ,
gegen
Stadt Zürich,
Lindenhofstrasse 21, 8021 Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich,
Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Instandsetzung Hardbrücke - Stimmrechtsbeschwerde,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich (Parlament) beschloss am 16. Dezember 2006, den Entwurf zum Budget der Laufenden Rechnung sowie der Investitionsrechnung für das Jahr 2007 zu genehmigen; dabei lehnte er einen Antrag ab, Ausgaben für die Sanierung der Hardbrücke hiervon auszuschliessen. Mit Beschluss vom 20. Dezember 2006 legte der Stadtrat von Zürich (Exekutive) das Instandsetzungsprojekt Hardbrücke fest; er bewilligte als neue Ausgabe einen Objektkredit von Fr. 1,85 Mio. für den Bau eines kombinierten Rad-/Gehwegs zwischen Hardplatz und Bahnhof Hardbrücke sowie gebundene Ausgaben von insgesamt Fr. 88,5 Mio. für die Instandsetzung der Brücke. Diese Finanzbeschlüsse wurden keinem Referendum unterstellt (zum Ganzen BGr, 17. März 2008, 1C_451/2007, Sachverhalt A, www.bger.ch).
II.
A1–A5 erhoben dagegen Stimmrechtsrekurs; mit Beschluss vom 5. Juli 2007 wies der Bezirksrat Zürich das Rechtsmittel ab und nannte als Weiterzugsmöglichkeit einen zweiten Rekurs an den Regierungsrat (vgl. – auch zu unten III – BGr, a.a.O., Sachverhalt B).
III.
A1 und seine vier Streitgenossen machten hiervon Gebrauch. Mit Beschluss vom 7. November 2007 wies auch der Regierungsrat das Rechtsmittel ab, soweit er darauf eintrat (nämlich nur bezüglich des Stadtratsbeschlusses); er gab als Weiterzugsmöglichkeit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht an.
IV.
Dementsprechend beschwerten sich A1–A5 mit Eingabe vom 14. Dezember 2007 beim Bundesgericht, wobei sie eine Parteientschädigung verlangten. Sie machten namentlich geltend, in ihrem Stimmrecht verletzt zu sein, hätten doch die fraglichen Kreditbeschlüsse nach der Gemeindeordnung der Stadt Zürich dem Referendum unterstellt werden müssen (BGr, a.a.O., Sachverhalt C).
Stadt- und Regierungsrat schlossen auf Abweisung der Beschwerde, während der Bezirksrat auf Vernehmlassung verzichtete (siehe BGr, a.a.O., Sachverhalt D).
Mit Urteil vom 17. März 2008 erwog das Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, der kantonale Instanzenzug sei noch nicht erschöpft; es überwies deshalb die Eingabe vom 14. Dezember 2007 dem Verwaltungsgericht zur Behandlung und schrieb sein Verfahren als gegenstandslos geworden vom Geschäftsverzeichnis ab (1C_451/2007, www.bger.ch).
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Die gegenwärtige Stimmrechts-Angelegenheit hat keinen Streitwert oder ansonsten einen von über Fr. 20'000.- und beschlägt nicht ein Sondergebiet, das gerichtsintern in einzelrichterliche Zuständigkeit gehören würde; überdies muss der Regierungsrat als Vorinstanz gelten und handelt es sich um einen Fall von grundsätzlicher Bedeutung. Darum ist die Beschwerde kraft § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Dreierbesetzung zu erledigen. Das kann im Sinn von § 56 Abs. 2 f. VRG ohne Weiterungen geschehen.
2.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit als solches nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amts wegen. Dabei kommt es auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, wo eine Beschwerde hängig wird (RB 2004 Nr. 8). Das ist hier im laufenden oder, wenn man auf das bundesgerichtliche Verfahren abstellen will, im vergangenen Jahr geschehen.
