Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2008.00032
Entscheid
der 1. Kammer
vom 9. April 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretär Martin Knüsel.
In Sachen
1.Verein 'DIGNITAS - Menschenwürdig leben - Menschenwürdig sterben',
2.A,
beide vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer ,
gegen
Bauausschuss Maur,
Beschwerdegegner ,
betreffend Aufforderung zur Einreichung eines Baugesuchs und Nutzungsverbot,
hat sich ergeben:
I.
Der Verein "Dignitas – Menschenwürdig leben – Menschenwürdig sterben" (im Folgenden "Dignitas") führt für seine Mitglieder so genannte Freitodbegleitungen durch. Diese Dienstleistung besteht nach der Darstellung auf der Website von Dignitas (www.dignitas.ch) im Wesentlichen darin, dass, nachdem ein Arzt aufgrund von einem oder mehreren Abklärungsgesprächen das Rezept für eine tödliche Dosis des Schlafmittels Natrium-Pentobarbital ausgestellt hat, dem Sterbewilligen ein Raum zur Verfügung gestellt wird, wo er unter Anleitung eines vom Verein bestellten Freitodbegleiters und in der Regel in Anwesenheit von Angehörigen sich das zum Tod führende Medikament eigenhändig zuführt. In neuerer Zeit werden einzelne Selbsttötungen auch mit dem rezeptfrei erhältlichen Gas Helium durchgeführt. Nach Eintritt des Todes verständigt der Freitodbegleiter die Polizei, worauf diese sowie Staatsanwalt und Amtsarzt auf dem Platz erscheinen, um regelmässig festzustellen, dass keine strafbare Handlung vorliegt. In der Folge wird die Leiche vom Bestattungsamt bis zur Freigabe zur Bestattung ins Institut für Rechtsmedizin überführt. Dignitas rechnet mit rund 200 Freitodbegleitungen jährlich, die in der Regel weniger als vier Stunden beanspruchen sollen.
Nachdem diese Freitodbegleitungen für die in der Schweiz mehrheitlich über keine eigene Wohnung verfügenden, zum grössten Teil aus Deutschland stammenden Sterbewilligen während Jahren in einer Mietwohnung in Zürich durchgeführt worden waren, dieses Mietverhältnis nach Anständen mit Anwohnern jedoch aufgelöst worden war, wurden die Freitodbegleitungen zunächst in einer Wohnliegenschaft in Stäfa und dann aufgrund des dortigen Widerstands je einmal in Maur und Schwerzenbach durchgeführt.
In allen drei Gemeinden kamen die zuständigen Baubehörden nach bekannt werden der Freitodbegleitungen zum Schluss, dass die neue Verwendung der bisher dem Wohnen (Stäfa und Maur) bzw. einer gewerblichen Nutzung (Schwerzenbach) dienenden Räume bewilligungspflichtige Nutzungsänderungen darstellen, und forderten Dignitas bzw. die jeweiligen Grundeigentümer zur Einreichung entsprechender Baugesuche auf; gleichzeitig untersagten sie bis zum Vorliegen einer Bewilligung die Nutzung der jeweiligen Räumlichkeiten als Sterberäume der Dignitas und entzogen allfälligen Rekursen gegen das Nutzungsverbot die aufschiebende Wirkung.
Nach erfolglosen Rekursen gegen die für die Liegenschaften in Maur und Schwerzenbach verfügten vorsorglichen Nutzungsverbote und den Entzug der aufschiebenden Wirkung gelangte Dignitas ans Verwaltungsgericht, welches am 21. November 2007 die Beschwerde bezüglich der Liegenschaft in Schwerzenbach gut hiess, bezüglich jener in Maur dagegen abwies.
II.
In der Folge verneinte die Rekurskommission eine Baubewilligungspflicht für die Nutzung der Gewerbeliegenschaft in Schwerzenbach, bejahte sie jedoch mit Entscheid vom 19. Dezember 2007 bezüglich der Wohnliegenschaft in Maur.
III.
Mit Beschwerde vom 29. Januar 2008 gegen den Entscheid betreffend die Liegenschaft L-Strasse 01 in Maur beantragten Dignitas sowie A als Grundeigentümer dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. MwSt.) aufzuheben und festzustellen, "dass die Durchführung von Freitodbegleitungen in einer Privatwohnung für einen beschränkten Zeitraum und einer Frequenz von bis zu 3 Begleitungen pro Woche keine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung darstellt."
