Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2007.00077
Entscheid
der 3. Kammer
vom 10. Mai 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Andreas Conne.
In Sachen
Stadt X, vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin ,
und
B, vertreten durch RA C,
Mitbeteiligter ,
betreffend sozialhilferechtlicher Kostenersatz.
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat X stellte im März 2000 fest, dass die kommunale Fürsorgebehörde in den Jahren 1998 bis 2000 in zahlreichen Sozialfällen die Anzeigen an die Direktion für Soziales und Sicherheit (heute: Sicherheitsdirektion) unterlassen hatte, welche gemäss § 44 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) und § 34 der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981 (SHV) für den Ersatz der Hilfekosten durch den Staat an die Wohnsitz- oder Aufenthaltsgemeinde der Hilfeempfänger notwendig sind. Er führte dies auf Unterlassungen von B zurück, welcher von Januar 1999 bis März 2000 als temporärer Mitarbeiter bei der kommunalen Fürsorgebehörde tätig gewesen war. Die Stadt X erhob deshalb am 25. März 2002 gegen B beim Verwaltungsgericht Klage aus Beamtenhaftung (PK. 2002.00002). Das Verwaltungsgericht trat am 18. September 2002 auf die Klage nicht ein, im Wesentlichen mit der Begründung, das Arbeitsverhältnis mit dem Beklagten sei durch Verfügung begründet worden, weshalb die vorliegende Streitigkeit in einem Anfechtungsverfahren zu beurteilen sei. Es erübrige sich indessen, dass die Klägerin noch eine diesbezügliche Verfügung treffe; vielmehr könne ihre Klageschrift als entsprechende Anordnung (Verpflichtung des Beklagten zur Leistung von Schadenersatz im Betrag von Fr. 489'422.95, Stand am 25. März 2002) sowie die Klageantwort als Rekurs gegen diese Anordnung betrachtet werden; das Verwaltungsgericht überwies deshalb die Akten an den Bezirksrat X zur Behandlung des Rekurses.
Aufgrund von Ausstandsbegehren der Stadt X sowie des Bezirksrats X überwies der Regierungsrat am 25. Juni 2003 die Sache an den Bezirksrat Y zur Rekursbehandlung. Dieser beschloss am 9. Oktober 2003, der Stadt X werde als Rekursgegnerin der Beweis dafür auferlegt, dass ihr ein Schaden in der behaupteten Höhe entstanden sei; das Rekursverfahren werde sistiert, um der Stadt X die nötige Zeit einzuräumen, die hierfür notwendigen Beweisunterlagen (Verfügung der Sicherheitsdirektion, allenfalls Entscheid der zuständigen Rechtmittelinstanz) zu beschaffen. Der Bezirksrat nahm damit Bezug auf den von B erhobenen Einwand, die in § 34 Abs. 2 Satz 2 SHV vorgesehene Verwirkung des Anspruchs auf Rückerstattung habe keine Rechtsgrundlage im Sozialhilfegesetz, weshalb der Stadt X nach wie vor gegenüber dem Kanton ein Rückerstattungsanspruch von Fr. 489'422.95 zustehe.
II.
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2003 ersuchte die Stadt X das kantonale Sozialamt, bezüglich ihrer bisher formlos abgelehnten Kostenersatzgesuche eine anfechtbare Verfügung betreffend die nunmehr auf Fr. 492'471.05 bezifferten Ersatzansprüche zu treffen. Die Sicherheitsdirektion verfügte hierauf am 20. Januar 2004, die geltend gemachten Ersatzansprüche würden abgelehnt.
Den dagegen von der Stadt X am 23. Februar 2004 erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat am 10. Januar 2007 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 14. Februar 2007 beantragte die Stadt X dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid des Regierungsrats vom 10. Januar 2007 sowie die Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 20. Januar 2004 teilweise aufzuheben und der Beschwerdeführerin einen Kostenersatz im Gesamtbetrag von Fr. 442'170.65 zuzusprechen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Namens des Regierungsrats beantragte die Staatskanzlei am 22. Februar 2007 Abweisung der Beschwerde. Die Sicherheitsdirektion beantragte am 6. März 2007, auf die Beschwerde nicht einzutreten; eventuell sei das Rechtsmittel abzuweisen. Der als Mitbeteiligter in das Verfahren einbezogene B ersuchte das Gericht am 12. März 2007 darum, die Beschlüsse der Vorinstanzen vollumfänglich aufzuheben und der Stadt X einen Kostenersatz im Gesamtbetrag von Fr. 490'864.65 zuzusprechen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Gemäss § 43 Abs. 1 lit. c VRG (Fassung vom 7. März 2005) ist die Beschwerde unzulässig über die Gewährung von Kostenbeiträgen und Subventionen. Diese Bestimmung nimmt Bezug auf das Staatsbeitragsgesetz vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG; LS 132.2), welches zwischen Kostenanteilen (mit gesetzlicher Anspruchsberechtigung; § 2), Kostenbeiträgen (mit gesetzlicher Anspruchsberechtigung, jedoch quantitativer Festsetzung im Globalbudget; § 2a) und Subventionen (ohne gesetzliche Anspruchsberechtigung; § 3) unterscheidet. § 16 StaatsbeitragsG (ebenfalls in der Fassung vom 7. März 2005) sieht denn auch dementsprechend vor, dass Entscheide über die Gewährung von Kostenanteilen sowie über den Widerruf und die Rückforderung von Staatsbeiträgen der Beschwerde an das Verwaltungsgericht gemäss den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes unterliegen (womit auch nach dieser Bestimmung die Beschwerde gegen Entscheide über die Gewährung von Kostenbeiträgen und Subventionen ausgeschlossen wird).