2.1 Bis Ende 2006 verbot § 43 Abs. 1 VRG die Beschwerde gegen Anordnungen auf dem Gebiet insbesondere der Wahlen und Abstimmungen (lit. a), aber etwa auch des Straf- und Massnahmevollzugs (lit. g) sowie der Fremdenpolizei (lit. h); das galt nach § 43 Abs. 2 VRG freilich nicht, wenn es sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) drehte oder soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen stand (OS 54, 268 ff., 274 f. und 290). Diese zweite Gegenausnahme trug Art. 98a Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG; AS 1992, 288 ff., 294) Rechnung, wonach in solchen Fällen als letzte kantonale Instanz eine richterliche Behörde wirken musste (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 4, 21, 23, 33 und 49 f.).
Art. 6 Abs. 1 EMRK zum einen griff bei den erwähnten drei Materien – in Vollzugssachen wenigstens regelmässig – nicht (vgl. Herbert Miehsler und Theo Vogler in: Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, 1986, Art. 6 Rz. 125, 160, 182 f. und 218 f.; Jochen Frowein/Wolfgang Peukert, EMRK-Kommentar, 2. A., Kehl am Rhein etc. 1996, Art. 6 Rz. 52 S. 190, 194 f.; Mark Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. A., Zürich 1999, N. 391, 401; Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 28 und 52; Jens Meyer-Ladewig, Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Baden-Baden 2003, Art. 6 N. 9). Dabei ist es geblieben.
Zum andern schloss Art. 100 Abs. 1 lit. p OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Abstimmungs- und Wahlentscheide aus (AS 1978, 688 ff., 708 – 1996, 1498 ff., 1504); immerhin erlaubte Art. 85 lit. a OG die staatsrechtliche Beschwerde betreffend kantonale oder kommunale Wahlen und Abstimmungen inklusive einschlägiger Vorbereitungsmassnahmen sowie betreffend die politische Stimmberechtigung (BS 3, 531 ff., 554 f.; Kölz/ Bosshart/Röhl, § 43 N. 5). Sodann liess sich beim Straf- und Massnahmevollzug nach allgemeiner Regel Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur erheben gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützten oder es hätten tun sollen (RB 2002 Nr. 34 E. 1c Abs. 2; BGE 128 II 259 E. 1.2 Abs. 1 [beides mit Hinweisen]). Endlich unterlagen ihr etwa Entscheide über Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen, welche ausländische Personen bundesrechtlich oder staatsvertraglich unter gewissen Bedingungen beanspruchen konnten (Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG [AS 1969, 767 ff., 770 f.], e contrario; BGE 131 II 339 E. 1).
2.2 Nun hat das Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) auf Anfang 2007 das Bundesrechtspflegegesetz abgelöst; es gestattet gegen ab dann ergangene, kantonal letztinstanzliche Entscheide einerseits betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen, anderseits über den Vollzug von Strafen und Massnahmen ganz allgemein die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bzw. in Strafsachen (Art. 78 Abs. 2 lit. b, 80 Abs. 1, 82 lit. c, 88 Abs. 1 lit. a, 131 f. je Abs. 1 BGG; AS 2006, S. 1205 ff., 1243). Bei ausländerrechtlichen Bewilligungen deckt sich die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit jener der früheren Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 82 lit. a, 83 lit. c Ziff. 2 e contrario, 86 Abs. 1 lit. d BGG). Laut § 5 der ebenfalls auf 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten regierungsrätlichen Verordnung über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 29. November 2006 (OS 61, S. 480 f.) ist unter Verwaltungsgerichtsbeschwerde in § 43 Abs. 2 VRG die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht – wohl im Sinn der Art. 72 ff. BGG (vgl. ABl 2006, 1676 ff., 1680 und 1685) – zu verstehen.