Die Vorinstanz beantragte am 21. Februar 2008 Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdegegner liess am 5. März 2008 beantragen, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Der baurechtliche Entscheid der Gemeinde Maur vom 26. September 2007 betreffend unter anderem die Bewilligungspflicht der streitbetroffenen Nutzung sowie die Aufforderung zur Einreichung eines Baugesuchs ist nur von Dignitas und nicht auch von A als Eigentümer der Liegenschaft L-Strasse 01 angefochten worden. Letzterem kam deshalb, wovon die Rekurskommission zutreffend ausgegangen ist, im Rekursverfahren keine Parteistellung zu, weshalb er mangels formeller Beschwer gemäss § 21 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) nicht zur Beschwerde legitimiert ist (RB 1975 Nr. 4; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 Rz. 27). Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer hat bereits im Rekursverfahren geltend gemacht, die angefochtene Verfügung der Gemeinde Maur sei ohne vorherige Anhörung ergangen und deshalb gehörsverletzend. Ob der von der Rekurskommission mit dem Hinweis auf die Dringlichkeit der Anordnung begründete Verzicht auf Anhörung gerechtfertigt war, kann indessen dahin gestellt bleiben; im Rekursverfahren konnte sich der Beschwerdeführer zur angefochtenen Anordnung umfassend äussern, womit eine allfällige Gehörsverweigerung durch die kommunale Behörde im Rekursverfahren zulässigerweise geheilt worden ist (BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 22. November 2006, VB.2006.00248, E. 3.1 und 5.1 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch).
3.
Der Beschwerdeführer wirft der Rekursinstanz vor, sie habe den Sachverhalt unrichtig festgestellt. Obwohl in der Rekursschrift geltend gemacht worden sei, dass die Liegenschaft weiter vom Eigentümer bewohnt und nur ausnahmsweise, das heisst bis eine andre Lösung gefunden worden sei, zur Durchführung von Freitodbegleitungen genutzt werden solle, sei die Rekurskommission von regelmässig bis zu vier Freitodbegleitungen pro Woche über eine längere Zeit hinweg ausgegangen.
Diese Einwände sind unbegründet. Wie sich aus den Erwägungen des angefochtenen Entscheids ergibt, ist auch die Rekurskommission davon ausgegangen, dass die Liegenschaft weiter bewohnt und nur temporär für Freitodbegleitungen genutzt werden soll. Über die Zahl der wöchentlich zu erwartenden Freitodbegleitungen äusserte sich die Rekurskommission nicht, doch durfte sie bereits aufgrund der eigenen Vorbringen des Beschwerdeführers ohne weiteres davon ausgehen, dass die Begleitungen im Bedarfsfall, das heisst, wenn keine anderen Räumlichkeiten zur Verfügung stehen, mit einer gewissen Regelmässigkeit in der streitbetroffenen Liegenschaft durchgeführt werden sollten.
4.
4.1 Ob bauliche Massnahmen oder Nutzungsänderungen bewilligungspflichtig sind, ist im baurechtlichen Verfahren zu klären. Bei der Frage, ob ein solches Verfahren überhaupt einzuleiten ist, steht der Baubehörde ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Bestehen Anhaltspunkte, dass ein bewilligungspflichtiger Sachverhalt vorliegen könnte, wird sie im Zweifelsfall ein Bewilligungsverfahren einzuleiten haben; vor allem bei Nutzungsänderungen bestehender Bauten oder Anlagen ergibt oft erst eine genauere Untersuchung, ob die Zweckänderung der baurechtlichen Bewilligungspflicht untersteht (RB 2004 Nr. 75 = BEZ 2004 Nr. 47, vom Bundesgericht bestätigt mit Urteil 1A.204/2004 vom 14. Dezember 2004, www.bger.ch; RB 1992 Nr. 76 = BEZ 1992 Nr. 1; vgl. auch Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 20-6).