Bei der materiellen Beurteilung des Rekurses würdigte der Regierungsrat den streitbetroffenen Kostenersatz nach § 44 SHG als Staatsbeitrag im Sinn von § 2 StaatsbeitragsG (mithin als Kostenanteil). Wohl deshalb wird in der Beschwerdeschrift vorsorglich vorgebracht, dass der Ausschlussgrund von § 43 Abs. 1 lit. c VRG hier nicht gegeben und die Beschwerde nach § 16 StaatsbeitragsG zulässig sei. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, beim Kostenersatz gemäss § 44 SHG handle es sich überhaupt nicht um einen Staatsbeitrag; daraus leitet sie ab, dass die Beschwerdeführerin sich zu Unrecht auf § 16 StaatsbeitragsG berufe und dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Damit verkennt die Beschwerdegegnerin, dass die Beschwerde auch dann zulässig ist, wenn entsprechend ihrer Auffassung nicht ein Staatsbeitrag im Streit liegen sollte (dazu vgl. nachfolgend E. 6.1); daraus wäre nämlich lediglich abzuleiten, dass der Ausschlussgrund von § 43 Abs. 1 lit. c VRG für die Zulässigkeit der Beschwerde nach der Generalklausel von § 41 Abs. 1 VRG entfällt.
1.2 Ihren Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, begründet die Beschwerdegegnerin sodann auch damit, dass die Beschwerdeführerin nach § 21 lit. b VRG zur Beschwerde nicht legitimiert sei; nach der zu dieser Bestimmung entwickelten Praxis vermöge weder das Interesse an der richtigen Auslegung und Anwendung von kantonalem Recht noch der befürchtete Eingriff in das kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen die Legitimation der Gemeinde zu begründen. Träfe die Argumentation der Beschwerdegegnerin zu, hätte allerdings bereits der Regierungsrat als Rekursinstanz die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin verneinen müssen und wäre mit dieser Begründung die vorliegende Beschwerde von vornherein abzuweisen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19 - 28 N. 96). Der Einwand der Beschwerdegegnerin ist indessen unbegründet.
Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat; zum Rekurs berechtigt sind laut § 21 lit. b VRG ferner Gemeinden, andere Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen Interessen, "insbesondere wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat". § 21 lit. b Halbsatz 2 wurde erst durch eine Gesetzesrevision vom 7. Februar 2005 eingefügt. Die Umschreibung der Rekurslegitimation in § 21 VRG ist kraft der Verweisung von § 70 VRG auch für die Berechtigung zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht massgebend.
Die frühere Praxis zu § 21 lit. b VRG ging davon aus, dass ein Eingriff in das kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen für sich allein die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Gemeinden nicht zu begründen vermöge (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 63). In späteren Entscheiden ist das Verwaltungsgericht von dieser restriktiven Auslegung abgewichen (RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001 S. 525 betreffend Kosten für die Schulung eines Hochbegabten an einer Privatschule; VGr, 19. August 2004, VB.2004.00198 betreffend Aufteilung der Kosten für einen Verkehrskreisel zwischen Staat und Gemeinde; RB 2004 Nr. 6 betreffend Kosten der Anpassung einer Staats- an eine Quartierplanstrasse). Schliesslich hat diese jüngere Praxis in der erwähnten Gesetzesrevision vom 7. Februar 2005 ihren Niederschlag gefunden, womit die in § 21 lit. b VRG enthaltene Umschreibung der Beschwerdelegitimation der Gemeinde ("zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen") durch einen Zusatz ("insbesondere wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat") ergänzt wurde (vgl. dazu auch Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Grundfragen der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer, Bern 2007, S. 16 f.). Aufgrund dieser neueren Praxis und der revidierten Gesetzesfassung ist die Legitimation der Beschwerdeführerin ohne Weiteres zu bejahen. Demnach ist bereits der Regierungsrat zu Recht auf den Rekurs eingetreten.