Für den Bereich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gebietet Art. 130 Abs. 3 BGG, innert zwei Jahren (also bis Ende 2008) Ausführungsbestimmungen zu Art. 86 Abs. 2 f. sowie 88 Abs. 2 BGG zu erlassen. Danach und vorbehältlich hier nicht spielender Ausnahmen setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts allgemein obere Gerichte ein bzw. sehen sie "gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten" einschliesslich kommunaler verletzen können, ein Rechtsmittel vor, und zwar an ein Gericht (vgl. Esther Tophinke, Basler Kommentar, 2008, Art. 86 BGG N. 15–25; Gerold Steinmann, daselbst, Art. 82 N. 82 f., Art. 88 N. 1 und 9–17; BGr, 17. März 2008, 1C_451/2007, E. 1.2 Ingress, www.bger.ch). – Für das Straf(vollzugs)recht schreibt Art. 130 Abs. 1 BGG vor, bis zum Inkrafttreten einer schweizerischen Strafprozessordnung Ausführungsbestimmungen unter anderem zu Art. 80 Abs. 2 BGG zu schaffen; tritt bis Ende 2012 eine solche Prozessordnung noch nicht in Kraft, legt der Bundesrat die Frist für Ausführungsbestimmungen nach Anhörung der Kantone fest. Laut Art. 80 Abs. 2 BGG setzen die Kantone als ihre letzten Instanzen obere Gerichte in der Funktion von Rechtsmittelbehörden ein. – Art. 130 Abs. 4 BGG gestattet den Kantonen, die Ausführungsbestimmungen bis zur eigentlichen Gesetzgebung in die Form nicht referendumspflichtiger Erlasse zu kleiden, soweit es zur Einhaltung der Anpassungsfrist notwendig ist.
Nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), welche gemäss ihrem Art. 135 Abs. 1 am 1. Januar 2006 in Kraft getreten ist, gewährleistet das Gesetz für im Verwaltungsverfahren ergangene Anordnungen die wirksame Überprüfung durch eine Rekursinstanz sowie den Weiterzug an ein Gericht. Laut Art. 138 Abs. 1 KV treffen die Behörden bis Ende 2010 die Vorkehren, um das Rechtspflegeverfahren an die Vorgaben unter anderem von Art. 77 KV anzupassen (lit. b; vgl. Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 138 N. 1–5 und 8 ff.).
2.3 Im Licht dieser Vorgaben erwog die Kammer Folgendes:
2.3.1 Sie liess in einem grundlegenden Entscheid zur neurechtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Fremdenpolizei offen, "ob der zitierte § 5 der regierungsrätlichen Verordnung vom 29. November 2006 – sie gibt nicht an, worauf sie sich stütze – im Sinn von Art. 130 Abs. 4 BGG als schon notwendig und in dieser Form kantonalrechtlich statthaft erscheine (vgl. Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 130 N. 21 ff.) bzw. ob er überhaupt wörtlich aufgefasst werden solle" (VGr, 7. Februar 2007, VB.2007.00013, E. 2.2, auch zu den folgenden beiden Absätzen; seither konstante Praxis, neuerdings etwa bestätigt mit Beschlüssen vom 7. Januar 2008, VB.2007.00551 und VB.2007.00556, je E. 2.1 [alles unter www.vgrzh.ch]).
Sie fuhr fort: "Übergangsrechtlich nicht in Betracht kommt nämlich ein Ausschluss bisheriger verwaltungsgerichtlicher Zuständigkeit mit der Begründung, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei mit dem neuen Bundesrecht entfallen (Michel Daum, Neue Bundesrechtspflege – Fragen des Übergangsrechts in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten aus Sicht der Kantone, BVR 2007, S. 1 ff., 10, ebenso zum Folgenden). Eine solche Interpretation des kantonalen Rechts brächte im Vergleich zur bisherigen Situation einen Abbau an gerichtlichem Rechtsschutz. Ein derartiger Rückschritt entspräche nicht dem Zweck der Anpassungsfrist von Art. 130 BGG. Das Bundesgerichtsgesetz bezweckt im Gegenteil, den Rechtsschutz auszubauen (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001, S. 4202 ff., insbesondere 4354)."
So kam sie zum Schluss: "Das Verwaltungsgericht muss jetzt deshalb zumindest in jenen Bereichen seine Kompetenz behalten, wo vorher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht möglich war (so denn auch die Lösung im Kanton Bern: Daum S. 11). Das hat jedenfalls insofern zu gelten, als anschliessend neu die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zur Verfügung steht."
