Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2007.00145
Entscheid
der 4. Kammer
vom 11. Juli 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretärin Sandra Wintsch.
In Sachen
A,
vertreten durch B,
dieser substituiert durch C,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Stadtrat X,
Beschwerdegegner ,
betreffend Ablehnung der Einbürgerung,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1989 in G (H), Staatsangehörige von I, wohnt seit November 1999 in X. Mit Beschluss vom 29. August 2006 lehnte der Stadtrat X das Gesuch von A um Einbürgerung mit der Begründung ab, sie sei während der Dauer ihrer Lehre sicher noch auf die Beiträge der Asylkoordination angewiesen, weshalb die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung nicht gegeben sei.
II.
Dagegen liess A an den Bezirksrat Y Rekurs erheben. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 14. Februar 2007 ab.
III.
Gegen diesen Beschluss liess A am 28. März 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, den Beschluss des Bezirksrats Y aufzuheben sowie den Bezirksrat Y anzuweisen, ihr Einbürgerungsbegehren gutzuheissen, unter Entschädigungsfolge.
Der Bezirksrat Y verwies in seiner Vernehmlassung auf die Begründung des angefochtenen Entscheids.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs ist nur insofern zulässig, als ein Anspruch auf Einbürgerung besteht (§ 43 Abs. 1 lit. l des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG] e contrario).
In der Schweiz geborene Personen ausländischer Staatsangehörigkeit werden im Recht auf kommunale Einbürgerung den Schweizer Bürgerinnen und Bürgern gleichgestellt (§ 21 Abs. 2 Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG, LS 131.1]; ferner § 22 Abs. 1 Satz 1 der kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 [BüV, LS 141.11]). Dies gilt auch für ausländische Personen im Alter zwischen 16 und 25 Jahren, sofern sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben (§ 21 Abs. 3 GemeindeG; vgl. auch § 22 Abs. 1 Satz 2 BüV).
Unter den in § 21 Abs. 1 GemeindeG genannten Voraussetzungen haben ausländische Personen somit einen Rechtsanspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts (VGr, 8. November 2000, VB.2000.00330, E. 1 Abs. 3, mit Hinweis, www.vgrzh.ch = RB 2000 Nr. 36). Die Beschwerdeführerin ist eine nicht in der Schweiz geborene Ausländerin zwischen 16 und 25 Jahren. Sie besuchte in den Jahren 2000 bis 2006 den Unterricht der Volksschule (Mittel- und Oberstufe) in X und hat damit aufgrund des vorstehend Gesagten grundsätzlich einen Anspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Davon ausgespart bleiben muss allerdings – insofern die Beschwerde einfach die Aufhebung des (gesamten) vorinstanzlichen Beschlusses(dispositivs) verlangt – die dortige Kostenfreiheit der Parteien und die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung, weil das der Beschwerdeführerin mangels Belastung kein gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 VRG schutzwürdiges Anfechtungsinteresse verleiht.
2.
2.1 Zwischen den Parteien ist allein umstritten, ob sich die Beschwerdeführerin im Sinn von § 21 Abs. 1 GemeindeG wirtschaftlich "selber zu erhalten vermag". Gemäss dem Beschwerdegegner mangelt es an dieser Voraussetzung, da die Beschwerdeführerin während ihrer Lehre noch auf die Beiträge der Asylkoordination angewiesen sein werde. Die Beschwerde bringt vor, die Vorinstanz habe ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt und das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt. Die Beschwerdeführerin finanziere mit ihrem Lehrlingslohn im Rahmen des Möglichen ihren Lebensunterhalt. Widersprüchlich sind die in der Beschwerde gemachten Aussagen zur wirtschaftlichen Selbständigkeit nach dem Lehrabschluss.