1.3 Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Träger der Sozialhilfe sind die politischen Gemeinden, die bei dieser Aufgabe durch den Staat unterstützt werden (§ 1 SHG). Die Pflicht zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe obliegt dabei grundsätzlich der Wohngemeinde (§ 32 SHG), subsidiär der Aufenthaltsgemeinde (§ 33 SHG). Die hilfepflichtige Gemeinde trägt die Kosten der persönlichen und wirtschaftlichen Hilfe, sofern nicht das Bundesrecht, interkantonale Vereinbarungen oder §§ 42 - 46 SHG etwas anderes vorsehen (§ 41 SHG). Die Ersatzpflicht des Staates wird in § 44 SHG geregelt. Danach ersetzt der Staat der Wohngemeinde die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch nicht zehn Jahre ununterbrochen Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der Heimatstaat ersatzpflichtig ist (Abs. 1). Er ersetzt der Aufenthaltsgemeinde die Kosten der von ihr geleisteten wirtschaftlichen Hilfe, soweit nicht die Wohngemeinde ersatzpflichtig ist oder eine Ersatzpflicht nach Bundesrecht besteht (Abs. 2). Er übernimmt die Kosten der ausserhalb des Kantonsgebiets geleisteten wirtschaftlichen Hilfe an Hilfeempfänger ohne zürcherischen Wohnsitz, soweit den Kanton bundesrechtlich eine Ersatzpflicht trifft (Abs. 3).
§ 34 SHV regelt die Geltendmachung des Kostenersatzes. Danach hat die Gemeinde den ihr nach §§ 42 - 44 SHG oder nach Bundesrecht zustehenden Ersatz der Kosten mit schriftlicher Anzeige des Hilfefalles an die zuständige Behörde geltend zu machen (Abs. 1). Die Aufenthaltsgemeinde zeigt den Hilfefall so bald als möglich, die Wohngemeinde innert dreissig Tagen seit Beschlussfassung über die Hilfeleistung an. In begründeten Fällen und soweit dies die Bestimmungen über den interkantonalen Kostenersatz zulassen, läuft die Frist längstens ein Jahr. Für später gemeldete Unterstützungsfälle besteht kein Anspruch auf Kostenersatz (Abs. 2 Sätze 1 - 3, in der Fassung vom 11. Februar 1998). Vom Kanton zu übernehmende Kosten sind der Sicherheitsdirektion halbjährlich in Rechnung zu stellen. Die Sicherheitsdirektion kann dafür ein vereinfachtes Verfahren vorsehen. Für andere Kostenträger sind quartalsweise Rechnungen erforderlich. Innert 30 Tagen nach Ablauf der jeweiligen Rechnungsperiode ist der zuständigen Behörde Rechnung zu stellen (Abs. 4 Sätze 1-4, in der Fassung vom 11. Februar 1998; vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziffer 2.6/§ 34 SHV S. 4-10, unter Einbezug des interkantonalen Melde- und Abrechnungswesens; zum Verwirkungscharakter der Meldefrist von Abs. 2 vgl. BGE 125 V 262 E. 5a).
Im interkantonalen Verhältnis regelt das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger vom 24. Juni 1977 (Zuständigkeitsgesetz, ZUG) bezüglich schweizerischer Staatsangehöriger den Ersatzanspruch des Aufenthaltskantons gegenüber dem Wohnkanton (Art. 14 ZUG) sowie gegenüber dem Heimatkanton (Art. 15 ZUG) und den Ersatzanspruch des Wohnkantons gegenüber dem Heimatkanton (Art. 16 ZUG), ferner bezüglich ausländischer Staatsangehöriger den Ersatzanspruch des Aufenthaltskantons gegenüber dem Wohnkanton (Art. 23 ZUG). Art. 30 ZUG regelt die Geltendmachung des Kostenersatzes durch den Aufenthaltskanton, der schweizerische oder ausländische Staatsangehörige in Notfällen unterstützt hat (vgl. Art. 14 und 23 ZUG), gegenüber dem Wohnkanton. Schliesslich regelt Art. 31 ZUG die Geltendmachung des Ersatzanspruchs des Wohn- oder des Aufenthaltskantons gegenüber dem Heimatkanton in anderen als in Notfällen: Danach ist der Unterstützungsfall dem Heimatkanton binnen 60 Tagen anzuzeigen. In begründeten Fällen läuft die Frist längstens ein Jahr. Für später gemeldete Unterstützungsfälle besteht keine Ersatzpflicht (Abs. 1 Sätze 1-3 in der Fassung vom 14. Dezember 1990). Die Anzeigefrist beginnt, sobald die zuständige Fürsorgebehörde die Unterstützung beschliesst oder der Wohnkanton vom Aufenthaltskanton eine Anzeige nach Art. 30 ZUG erhalten hat.