2.3.2 Daran anschliessend führte die Kammer in einem weiteren grundlegenden Beschluss zur neurechtlichen Zuständigkeit für die Frage des Strafantritts, welcher weder früher bundesrechtlich normiert war noch es in den ebenfalls anfangs 2007 in Kraft getretenen neuen Bestimmungen des Strafgesetzbuchs ist, Folgendes aus (VGr, 21. März 2007, VB.2007.00087, E. 3.1 Abs. 1 f. und 3.4 Abs. 1, www.vgrzh.ch; bestätigt durch VGr, 22. März 2007, VB.2007.00109, E. 2; vgl. zum analogen Fall der Staatsbeiträge auch VGr, 7. November 2007, VB.2007.00173, E. 2.3, www.vgrzh.ch):
"Hier liegt indes eine andere Konstellation vor. Denn obwohl jetzt die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zur Verfügung steht, war ehedem die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei ihm nicht möglich (und wäre es auch heute nicht, wenn es sie noch gäbe). Wie gesehen fordern weder das Bundesrecht noch die Kantonsverfassung bereits, dass ein oberes kantonales Gericht als Rechtsmittelinstanz über bundesrechtlich nicht geregelte Straf- und Massnahmevollzugsstreitigkeiten befinde. Und § 43 VRG will das ausschliessen. Sollte die regierungsrätliche Verordnung vom 29. November 2006 bezwecken, insofern eine neue Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu begründen, müsste ihr wenigstens vorderhand in gleichem Masse die Anwendung versagt bleiben. Es fehlt einstweilen eine Notwendigkeit im Sinn von Art. 130 Abs. 4 BGG, um mit einem nicht referendumspflichtigen Erlass die bundesrechtliche Anpassungsfrist zu wahren. Ebenso wenig ergibt sich aus dem kantonalen Recht die Möglichkeit, das Verwaltungsrechtspflegegesetz heute schon auf dem Verordnungsweg zu ändern."
Die Kammer nahm deshalb jene Beschwerde betreffend Strafantritt wegen vorläufiger sachlicher Unzuständigkeit nicht an die Hand.
2.3.3 Endlich sagte die Kammer in einem dritten grundlegenden Beschluss zum erst ab Anfang 2007 durch das Strafgesetzbuch geregelten Urlaub (VGr, 4. April 2007, VB.2007.00137, E. 2.5, www.vgrzh.ch; bestätigt durch VGr, 24. Dezember 2007, VB.2007.00544, E. 2): "Für die vorliegend abermals verschiedene Konstellation folgt aus den beiden eben referierten Präjudizien vorab, dass es für die übergangsrechtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht auf die anschliessende Möglichkeit einer ordentlichen Beschwerde beim Bundesgericht ankomme; denn diese gibt es gegenwärtig gleich, wie es das in den beiden früheren Fällen tat. Und weiterhin nicht beurteilt zu werden braucht, wie es sich bei (hier ohnehin fehlender) ursprünglicher Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts verhielte, wenn neu keine ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht statthaft wäre (vgl. dazu für den Kanton Bern Daum, S. 11). Jetzt fragt sich nur, ob das Verwaltungsgericht eine Beschwerde anders als bis Ende 2006 behandeln müsse, weil sich gegen seinen Entscheid seit Anfang 2007 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht – gäbe es sie noch – erheben liesse.
Die Frage zu stellen heisst, sie zu verneinen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht, deren Zulässigkeit das Verwaltungsgericht nach § 43 Abs. 2 VRG zur Anhandnahme der Beschwerde zwänge, gibt es nicht mehr. Ein übergangsrechtliches Nichteintreten führt – anders als es in bestimmten Fällen auf dem Gebiet der Fremdenpolizei gewesen wäre – zu keinem Abbau eines (vordem mangelnden) gerichtlichen Rechtsschutzes, sondern hindert vorläufig bloss dessen Ausbau.