2.2 Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung gilt gemäss § 5 BüV als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers oder der Bewerberin voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten zählen insbesondere Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also auch Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Krankenversicherung, Alters- und Hinterbliebenenversicherung sowie Invalidenversicherung, Arbeitslosenversicherung und anderen. Intakte soziale Netze, die selbst ungeachtet familienrechtlicher Unterstützungspflichten auch in finanzieller Hinsicht tragen werden, sind ebenfalls zu berücksichtigen (vgl. Handbuch Einbürgerungen, herausgegeben vom Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge des Kantons Zürich, Zürich 2002, Kap. 3.3). Dagegen fallen Leistungen der öffentlichen Sozialhilfe oder Fürsorge als anrechenbare Einkünfte grundsätzlich ausser Betracht (VGr, 28. Juni 2006, VB.2006.00158, E. 3.1; VGr, 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 4.2; VGr, 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 6.2; VGr, 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2b – alle unter www.vgrzh.ch, im letzten Fall bestätigt durch BGr, 27. August 2001, 1P.340/2001, www.bger.ch), wobei allerdings der bloss vorübergehende Bezug von Sozialleistungen während der Dauer eines fremdenpolizeilichen Arbeitsverbotes noch nicht gegen die Annahme der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit spricht (vgl. BGr, 27. August 2001, 1P.340/2001, E. 3b/dd, www.bger.ch).
Bei in der Schweiz geborenen ausländischen Personen (und ihnen gleichgestellten im Ausland geborenen Personen) ist es den Gemeinden verwehrt, strengere Anforderungen an die wirtschaftlichen Verhältnisse oder die Wohnsitzdauer zu stellen. Sie können jedoch aus besonderen Gründen von der Erfüllung einzelner Voraussetzungen absehen (§ 22 Abs. 2 GemeindeG). In § 7 Satz 1 BüV wird ausgeführt, dass auf die Erfüllung der Voraussetzungen im Einzelfall ganz oder teilweise verzichtet werden kann. Die Gemeinde kann diese Möglichkeit durch Verordnung einschränken oder ausschliessen (Satz 2). Die Frage der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit von in der Schweiz geborenen ausländischen Personen (und ihnen gleichgestellten im Ausland geborenen Personen) ist demnach insofern abschliessend durch das kantonale Recht geregelt, als es den Gemeinden verwehrt ist, hiezu strengere Anforderungen aufzustellen; die kantonal-rechtlichen Voraussetzungen sind in diesem Sinne Maximalanforderungen, und die Gemeinde bewegt sich hier nicht in ihrem geschützten Autonomiebereich (VGr, 21. Dezember 2005, VB.2005.00323, E. 4.4 Abs. 1, www.vgrzh.ch).
3.
3.1 Die Bürgerrechtsverordnung der Stadt X hält fest, dass die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit Voraussetzung für die Einbürgerung ist, "ausgenommen bei der selbständigen Einbürgerung von in Ausbildung stehenden Minderjährigen und jungen Erwachsenen". Damit sieht die Stadt X in generell-abstrakter Weise für in Ausbildung stehende Minderjährige und junge Erwachsene vom Erfordernis der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit ab. Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, lässt die kantonale Gesetzgebung die Folgerung nicht zu, dass aufgrund der in der kommunalen Bürgerrechtsverordnung geltenden Ausnahmebestimmung für in Ausbildung stehende Minderjährige und junge Erwachsene in solchen Fällen generell von der Voraussetzung der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit abgesehen werden kann. Indem die kommunale Verordnung eine generell-abstrakte Regelung trifft, widerspricht sie § 22 Abs. 2 GemeindeG und § 7 BüV und ist ihr diesbezüglich die Anwendung zu versagen. Daraus folgt, dass am obiter dictum früherer Entscheide der Kammer nicht festgehalten werden kann, wonach sich ein geschützter Autonomiebereich der Gemeinde insoweit auftun würde, als die Gemeinde die Anforderungen herabgesetzt habe und es um die Anwendung und Auslegung dieser entsprechenden Normen gehe (VGr, 28. Juni 2006, VB.2006.00158, E. 3.1 Abs. 2, und 21. Dezember 2005, VB.2005.00323, E. 4.4 Abs. 1, beides unter www.vgrzh.ch).
3.2 Zu prüfen bleibt demnach, ob sich der angefochtene Beschluss im Lichte der kantonalen Regelungen als rechtmässig erweist. Massgeblich für die Beurteilung der ökonomischen Lage eines Bewerbers sind sowohl die gegenwärtigen finanziellen Verhältnisse als auch die Aussichten für die Zukunft. Deshalb können grundsätzlich auch Lehrlinge oder Studierende, die das berufliche Rüstzeug für den späteren Broterwerb besitzen, in das Bürgerrecht aufgenommen werden (Max Mettler, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 1977, S. 68). Bei der Frage der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit verfügen die Verwaltungsbehörden offensichtlich über einen gewissen Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum, wo das Gericht im Sinn von § 50 Abs. 3 VRG nicht einschreiten darf (VGr, 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 6, www.vgrzh.ch; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 72–77 und 95).