Bezüglich deutscher Staatsangehöriger galten bis Ende März 2006 die Vereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland vom 14. Juli 1952 über die Fürsorge für Hilfsbedürftige (FVD, SR 0.854.913.61) sowie die dazugehörige Verwaltungsvereinbarung vom 6. September 1952 (VV FVD, SR 0.854.913.611). Nach Art. 1 Abs. 1 FVD verpflichtet sich jeder vertragsschliessende Teil, den sich auf seinem Gebiet aufhaltenden hilfsbedürftigen Angehörigen des andern Teils in gleicher Weise und unter den gleichen Bedingungen wie den eigenen Angehörigen die nötige Fürsorge zu gewähren. Der Heimatstaat ist für die vom Aufenthaltsstaat bezahlten Fürsorgekosten rückerstattungspflichtig (Art. 3 FVD). Art. 3 Abs. 1 VV FVD regelt die Geltendmachung des Kostenersatzes. Danach melden die Fürsorgestellen des Aufenthaltsstaates des Hilfebedürftigen auf vorgeschriebenem Formular binnen 60 Tagen nach Kenntnis der Hilfebedürftigkeit dem Heimatstaat die Unterstützungen, für die dieser kostenersatzpflichtig ist. Kann diese Frist infolge besonderer Umstände ausnahmsweise nicht eingehalten werden, so hat die verspätet meldende Fürsorgestelle die Verzögerung zu begründen. Geht die Meldung nicht innerhalb einer Ausschlussfrist von einem Jahr beim Heimatstaat ein, so werden die bis zum Eingang der Meldung anfallenden Kosten nicht ersetzt.
3.
3.1 Die Fürsorgebehörde X bezifferte in ihrem Beschluss vom 13. Mai 2002 die in den Jahren 1998 - 2000 verspätet, das heisst nicht innerhalb der Jahresfrist von § 34 Abs. 2 Satz 2 SHV, Art. 31 Abs. 1 Satz 2 ZUG und Art. 3 Abs. 1 VV FVD gemeldeten Rückerstattungsansprüche auf insgesamt Fr. 492'471.05; Grundlage dafür bildete eine Liste "Pendenzen Fremdrechnungen - Stand 05/2002", die insgesamt 32 Fälle auflistet, wovon fünf auf schweizerische, vier auf deutsche und 23 auf andere ausländische Staatsangehörige entfallen. Von dieser "Schadenssumme" ging auch die Sicherheitsdirektion in ihrer das Rückerstattungsbegehren abweisenden Verfügung vom 20. Januar 2004 aus. Im Rekurs an den Regierungsrat reduzierte die Beschwerdeführerin ihre Forderung um Fr. 48'694.- auf Fr. 443'777.05; sie anerkannte damit die Ablehnung der Rückerstattungsgesuche bezüglich der fünf Fälle, in denen es um schweizerische Staatsangehörige geht. Dagegen beantragte der Mitbeteiligte B unverändert eine Rückerstattung von Fr. 492'471.05.-. Der Regierungsrat berichtigte im abweisenden Rekursentscheid vom 10. Januar 2007 den ursprünglich geltend gemachten Betrag von Fr. 492'471.05 wegen verschiedener Rechnungsfehler um Fr. 1'606.40 auf Fr. 490'864.65 (E. 4). Vor Verwaltungsgericht halten die Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligte an ihren Rekursanträgen grundsätzlich fest, allerdings unter Berücksichtigung der vom Regierungsrat vorgenommenen Berichtigung um Fr. 1'606.40; dementsprechend beantragt die Beschwerdeführerin eine Rückerstattung von Fr. 442'170.65, der Mitbeteiligte eine solche von Fr. 490.864.65.
3.2 Der Regierungsrat hat offengelassen, ob der Antrag des Mitbeteiligten, soweit er eine Rückerstattung in höherem Umfang als die Beschwerdeführerin verlangt, als unzulässige Erweiterung des Streitgegenstandes zu würdigen sei (E. 5b). Diese Frage kann, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, auch im jetzigen Beschwerdeverfahren offen bleiben (vgl. immerhin Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S. 171, welche die Frage bejaht).
4.
Die Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligte halten an ihrem Vorwurf fest, dass die Verwirkungsregelung von § 34 Abs. 2 SHV, auf die sich die Beschwerdegegnerin bei ihrer Ablehnung der geltend gemachten Rückerstattungsforderungen berufe, einer formellgesetzlichen Grundlage ermangle, namentlich keine solche im Sozialhilfegesetz finde und daher dem Legalitätsprinzip widerspreche. Mit dem Regierungsrat ist diese Rüge hinsichtlich der drei in Frage stehenden Fallkategorien gesondert zu prüfen. Bei den fünf schweizerische Staatsangehörige betreffenden Rückforderungen geht es um den interkantonalen Lastenausgleich, bei den vier deutsche Staatsangehörige betreffenden Rückforderungen um eine internationale (staatsvertragliche) Verrechnung, bei den 23 übrigen ausländischen Staatsangehörigen um den innerkantonalen Lastenausgleich nach § 44 SHG. Soweit die dem Kanton Zürich aufgrund des interkantonalen Lastenausgleichs oder einer staatsvertraglichen Verrechnung zustehenden Rückerstattungen an die zürcherische Gemeinde, welche die betreffende Unterstützung geleistet hat, weitergeleitet werden, handelt es sich um eine behördeninterne innerkantonale Verrechnung.