Deswegen gilt wiederum: Sollte die regierungsrätliche Verordnung vom 29. November 2006 bezwecken, insofern eine neue Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu begründen, müsste ihr wenigstens vorderhand in gleichem Masse die Anwendung versagt bleiben. Es fehlt einstweilen eine Notwendigkeit im Sinn von Art. 130 Abs. 4 BGG, um mit einem nicht referendumspflichtigen Erlass die bundesrechtliche Anpassungsfrist zu wahren. Ebenso wenig ergibt sich aus dem kantonalen Recht die Möglichkeit, das Verwaltungsrechtspflegegesetz heute schon auf dem Verordnungsweg zu ändern." – Dementsprechend trat die Kammer auf jene Beschwerde ebenso wenig ein.
2.4 Die zitierte Kammerpraxis bewirkte vor allem in Strafvollzugsfällen Folgendes:
2.4.1 Die Direktion der Justiz und des Innern nannte in ihren Rekursentscheiden als Weiterzugsmöglichkeit offenbar nicht länger die Beschwerde an das Verwaltungsgericht, sondern die bundesgerichtliche Beschwerde in Strafsachen. Das tat im oben 2.3.3 zitierten Fall VB.2007.00544 auch der Regierungsrat, als er an Stelle der vorbefassten Direktion einen Rekurs erledigte.
2.4.2 In Kenntnis dessen, dass das Verwaltungsgericht im Beschluss vom 4. April 2007 seine derzeitige sachliche Zuständigkeit für eine Beschwerde gegen einen Rekursentscheid der Direktion der Justiz und des Innern betreffend Urlaub verneint hatte, wies die Strafrechtliche Abteilung des Bundesgerichts eine nachträgliche Beschwerde gegen jenen Rekursentscheid am 1. Mai 2007 ab (6B_101/2007, www.bger.ch). Sie tat das mit Urteil vom 27. Dezember 2007 auch bezüglich einer anderen Beschwerde gegen einen Rekursentscheid der Direktion über Urlaub (6B_813/2007, www.bger.ch). Erneut trat sie in einem Urteil vom 15. Januar 2008 auf eine Beschwerde mit gleichem Thema ein, wobei sie eine Mitteilung der Direktion erwähnte, das Verwaltungsgericht betrachte sich hier als unzuständig, und erwog, "[d]a der Kanton Zürich seiner Verpflichtung von Art. 80 Abs. 2 BGG, in Strafsachen als letzte kantonale Instanzen Gerichte einzusetzen, noch nicht [ganz] nachgekommen ist und dies auch noch nicht tun musste (Art. 130 Abs. 1 BGG), ist der angefochtene Entscheid, gegen den das geltende kantonale Verfahrensrecht kein Rechtsmittel zulässt, kantonal letztinstanzlich im Sinn von Art. 80 Abs. 1 BGG" (6B_577/2007, www.bger.ch).
Dieselbe Abteilung des Bundesgerichts behandelte überdies mehrfach Beschwerden gegen Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern betreffend Strafantritt; wo sie auf die Rechtsmittel nicht eintrat, geschah es jedenfalls nicht mangels Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs (1. Mai 2007, 6B_128/2007; 13. August 2007, 6B_294/2007; 18. September 2007, 6B_502/2007; 23. Januar 2008, 6B_38/2008; 12. Februar 2008, 6B_106/2008 [alles unter www.bger.ch]).
Erwähnung verdienen ebenso weitere Urteile, in denen die nämliche Abteilung des Bundesgerichts Beschwerden gegen Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern betreffend Strafvollzug an die Hand nahm (10. Juli 2007, 6B_247/2007; 12. Oktober 2007, 6B_388/2007; 18. Dezember 2007, 6B_752/2007; 22. Januar 2008, 1B_305/2007 [alles unter www.bger.ch]).