3.3 Die Beschwerdeführerin hatte im Zeitpunkt des Entscheids des Beschwerdegegners das erste Lehrjahr als Detailhandelsfachfrau Beratung begonnen. Sie erzielte im September 2006 ein monatliches Nettoeinkommen von Fr. 589.20. Gemäss dem von der Asyl- und Flüchtlingskoordination X nach dem Beschluss des Beschwerdegegners aufgestellten Budget ergaben sich im Oktober 2006 für die Beschwerdeführerin monatliche Lebenshaltungskosten von Fr. 1'038.-, womit sie monatlich mit Fr. 448.80 von der Asylfürsorge unterstützt wurde. Die Lehrzeit beträgt drei Jahre. Ihre Eltern sind offenbar von der Asylfürsorge abhängig; in welchem Umfang, geht aus den Akten nicht hervor. Der Bruttolohn im zweiten Lehrjahr, welches im August 2007 beginnt, beträgt Fr. 870.-. Die Beschwerdeführerin ist somit auch im jetzigen Zeitpunkt noch mindestens ein Jahr von der Asylfürsorge abhängig.
3.4 Der Miteinbezug der wirtschaftlichen Verhältnisse der Eltern verletzt nicht das Gleichbehandlungsgebot, solange die wirtschaftlichen Verhältnisse der Eltern in analogen Fällen gleichermassen berücksichtigt werden. Das Kriterium der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit dürfte sonst auch keinen rechten Sinn mehr machen, wenn bei Jugendlichen nicht alle möglichen Einkommensquellen berücksichtigt werden dürften, zumal die Eltern auch nach Erreichen des Mündigkeitsalters bis zum Abschluss einer Ausbildung im Rahmen des Zumutbaren für den Unterhalt des Kindes aufzukommen haben (Art. 277 Abs. 2 des Zivilgesetzbuches; vgl. Mettler, S. 68). Eine Verletzung des Willkürverbots ist sodann nicht dargetan worden.
3.5 Nach dem Gesagten kann sich die Beschwerdeführerin nicht wirtschaftlich erhalten oder auf die finanzielle Unterstützung durch die Eltern oder Dritte zählen. Die Verweigerung des Gemeindebürgerrechts durch die kommunale Instanz und die Rekursbehörde ist deshalb nicht zu beanstanden: Weder ist die Auslegung der Voraussetzung der Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung noch die Ausübung des Ermessens in rechtsverletzender Weise erfolgt. Der angefochtene Entscheid hält daher der verwaltungsgerichtlichen Prüfung gemäss §§ 50 f. VRG insoweit stand, als er die vorläufige Gesuchsablehnung des Beschwerdegegners wegen fehlender wirtschaftlicher Erhaltungsfähigkeit als rechtmässig würdigt.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin widerspricht das auch nicht bisheriger verwaltungsgerichtlicher Praxis. So wurde beispielsweise eine Beschwerde gutgeheissen, weil der Beschwerdeführer seine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit neben dem Lehrlingslohn auf Unterhaltsleistungen seiner Eltern und staatliche Unterstützung mittels Stipendium gründen konnte (VGr, 28. Juni 2006, VB.2006.00158, E. 3.3, www.vgrzh.ch).
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
4.
Als unterliegende Partei wird die Beschwerdeführerin grundsätzlich kostenpflichtig und hat sie von vornherein keinen Anspruch auf Parteientschädigung (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG; § 17 Abs. 2 VRG). In der Beschwerde wird angesichts der Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin und des nicht als offensichtlich aussichtslos zu bezeichnenden Rechtsmittels um "Ausrichtung einer angemessenen Parteientschädigung im Falle des Obsiegens" ersucht. Sinngemäss wird damit die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege verlangt.
Laut § 70 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen hin die Bezahlung von Verfahrenskosten zu erlassen. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Das Gesuch der Beschwerdeführerin ist deshalb gutzuheissen.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Das Gesuch um Gewährung von Kostenfreiheit wird gutgeheissen;
und entscheidet:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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