5.
Nach Auffassung des Regierungsrats ergibt sich aus § 41 SHG bzw. dem dort statuierten Vorbehalt abweichender bundesrechtlicher Bestimmungen oder staatsvertraglicher Vereinbarungen, dass diejenigen Rückvergütungen, welche der Kanton im Rahmen des behördeninternen Verfahrens der interkantonalen und internationalen Verrechnung der Rückerstattungsfälle erhältlich macht (Art. 29 ZUG, § 8 SHV), bei der innerkantonalen (behördeninternen) Weiter-Verrechnung dem nach der innerkantonalen Regelung unterstützungspflichtigen Gemeinwesen zukommen. Insoweit also der Kanton im Rahmen des interkantonalen und internationalen Lastenausgleichs keine Rückvergütungen der Unterstützungsleistungen beanspruchen oder erhältlich machen könne (etwa infolge Verwirkung nach interkantonalem oder internationalem Recht), könne auch das unterstützungspflichtige Gemeinwesen bei der innerkantonalen (behördeninternen) Verrechnung keinen diesbezüglichen Anspruch gegenüber dem Kanton aus § 41 SHG ableiten. In diesem Sinn seien die Verwirkungsregelung des ZUG sowie (bis 31. März 2006) jene der staatsvertraglichen Vereinbarung mit der Bundesrepublik Deutschland auch für den (behördeninternen) innerkantonalen Lastenausgleich massgebend (Rekursentscheid E. 8). Gestützt auf diese Auslegung kommt der Regierungsrat zum Schluss, die von der Beschwerdegegnerin den Rückerstattungsforderungen entgegengehaltene einjährige Verwirkungsfrist finde ihre gesetzliche Grundlage bezüglich der fünf schweizerische Staatsangehörige betreffenden Rückerstattungsfälle in Art. 31 ZUG in Verbindung mit § 41 SHG, bezüglich der vier deutsche Staatsangehörige betreffenden Rückerstattungsfälle in Art. 3 Abs. 1 VV FVD in Verbindung mit § 41 SHG (Rekursentscheid E. 9 a und b).
Die Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligte bringen nichts vor, was diese zutreffende Auslegung durch den Regierungsrat entkräften könnte. Die Beschwerdeführerin anerkennt denn auch die vorinstanzliche Beurteilung bezüglich der fünf schweizerische Staatsangehörige betreffenden Rückerstattungsfälle ausdrücklich dadurch, dass sie ihre Forderung bereits mit dem Rekursantrag und nunmehr auch mit dem Beschwerdeantrag entsprechend reduzierte (vgl. allerdings Beschwerdeschrift Ziffern 11 f.). Sie scheint die vorinstanzliche Auslegung zudem auch bezüglich der vier deutsche Staatsangehörige betreffenden Rückerstattungsfälle zu anerkennen (Beschwerdeschrift Ziffer 8). Es ist daher, wie in der Vernehmlassung der Staatskanzlei zu Recht eingewendet wird, widersprüchlich, dass die Beschwerdeführerin ihren Beschwerdeantrag nicht auch insoweit reduziert hat.