2.4.3 Endlich hatte in einem wie hier gelagerten Fall der Bezirksrat Meilen mit Beschlüssen über Stimmrechtsrekurse vom Frühling 2007 wohl den Regierungsrat als Rechtsmittelinstanz bezeichnet. Dieser entschied über entsprechend eingereichte Rekurse im Sommer jenes Jahres und dürfte als Weiterzugsmöglichkeit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erwähnt haben. Beide Räte mussten alsdann von der Unstatthaftigkeit ausgegangen sein, an das Verwaltungsgericht zu gelangen; sonst hätte sich nach § 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 VRG kein zweitinstanzlicher Rekurs erheben bzw. auf einen solchen nicht eintreten lassen. Das in der Folge angerufene Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, wies Beschwerden am 3. Dezember 2007 ab, soweit es auf sie eintrat; fehlendes Erschöpfen des kantonalen Instanzenzugs wurde dabei nicht moniert (zum Ganzen 1C_238/2007 und 1C_308/2007, www.bger.ch).
2.5 Nun hebt die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts im dieses Verfahren auslösenden Urteil vom 17. März 2008 hervor, der Regierungsrat habe mit seiner Verordnung vom 29. November 2006 von der ihm durch Art. 130 Abs. 4 BGG in Verbindung mit Art. 67 KV eingeräumten Kompetenz Gebrauch gemacht, die Ausführungsbestimmungen in die Form nicht referendumspflichtiger Erlasse zu kleiden, sofern dies zu Einhaltung der Fristen nach Art. 130 Abs.1–3 BGG notwendig sei; dass er die zweijährige Übergangsfrist gemäss Art. 130 Abs. 3 BGG nicht ausgeschöpft habe, könne nicht beanstandet werden (1C_451/2007, E. 1.2.1, www.bger.ch). Es gebe keine ernsthaften Zweifel daran, dass § 43 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 5 jener Verordnung hier vor der Beschwerde an das Bundesgericht zunächst eine solche beim Verwaltungsgericht zulasse (a.a.O., E. 1.2.2 und 1.3). – Laut Art. 67 KV, soweit gegenwärtig von Bedeutung, leitet der Regierungsrat in der Regel das Vorverfahren der Rechtsetzung (Abs. 1 Satz 1); er kann Verordnungen über den Vollzug von Gesetzen erlassen (Abs. 2).
2.5.1 Das Urteil des Bundesgerichts vom 17. März 2008 stellt keinen Rückweisungsentscheid dar, dessen rechtliche Erwägungen es selbst und das Verwaltungsgericht bänden (Stefan Heimgartner/Hans Wiprächtiger, Basler Kommentar, 2008, Art. 61 N. 18 f. und 26 f.; Ulrich Meyer, daselbst, Art. 107 N. 18). – Das Bundesgericht ist ebenso wenig auf die vorliegende Beschwerde nicht eingetreten, wie das bei der von ihm angenommenen funktionellen Unzuständigkeit nach Art. 30 Abs. 1 BGG an sich hätte geschehen müssen (dazu Markus Boog, Basler Kommentar, 2008, Art. 29 BGG N. 10 und 12, Art. 30 N. 3). Immerhin soll das nur in offensichtlichen Fällen gelten (Boog, Art. 29 N. 13 und Art. 30 N. 1). Das Bundesgericht aber hat keine ernsthaften Zweifel am Nichterschöpfen des kantonalen Instanzenzugs gehegt. Sonst hätte sich im Sinn von Art. 29 Abs. 2 BGG mit dem Verwaltungsgericht wohl ein Meinungsaustausch aufgedrängt (Boog, Art. 29 N. 13 f., Art. 30 N. 2). Mangels eines solchen hat sich freilich auch keine endgültig festgesetzte Zuständigkeit ergeben (vgl. Boog, Art. 29 N. 15, Art. 30 N. 3 und 5). Und ohnehin wäre einem Nichteintretensentscheid keine materielle Rechtskraft zugekommen, also keine Verbindlichkeit für spätere Verfahren (Boog, Art. 30 N. 4; Heimgartner/Wiprächtiger, Art. 61 N. 5 f. und 16 f. [siehe allerdings N. 9]).