Gemäss § 309 Abs. 1 lit. b des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind bewilligungspflichtig "Nutzungsänderungen bei Räumlichkeiten und Flächen, denen baurechtliche Bedeutung zukommt". Richtig verstanden heisst dies, dass nicht jede Zweckänderung bewilligungspflichtig ist, sondern eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung nur dann vorliegt, wenn die neue Nutzung unter eine andere baurechtliche Kategorie fällt, wenn die mit der neuen Bewerbung verbundenen Auswirkungen in einer baurechtlich relevanten Hinsicht intensiver sind als die bisherigen oder wenn diese sonst ein planungs- und baurechtlich geschütztes Rechtsgut berühren (vgl. Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 211), indem sie beispielsweise Anlass zu zusätzlichen bau- oder feuerpolizeilichen Anordnungen geben (VGr, 18. August 2004, VB.2004.00160, E. 2, www.vgrzh.ch). Allgemein gilt, dass die Baubewilligungspflicht der Behörde ermöglichen soll, ein Bauvorhaben in Bezug auf seine räumlichen Folgen vor seiner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen (BGE 119 Ib 222 E. 3a S. 226). Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist daher, ob damit im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 379 E. 3c; 114 Ib 312 E. 2a S. 314).
4.2 Die örtliche Baubehörde hat die Aufforderung zur Einreichung eines Baugesuchs damit begründet, dass es sich bei der Verwendung der bisherigen Wohnung als Sterberäume von Dignitas um eine gewerbliche Nutzung handle, die mit Auswirkungen auf die Umgebung, namentlich in Bezug auf Verkehr und in ideeller Hinsicht verbunden sei.
Diese Auffassung ist offenkundig nicht rechtsverletzend. § 49a Abs. 3 PBG sieht vor, dass die Bau- und Zonenordnungen zwischen der Nutzung zu Wohn- oder zu gewerblichen Zwecken unterscheiden; der Wechsel von der einen zur anderen Nutzungsart stellt damit immer einen bewilligungspflichtigen Tatbestand dar. Die regelmässige Verwendung der bisher unbestrittenermassen zu Wohnzwecken genutzten Räumlichkeiten als Sterberäume der Dignitas fällt offenkundig nicht mehr unter den Begriff der Wohnnutzung. Auch wenn die Sterbebegleitungen nur für eine begrenzte Zeit und lediglich 2 bis 3 Mal wöchentlich in den daneben weiter als Wohnung genutzten Räumlichkeiten durchgeführt werden sollen, handelt es sich dabei doch um eine von der Wohnnutzung klar abgrenzbare, durch den Verein Dignitas gegenüber nicht in diesen Räumen wohnhaften Personen regelmässig erbrachte Dienstleistung. Diese kann, wie das Verwaltungsgericht bereits in seinem Entscheid vom 21. November 2007 erwogen hat, dem Begriff der gewerblichen bzw. betrieblichen Nutzung im Sinn des Planungs- und Baurechts zugerechnet werden, weshalb der Tatbestand einer bewilligungspflichtigen Nutzungsänderung schon aus diesem Grund erfüllt ist. Es kommt deshalb für die Bewilligungspflicht nicht darauf an, ob im konkreten Fall zusätzlich mit vermehrten Belastungen der Nachbarschaft durch Verkehrs- oder insbesondere ideelle Immissionen gerechnet werden muss. Ob die Tätigkeit des Beschwerdeführers als nicht störendes Gewerbe im Sinn von Art. 19 der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Maur vom 15. Januar 2001 (BZO) bewilligt werden kann, ist im Rahmen des Bewilligungsverfahrens zu prüfen.
5.
Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, der angefochtene Entscheid verstosse gegen verschiedene Grundrechte. Indessen stellt die Bewilligungspflicht für sich allein keinen erheblichen Eingriff in diese Grundrechte dar, beruht sie auf einer klaren gesetzlichen Grundlage und ist sie durch überwiegende öffentliche Interessen geboten.
6.
Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, erweist sie sich damit als offenkundig unbegründet. Diesem Ausgang entsprechend sind die Kosten den Beschwerdeführern je hälftig und unter solidarischer Haftung aufzuerlegen. Zudem sind diese gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. b VRG zu einer Parteientschädigung von Fr. 500.- an den Beschwerdegegner zu verpflichten.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern je zur Hälfte und unter solidarischer Haftung auferlegt.
Die Beschwerdeführer werden unter solidarischer Haftung zu Parteientschädigungen von je Fr. 250.-, insgesamt Fr. 500.-, an den Beschwerdegegner verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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