Die vorinstanzliche Beurteilung ist lediglich in einem Punkt zu verdeutlichen. Soweit die dem Kanton Zürich aufgrund des interkantonalen Lastenausgleichs oder einer staatsvertraglichen Verrechnung zustehenden Rückerstattungen an die zürcherische Gemeinde, welche die betreffende Unterstützung geleistet hat, weitergeleitet werden, kann sich deren Rückforderungsanspruch von vornherein nicht auf § 44 SHG stützen; ein solcher Anspruch ergibt sich lediglich mittelbar, nämlich aus der (vom Regierungsrat zutreffend vorgenommenen) Auslegung von § 41 SHG. Diese Auslegung lässt bezüglich der Verwirkung der in Frage stehenden interkantonalen und internationalen Verrechnungsfälle alternativ zwei Schlüsse zu: Entweder findet die einjährige Verwirkungsfrist von § 34 Abs. 2 SHV die nötige formellgesetzliche Grundlage in Art. 31 ZUG bzw. in Art. 3 Abs. 1 VV FVD, oder die genannten Verwirkungsregelungen des ZUG und der VV FVD sind unmittelbar auf die fraglichen Verrechnungsfälle anwendbar. Unter beiden Annahmen ergibt sich eine hinreichende formelle gesetzliche Grundlage für die von der Beschwerdegegnerin geltend gemachte Verwirkung. Mit seinen Einwendungen in Ziffern 9 f. seiner Vernehmlassung verkennt der Mitbeteiligte (ebenso wie die Beschwerdeführerin mit ihren Einwendungen in Ziffern 11 f. der Beschwerdeschrift), dass die Beschwerdeführerin bezüglich der in Frage stehenden interkantonalen und internationalen Verrechnungsfälle eine Rückerstattung von vornherein nur insoweit beanspruchen kann, als der Kanton Zürich im Rahmen des interkantonalen und internationalen Lastenausgleichs entsprechende Rückvergütungen erhältlich machen kann, was in den genannten Fällen aufgrund von Art. 31 ZUG und Art. 3 Abs. 1 VV FVD (infolge der verspäteten Meldungen der Beschwerdeführerin an das kantonale Sozialamt) gerade nicht möglich ist. Mit der Ablehnung der diesbezüglichen Ersatzansprüche der Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin nicht die Erfüllung einer sie nach § 44 SHG treffenden Ersatzpflicht verweigert; vielmehr hat sie es abgelehnt, gegenüber einem anderen Kanton bzw. gegenüber Deutschland einen Ersatzanspruch des Kantons Zürich geltend zu machen, der nach der einschlägigen interkantonalen und staatsvertraglichen Regelung verwirkt ist.
6.
Näher zu prüfen bleibt die Frage der Verwirkung einer Rückerstattung für die den 23 übrigen ausländischen Staatsangehörigen geleistete Unterstützung. Insoweit geht es um einen Rückerstattungsanspruch der Beschwerdeführerin nach § 44 SHG sowie (ausschliesslich) um eine Verwirkung nach § 34 Abs. 2 SHV.
6.1 Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, der streitige Anspruch unterstehe, wie die Vorinstanz selber ausführe (Rekursentscheid E. 10c/cc), dem Staatsbeitragsgesetz. Massgebend sei daher § 15 StaatsbeitragsG, wonach Ansprüche auf Staatsbeiträge sowie auf Rückforderungen solcher Beiträge mit Ablauf von fünf Jahren verjähren. § 34 Abs. 2 SHV stehe im Widerspruch zu dieser höherrangigen Norm, weshalb die Verordnungsbestimmung nicht anwendbar sei (Beschwerdeschrift Ziffer 13). Bei den in Erfüllung der Ersatzpflicht von § 44 SHG erfolgenden Leistungen des Staates handelt es sich indessen – wie die Beschwerdegegnerin zutreffend einwendet – nicht um Staatsbeiträge. Das ergibt sich schon aus einer systematischen Auslegung der Bestimmungen von §§ 42 ff. SHG, wo zwischen der Ersatzpflicht der Wohngemeinde bzw. der bisherigen Wohngemeinde und des Staates einerseits (§§ 42 - 44) und dessen finanzieller Beteiligung durch Leistung von Staatsbeiträgen an die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe sowie für den Bau und Betrieb von Heimen anderseits (§§ 45 f.) unterschieden wird.
6.2 Die Beschwerdeführerin hält eventualiter an ihrem Einwand fest, dass die bloss auf Verordnungsstufe vorgesehene Verwirkungsfrist von einem Jahr nicht mit den in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen über die Delegation von Regelungsbefugnissen vom Gesetzgeber an den Verordnungsgeber vereinbar sei.
6.2.1 § 34 SHV stützt sich nicht auf eine Delegationsnorm im Sozialhilfegesetz. (Das Gleiche gilt im Übrigen für alle weiteren Bestimmungen dieser Verordnung. Eine ausdrückliche Delegationsnorm enthält das Sozialhilfegesetz ausschliesslich in § 5a in der Fassung vom 4. November 2002 bezüglich des Erlasses einer Asylfürsorgeverordnung, welche der Regierungsrat am 2. Mai 2005 erlassen hat.) Der Regierungsrat leitet seine Kompetenz zum Erlass von § 34 SHV aus der ihm in Art. 40 Ziffer 2 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (aKV) bzw. Art. 60 und 67 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 17. Februar 2005 (KV) eingeräumten allgemeinen Vollzugskompetenz ab (Rekursentscheid E. 10 c/dd). Wie das Bundesgericht noch unter der Geltung der früheren Kantonsverfassung erkannt hat, ermächtigt Letztere den Regierungsrat lediglich zum Erlasse von Vollzugsverordnungen und von (hier nicht in Frage stehenden) Polizeinotverordnungen; hingegen kommt dem Regierungsrat kein allgemeines, unmittelbar auf die Verfassung gestütztes Recht zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen zu (BGE 121 I 22 E. 3c). Diese Kompetenzregelung hat sich insoweit unter der neuen Kantonsverfassung nicht geändert (vgl. Art. 38 Abs. 3 in Verbindung mit Art 60 - 71 KV; insbesondere Art. 67 Abs. 2 und Art. 71 Abs. 2 KV; dazu Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2005, Rz. 419).