Wie dem auch immer sei: Jedenfalls hat sich das Urteil vom 17. März 2008 bei seiner (nebst der Abschreibung des Verfahrens vom Geschäftsverzeichnis) blossen Überweisung auf frühere Erkenntnisse gestützt, wonach es zur Zuständigkeitsfrage keinen Meinungsaustausch mit der betroffenen Behörde braucht, wenn wie hier deren Entscheid an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (E. 1.3.2 unter Zitierung nebst anderem von BGE 132 I 92 E. 1.6). Ob die I. öffentlich-rechtliche Abteilung in Anwendung von Art. 23 BGG – die Bestimmung trägt den Titel "Praxisänderung und Präjudiz" – angesichts der geschilderten Judikatur der Strafrechtlichen Abteilung deren Zustimmung eingeholt habe oder das hätte tun müssen, geht aus ihrem Urteil nicht hervor noch darf sich das Verwaltungsgericht darum kümmern (vgl. Giovanni Biaggini/Stephan Haag, Basler Kommentar, 2008, Art. 23 BGG N. 1 ff.).
Im Licht alles dessen ist für das Verwaltungsgericht die Zuständigkeitsfrage durch das Urteil vom 17. März 2008 nicht abschliessend beantwortet. Im Übrigen lässt dieses keine Auseinandersetzung mit der vorn 2.3 f. aufgezeigten, im Wesentlichen veröffentlichten Rechtsprechung erkennen.
2.5.2 Der Regierungsrat gab eine Begründung für seine hier interessierende Verordnung vom 29. November 2006 und berief sich übrigens für deren Erlass zwar auf Art. 130 Abs. 4 BGG (ABl 2006, 1676 ff., 1681). Er führte jedoch weiter insbesondere aus:
"In öffentlichrechtlichen Angelegenheiten besteht kein unmittelbarer Handlungsbedarf bei Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes" (1677). "Ausser in Stimmrechtsangelegenheiten […] sind grundsätzlich richterliche Vorinstanzen vorzusehen [wie die Praxis inzwischen geklärt hat, gilt das aber auch im Bereich der politischen Rechte; siehe oben 2.2 Abs. 2]. Dies hat eine Überprüfung des Ausnahmekatalogs bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde [gemeint: Beschwerde an das Verwaltungsgericht] zur Folge. Für die Anpassung steht den Kantonen eine Frist bis 31. Dezember 2008 zu" (1678). "Oberstes Ziel muss es sein, mit der Verordnung Rechtssicherheit zu gewährleisten und den Rechtsschutz […] möglichst im bisherigen Umfang zu gewährleisten. Nur das zur Erreichung dieser Ziele absolut Notwendige soll geregelt werden. Darüber hinausgehende Regelungen sind dem ordentlichen Gesetzgebungsprozess vorzubehalten" (1679, allerdings zum Zivilrecht). "Obwohl auf Grund einer teleologischen Auslegung die Bedeutung der Bestimmung [§ 43 Abs. 2 VRG] weiterhin erkennbar bleibt, scheint eine sprachliche Anpassung der Bestimmung aus Transparenzgründen zweckmässig" (1680). "Für die grundsätzliche Anpassung der Ausführungsbestimmungen über die Zuständigkeit […] räumt das BGG eine Frist von zwei Jahren nach Inkrafttreten ein […]. In diesem Zusammenhang wird insbesondere § 43 Abs. 1 VRG überprüft werden müssen (Art. 86 Abs. 2 BGG)"; es reiche "die verbleibende Zeitspanne zum Erlass eines Gesetzes im formellen Sinn nicht aus. Die auf den 1. Januar 2007 notwendigen Ausführungsbestimmungen sind deshalb einstweilen in der Form einer Verordnung zu erlassen" (1681). "[E]ine empfindliche Einbusse des Rechtsschutzes […] entspricht nicht dem mutmasslichen Willen des Gesetzgebers" (1682, wiederum zum Zivilrecht). "Die notwendigen Anpassungen an das BGG und die KV sollen […] gesamthaft […] erfolgen. […]. Ausgehend davon ist es weder sachgerecht noch zweckmässig, […] bereits auf das Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes hin die Vorgaben des Bundesgerichtsgesetzes (und der KV) zu erreichen" (1685, freilich zum Strafprozessrecht). "Mit der Verordnung soll […] Rechtssicherheit geschaffen werden" (1686).
