Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2008.00035
Entscheid
der 1. Kammer
vom 23. April 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretärin Tanja Pekeljevic.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer ,
gegen
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Entzug des Führerausweises,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 29. Mai 2007 entzog die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (Strassenverkehrsamt, Abteilung Administrativmassnahmen) A den Führerausweis für die Dauer von einem Monat mit Wirkung ab 28. Juli 2007. Vorgängig hatte das Statthalteramt des Bezirkes Winterthur am 27. Februar 2007 wegen Nichtanpassens der Geschwindigkeit an die Strassen-/Witterungsverhältnisse A mit einer Busse von Fr. 300.- bestraft. Diese Strafverfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
II.
Den gegen die Entzugsverfügung erhobenen Rekurs von A wies der Regierungsrat mit Entscheid vom 19. Dezember 2007 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 31. Januar 2008 beantragte A die Aufhebung des Entscheids des Regierungsrates unter Kostenfolge zulasten der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich.
Am 11. Februar 2008 liess die Staatskanzlei namens des Regierungsrates Abweisung der Beschwerde beantragen. Die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich schloss am 22. Februar 2008 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Die grundsätzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr findet ihre Grundlage in § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt gemäss § 38 Abs. 2 lit. a VRG durch den Einzelrichter. Gemäss § 38 Abs. 3 Satz 2 VRG ist jedoch die einzelrichterliche Zuständigkeit ausgeschlossen, wenn wie hier ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist. Die Geschäftserledigung muss deshalb in Dreierbesetzung erfolgen (vgl. § 38 Abs. 1 VRG).
2.
Der Beschwerdeführer bestreitet die tatsächlichen Feststellungen im vorinstanzlichen Verfahren. Er sei entgegen den Ausführungen im angefochtenen Entscheid nicht erheblich verletzt worden. Zudem habe es sich nicht um eine eigentliche Schleuderfahrt, sondern lediglich um ein Abdriften über den rechten Fahrbahnrand gehandelt.
2.1 Der Warnungsentzug ist ein Entscheid über die Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Warnungsentzug eine der Strafe ähnliche, aber dennoch von ihr unabhängige Verwaltungsmassnahme mit präventivem Charakter, welche primär die Erziehung des fehlbaren Fahrzeuglenkers im Interesse der Verkehrssicherheit und nicht dessen Bestrafung bezweckt. In der Lehre wird jedoch überwiegend die Auffassung vertreten, dass der Warnungsentzug eine repressive Massnahme beziehungsweise der Sache nach eine Strafe ist. Im Rahmen der Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes gemäss Bundesgesetz vom 14. Dezember 2001, in Kraft seit 1. Januar 2005, sind die Administrativmassnahmen im Strassenverkehr sowohl gegenüber Ersttätern als auch gegenüber rückfälligen Tätern teilweise massiv verschärft worden. Gleichzeitig wurde durch die Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches gemäss Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002, in Kraft seit
Die Verwaltungsbehörde, die zum Erlass der Entzugsverfügung zuständig ist, hat nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts auf die Tatsachen im Strafurteil abzustellen, wenn dieses im ordentlichen Verfahren ergangen ist. Unter bestimmten Voraussetzungen ist sie auch an einen Strafentscheid gebunden, welcher im Strafbefehlsverfahren gefällt wurde, selbst wenn er ausschliesslich auf einem Polizeirapport beruht. Dies gilt insbesondere dann, wenn der Beschuldigte wusste oder angesichts der Schwere der ihm vorgeworfenen Delikte voraussehen musste, dass gegen ihn ein Führerausweisentzugsverfahren eröffnet würde, und er es trotzdem unterlässt oder darauf verzichtet, im Rahmen des (summarischen) Strafverfahrens die ihm garantierten Verteidigungsrechte geltend zu machen. Unter diesen Umständen darf der Betroffene nicht das Verwaltungsverfahren abwarten, um allfällige Rügen vorzubringen und Beweisanträge zu stellen, sondern ist nach Treu und Glauben verpflichtet, dies bereits im Rahmen des summarischen Strafverfahrens zu tun, sowie allenfalls die nötigen Rechtsmittel zu ergreifen (BGE 123 II 97 E. 3c/aa).
Das Wissen, dass insbesondere bei Trunkenheitsfahrten oder schweren Verkehrsregelverletzungen neben dem Strafverfahren auch mit der Einleitung eines Administrativverfahrens zu rechnen ist, kann regelmässig vorausgesetzt werden. Dagegen kann nicht ohne weiteres angenommen werden, dass einem Fahrzeuglenker, der nicht schon einmal in solche Verfahren verwickelt war, die rechtlichen Zusammenhänge zwischen Straf- und Administrativverfahren vertraut sind. Vielmehr wird der Warnungsentzug, wie das Bundesgericht in BGE 133 II 331 E. 4 erwogen hat, vom Fahrzeuglenker als die einzige unmittelbare spürbare Reaktion des Staates auf das Fehlverhalten im Strassenverkehr und als eigentliche Strafe empfunden; aus dieser Sicht ist es nachvollziehbar, wenn sich fehlbare Lenker mit dem faktisch wenig einschneidenden Strafentscheid ohne Ausschöpfung ihrer Verteidigungsrechte abfinden, jedoch davon ausgehen, diese noch später bei der Verhängung des Warnungsentzugs wahrnehmen zu können, der für die Betroffenen regelmässig von weit grösserer Tragweite ist.