6.2.2 Hieraus ergibt sich, dass die von der Beschwerdeführerin in erster Linie angerufenen bundesgerichtlichen Grundsätze betreffend Voraussetzungen und Grenzen der so genannten Gesetzesdelegation im vorliegenden Fall nicht massgebend sind (zu diesen Voraussetzungen vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 407; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich 2005, N. 1870 ff; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 135). Massgebend sind vielmehr die (ebenfalls aus dem Gewaltenteilungs- und dem Gesetzmässigkeitsprinzip abgeleiteten) Grundsätze über den zulässigen Inhalt von Vollziehungsverordnungen, welche als so genannte selbständige Verordnungen ihre Grundlage unmittelbar in der Verfassung (hier in der verfassungsrechtlichen Vollzugskompetenz des Regierungsrats) finden.
Dabei ist allerdings nicht zu verkennen, dass Vollzugsverordnungen (bezüglich ihres zulässigen Inhalts) nicht immer klar von gesetzesvertretenden Verordnungen zu trennen sind (Häfelin/Haller, N. 1857), was auch die auf dieser Unterscheidung beruhende Rechtsfigur der Gesetzesdelegation als problematisch erscheinen lässt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 411 f.; Häfelin/Haller N. 1871). Bei der Beurteilung des mit dem Legalitätsprinzip vereinbarten Inhalts sowohl vollziehender wie auch gesetzesvertretender Verordnungen sind zudem die verfassungsrechtlichen Bestimmungen zu berücksichtigen, welche das Erfordernis eines formellen Gesetzes mit dem Kriterium der Wichtigkeit und Wesentlichkeit konkretisieren (vgl. Art. 164 BV; Art. 38 KV; Kantonsgericht Basel-Landschaft, 3. September 2003, ZBl 105/2004 S. 602 E. 3 mit Bemerkungen der Redaktion; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 396 ff.). Die Beschwerdeführerin beruft sich denn auch im vorliegenden Fall auf Art. 38 Abs. 1 KV, wonach alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes zu erlassen sind, wozu namentlich die in Abs. 1 lit. a - h erwähnten Inhalte gehören (Beschwerdeschrift Ziff. 19). Ob mit dieser Verfassungsnorm den Kompetenzen des Regierungsrats zum Erlass von Vollziehungsbestimmungen nach Art. 67 Abs. 2 KV (und zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen gestützt auf eine Gesetzesdelegation nach Art. 38 Abs. 2 KV) engere Grenzen als nach der früheren Kantonsverfassung gesteckt werden, kann hier jedoch offen bleiben. Denn gemäss Art. 137 KV bleiben Erlasse, die in einem nach der früheren Verfassung gültigen Verfahren beschlossen worden sind, in Kraft; die Bestimmungen der neuen Verfassung sind lediglich für die Änderung solcher altrechtlicher Erlasse massgebend.
6.2.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können Vollziehungsverordnungen den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellen von Detailvorschriften näher ausführen, um auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie dürfen das auszuführende Gesetz – wie auch alle anderen Gesetze – weder aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen. Durch eine Vollziehungsverordnung dürfen dem Bürger grundsätzlich keine neuen Pflichten auferlegt werden, selbst wenn diese durch den Gesetzeszweck gedeckt wären (Häfelin/Haller, N. 1860; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 138; BGE 130 I 140 E. 5.1 S. 149; 128 I 327; 126 II 283 E. 3b S. 291; 121 I 22).