Der Regierungsrat wollte offenbar noch nicht regeln, was das Bundesgerichtsgesetz erst ab anfangs 2009 verlangt, sondern lediglich, was auf dessen zwei Jahre früheres Inkrafttreten hin getan werden müsse bzw. was Rechtssicherheit versprechen oder einen Abbau bisherigen Rechtsschutzes verhindern solle. Seine Verordnung kann also nicht bezweckt haben, den Ausnahmekatalog von § 43 Abs. 1 VRG insofern faktisch schon aufzuheben, als sich neu ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht erheben lässt. Vielmehr suchte ihr § 5 zu erreichen, was die Kammer in ihrem grundlegenden Entscheid vom 7. Februar 2007 auch ohne Anwendung dieser Bestimmung gefunden hat, dass nämlich das Verwaltungsgericht dort zuständig bleibt, wo es vorher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gab und daselbst jetzt die ordentliche Beschwerde möglich ist (siehe oben 2.3.1). Mithin vermag § 5 der regierungsrätlichen Verordnung vom 29. November 2006 abweichend von der Auffassung im bundesgerichtlichen Urteil vom 17. März 2008 keine Statthaftigkeit einer Stimmrechtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht zu begründen.
2.5.3 Selbst wenn der fragliche § 5 entgegen dem gerade Erwogenen hier eine verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit herbeiführen wollte, müsste ihm heute aus den zum Thema des Strafantritts genannten Gründen die Anwendung versagt bleiben (vgl. oben 2.3.2):
Der kantonale Gesetzgeber wünscht im Bereich der politischen Rechte noch keine Beschwerde an das Verwaltungsgericht, es zwänge ihn denn das Bundesrecht dazu. Das tut Letzteres erst ab kommendem Jahr. Insofern gebricht es wenigstens einstweilen an einer auf Art. 130 Abs. 4 BGG stützbaren Notwendigkeit, mit einem nicht referendumspflichtigen Erlass die bundesrechtliche Anpassungsfrist zu wahren (vgl. Denise Brühl-Moser, Basler Kommentar, 2008, Art. 130 BGG N. 5 und 28–30). Und weder aus Art. 67 KV (dazu Isabelle Häner in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 67 N. 1 ff.) noch sonst einer Bestimmung des kantonalen Rechts ergibt sich schon die Möglichkeit, das Verwaltungsrechtspflegegesetz auf dem Verordnungsweg zu ändern. Auch in dieser Hinsicht pflichtet die Kammer dem Bundesgerichtsurteil vom 17. März 2008 nicht bei.
Dahinstehen darf, ob oder inwiefern eine Bestimmung wie § 5 der regierungsrätlichen Verordnung vom 29. November 2006 auf Beginn des Jahres 2009 nötig sein könnte (vgl. Brühl-Moser, Art. 130 N. 16 und 31 f.).
2.6 Nach alledem ist die Beschwerde mangels derzeitiger sachlicher Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht an die Hand zu nehmen.
3.
Eine Anfechtung des gegenwärtigen Beschlusses im Hauptpunkt ist für die Beteiligten dann unzumutbar, wenn sie mit dem Verwaltungsgericht dessen Unzuständigkeit annehmen. Um die Beschwerdeführer keinerlei Gefahr eines Rechtsverlusts auszusetzen, erscheint es deshalb als angebracht, das vorliegende Rechtsmittel an das Bundesgericht zurückzuleiten.
4.
Niemand von den Beteiligten hat das verwaltungsgerichtliche Verfahren verursacht; dessen Kosten sind jedenfalls darum auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23 und 27). Die Beschwerdeführer können keine Parteientschädigung erhalten, weil sie vor Verwaltungsgericht nicht im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG obsiegen (siehe zum Ganzen auch § 152 des Gesetzes über die politischen Rechte vom
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Sie wird an das Bundesgericht zurückgeleitet.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an…