Ein Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, auf dem die bundesgerichtliche Rechtsprechung beruht, kann einem Fahrzeuglenker nur insoweit vorgeworfen werden, als er im Strafverfahren Verteidigungsrechte nicht wahrgenommen hat, deren Bedeutung für das nachfolgende Verwaltungsverfahren ihm bewusst waren oder bewusst sein mussten, was wie gesagt bei einem nicht schon in ein solches Verfahren verwickelten Laien nicht vorausgesetzt werden kann. So hat das Bundesgericht in BGE 123 II 97 eingehend dargelegt, dass jenem Lenker aufgrund früherer Verfahren die Folgen des Verfahrens vor den (österreichischen) Strafbehörden für das Administrativverfahren in der Schweiz bekannt sein mussten (E. 3c/aa). Eine Bindung der Verwaltungsbehörde an den Strafentscheid darf deshalb nur dann angenommen werden, wenn dem Fahrzeuglenker bekannt war oder bekannt sein musste, welche Auswirkungen die Feststellung des Sachverhalts und allenfalls auch die rechtliche Würdigung im Strafverfahren auf das nachfolgende Administrativverfahren haben würden. Die Verwaltungsbehörde muss daher sicherstellen, dass der fehlbare Fahrzeuglenker über die Konsequenzen Bescheid weiss, die ein rechtskräftiger Strafentscheid für ein allfälliges Administrativverfahren haben kann. Sie hat dem Betroffenen rechtzeitig mitzuteilen, dass sie ein Administrativverfahren eröffnen und dabei wesentlich auf die Erkenntnisse des Strafentscheids abstellen wird. Nur wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass dem fehlbaren Fahrzeuglenker der Zusammenhang zwischen Straf- und Administrativverfahren bekannt ist oder bekannt sein muss, kann sich ein entsprechender Hinweis erübrigen.
Angesichts dieser Grundsätze hat die Verwaltungsbehörde den Betroffenen in der Regel schon nach Eingang der Mitteilung der Polizeibehörden (vgl. Art. 104 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG] und Art. 36 der Verordnung über die Kontrolle des Strassenverkehrs vom 28. März 2007) darauf hinzuweisen, dass sie ein Administrativverfahren eröffnen und dabei wesentlich auf die Erkenntnisse eines allfälligen Strafverfahrens abstellen wird. Wird der Betroffene erst nach Erlass des Strafentscheids entsprechend informiert, muss diese Mitteilung jedenfalls so frühzeitig beim Betroffenen eingehen, dass ihm hinreichend Zeit bleibt, um in Kenntnis der Bedeutung des Strafentscheids für das Administrativverfahren zu entscheiden, ob er gegen den Strafentscheid ein Rechtsmittel ergreifen soll.
2.2 Die Vorinstanz hat zur Begründung ihres Entscheids wesentlich auf die Feststellungen im Polizeirapport vom 11. Februar 2007 und die gestützt darauf ergangene Strafverfügung vom 27. Februar 2007 abgestellt. Es fragt sich, ob dies im vorliegenden Fall zulässig war.
2.2.1 Der Polizeirapport vom 11. Februar 2007 wurde dem Statthalteramt des Bezirks Winterthur und der Abteilung Administrativmassnahmen im Strassenverkehr zugestellt. Dem Beschwerdeführer wurde jedoch nur die Verzeigung an das Statthalteramt eröffnet. Dieses hat den Verkehrsunfall als leichte Widerhandlung gemäss Art. 90 Ziff. 1 SVG beurteilt und dem Beschwerdeführer mit Strafverfügung vom 27. Februar 2007 eine Busse von Fr. 300.- auferlegt. Der Beschwerdeführer wurde darauf aufmerksam gemacht, dass er innert 10 Tagen seit der Mitteilung der Strafverfügung beim Statthalteramt des Bezirkes Winterthur schriftlich das Begehren um gerichtliche Beurteilung stellen könne. Werde kein Begehren gestellt, erwachse die Strafverfügung in Rechtskraft. Die Strafverfügung wurde zunächst nur dem Beschwerdeführer eingeschrieben zugestellt und dürfte spätestens am 20. März 2007 rechtskräftig geworden sein.
Mit Schreiben vom 5. März 2007 teilte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mit, dass gegen ihn, unabhängig von einem allfälligen Strafverfahren, ein Administrativverfahren betreffend Entzug des Führerausweises eingeleitet werde. Zur Begründung wurde der Unfall vom 26. Januar 2007 in Berg angegeben und der Beschwerdeführer erhielt Gelegenheit, sich vor Erlass der Verfügung innert 10 Tagen zur Sache zu äussern, sowie Einsicht in die Akten zu nehmen. Das Schreiben enthält keinen Hinweis darauf, dass im Administrativverfahren wesentlich auf die Erkenntnisse des Strafentscheids abgestellt werde. Wann dieses Schreiben beim Beschwerdeführer eingegangen ist, kann aufgrund der Akten nicht festgestellt werden. Sodann teilte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer am 4. April 2007 mit, dass sie vorerst den Abschluss des Strafverfahrens bezüglich des Unfalls vom 26. Januar 2007 abwarten werde. Der Beschwerdeführer wurde gleichzeitig darauf aufmerksam gemacht, dass bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine Administrativmassnahme gegeben sind, wesentlich auf den Strafentscheid abgestellt werde, nachdem ihm im Strafverfahren umfassende Verteidigungsrechte zur Verfügung stünden. Das Statthalteramt des Bezirkes Winterthur stellte der Beschwerdegegnerin am 12. April 2007 die mittlerweile rechtskräftige Strafverfügung vom 27. Februar 2007 zu.
2.2.2 Von der Einleitung des Administrativverfahrens erfuhr der Beschwerdeführer mit der Mitteilung der Beschwerdegegnerin vom 5. März 2007. Er verfügte bisher über einen ungetrübten automobilistischen Leumund und war während des ganzen Verfahrens nicht anwaltlich vertreten. Es bestanden demnach keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass dem Beschwerdeführer die rechtlichen Zusammenhänge zwischen dem Straf- und dem Administrativverfahren bekannt waren oder bekannt sein mussten. Sodann hat die Beschwerdegegnerin in ihrem Schreiben vom 5. März 2007 ausdrücklich festgehalten, das Verfahren betreffend den Führerausweisentzug werde "unabhängig von einem allfälligen Strafverfahren" durchgeführt. Auch wegen dieses Hinweises durfte der Beschwerdeführer in guten Treuen davon ausgehen, dass die Sachverhaltsermittlung im Administrativverfahren unabhängig vom Strafverfahren stattfinden werde und er sich im Verwaltungsverfahren zum Vorfall umfassend äussern könne (vgl. auch BGE 121 II 214 = Pra 85/1996 Nr. 204 E. 3b). Der Beschwerdeführer konnte sich deshalb beim Entscheid darüber, ob im Strafverfahren eine gerichtliche Beurteilung zu verlangen sei, der Konsequenzen der rechtskräftigen Strafverfügung für das Administrativverfahren nicht bewusst sein, sondern durfte davon ausgehen, dass die Sache im Administrativverfahren vollständig neu beurteilt würde.
Den Hinweis, dass im Administrativverfahren auf die Erkenntnisse der Strafverfügung abgestellt werde, erhielt der Beschwerdeführer erst mit der Zuschrift der Beschwerdegegnerin vom 4. April 2007, das heisst nach Eintritt der Rechtskraft der Strafverfügung. Wegen dieser verspäteten Aufklärung verzichtete der Beschwerdeführer ohne Kenntnis der damit verbundenen Folgen auf die Wahrnehmung seiner Verteidigungsrechte im Strafverfahren.
Dies hat zur Folge, dass im vorliegenden Administrativverfahren nicht ohne weiteres auf die Sachverhaltsfeststellungen des Strafverfahrens abgestellt werden kann. Vielmehr hätte in jenen Punkten, in denen der Beschwerdeführer die Darstellung im Polizeirapport bestritt, der Sachverhalt näher untersucht werden müssen. Dies gilt hier umso mehr, als im Strafverfahren nur ein Polizeirapport vorlag, der zwar die Ausführungen des Beschwerdeführers anlässlich der polizeilichen Befragung am Unfallort enthält (vgl. § 339 Abs. 2 der Strafprozessordnung vom 4. Mai 1919 [StPO]), jedoch nicht vom Beschwerdeführer unterzeichnet ist. Die Strafverfügung erging ebenfalls ohne Befragung des Beschwerdeführers (vgl. §§ 340 ff. StPO).
2.3 Damit ergibt sich, dass der Sachverhalt in den vorinstanzlichen Verfahren nicht genügend festgestellt wurde. Es rechtfertigt sich daher, die Sache zur weiteren Untersuchung an die Sicherheitsdirektion zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG).
3.
Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG). In der Sache liegt ein Zwischenentscheid vor, der nach Art. 93 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 nur unter besonderen, hier nicht gegebenen Voraussetzungen anfechtbar ist.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates vom 19. Dezember 2007 sowie die Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 29. Mai 2007 werden aufgehoben. Die Akten werden zur weiteren Untersuchung an die Sicherheitsdirektion zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
Mitteilung an …