Öffentlichrechtliche Ansprüche unterliegen auch dann der Verjährung oder Verwirkung, wenn die gesetzliche Ordnung keine diesbezügliche Regelung enthält. Lehre und Rechtsprechung bezeichnen dies als allgemeinen Rechtsgrundsatz (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 189). So betrachtet lassen sich Verjährungs- und Verwirkungsregelungen (soweit sie sich auf einen im formellen Gesetz selber geregelten öffentlichrechtlichen Anspruch beziehen) durchaus zu den Vorschriften zählen, die den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellen von Detailbestimmungen näher ausführen, um auf diese Weise die Anwendbarkeit des Gesetzes zu ermöglichen, wie dies kennzeichnend für Vollzugsbestimmungen ist. Wie das Bundesgericht erkannt hat, ist die kantonale oberste Exekutivbehörde im Rahmen ihrer Kompetenz zum Erlass von Vollzugsverordnungen auch befugt, für den verfassungskonformen Vollzug des kantonalen Rechts (einer in einem früheren Entscheid als verfassungswidrig erkannten formellgesetzlichen Ordnung des Einbürgerungsverfahrens) zu sorgen (BGE 130 I 140 E. 5.3 S. 150 f.). Daraus lässt sich ableiten, dass der Regierungsrat auch befugt ist, die gesetzliche Ordnung eines öffentlichrechtlichen Anspruchs durch eine dort fehlende Verjährungs- oder Verwirkungsregelung zu ergänzen, um so dem allgemeinen Rechtsgrundsatz (wonach solche Ansprüche auch bei Fehlen einer gesetzlichen Regelung verjähren oder verwirken) Nachachtung zu verschaffen. Die Notwendigkeit einer solchen Regelung ergibt sich bezüglich des hier in Frage stehenden Rückerstattungsanspruchs von § 44 SHG auch aus budget- und finanzrechtlicher Sicht. Ohne Verjährungs- oder Verwirkungsregelung könnten der Staat als nach § 44 SHG Anspruchsverpflichteter und die unterstützungspflichtige Gemeinde als Anspruchsberechtigte die Grundsätze des Rechnungswesens (Jährlichkeit, Klarheit, Vollständigkeit, Brutto- und Sollverbuchung sowie qualitative, quantitative und zeitliche Bindung der im Voranschlag eingestellten Beträge und Vorherigkeit des Voranschlags) kaum oder jedenfalls nur unter Inkaufnahme grosser Schwierigkeiten einhalten (zu diesen Rechnungsgrundsätzen vgl. § 19 Abs. 2 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979, LS 611; §§ 118 ff. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, LS 131.1).
Es trifft allerdings zu, dass nach dem Kriterium der Wichtigkeit und Wesentlichkeit (dazu vorn E. 6.2.2) Verwirkungsfristen grundsätzlich in einem formellen Gesetz geregelt werden sollten. Das gilt indessen nur dann, wenn die diesbezügliche Ordnung intensiv in die Rechtsstellung Privater eingreift, wie dies in der Regel bezüglich der Verwirkung von Ansprüchen Privater der Fall ist. Eine derartige Regelung (Verwirkung des Anspruchs auf Prämienverbilligung) hatte das Kantonsgericht Basel-Landschaft mit Urteil vom 3. September 2003 (allerdings im Zusammenhang mit einer Gesetzesdelegation) zu beurteilen (ZBl 105/2004 S. 602; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 403b und 795a). Demgegenüber richtet sich die hier in Frage stehende Befristung von § 34 SHV für die Geltendmachung des Rückerstattungsanspruchs bzw. die bei Fristversäumnis eintretende Anspruchsverwirkung an die unterstützungspflichtige Gemeinde und greift damit nicht in die Rechtsstellung Privater ein. Daran vermag der Umstand, dass die streitbetroffene Verwirkung zulasten der Stadt X mittelbar auch Auswirkungen auf den Mitbeteiligten haben kann, nichts zu ändern. Klarzustellen ist in diesem Zusammenhang, dass § 34 SHV gleichwohl Rechtssatzcharakter aufweist, mithin nicht den Verwaltungsverordnungen, sondern den Rechtsverordnungen zuzuordnen ist (zur Unterscheidung dieser Kategorien vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 119 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 58 ff.); das ergibt sich schon daraus, dass die Bestimmung Bestandteil der Sozialhilfeverordnung – eines in der Gesetzessammlung publizierten Erlasses – ist (vgl. BGE 130 I 140 E. 4.3.1 S. 147 f.) Soweit die Vorinstanzen diesbezüglich eine gegenteilige Auffassung vertreten sollten, was aus ihren Erwägungen nicht klar hervorgeht (vgl. E. 3 c des Beschlusses der Sicherheitsdirektion, E. 10c/dd des Rekursentscheids des Regierungsrats), kann dem nicht beigetreten werden. Entscheidend ist jedoch wie erwähnt, dass sich die (im Sinn einer Rechtsnorm verbindliche) Verwirkungsregelung von § 34 SHV an die unterstützungspflichtigen Gemeinden und nicht an Privatpersonen richtet. Die dem Erfordernis der Gesetzesform zukommende Funktion, Eingriffe in grundrechtlich gesicherte Positionen nur aufgrund einer Regelung zuzulassen, welche zumindest in den Grundzügen in einem formellen Gesetz festgelegt ist, greift demnach hier nicht ein.
7.
Es kann angemerkt werden, dass die Beschwerde selbst dann abzuweisen wäre, wenn entsprechend dem Standpunkt der Beschwerdeführerin davon auszugehen wäre, dass § 34 SHV nicht auf die Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass von Vollzugsbestimmungen gestützt werde könne und diese Bestimmung daher dem Legalitätsprinzip widerspreche. Enthält das den fraglichen Anspruch regelnde Gesetz keine Bestimmung über die Verjährung oder Verwirkung, so ist nach Lehre und Rechtsprechung bei der Rechtsanwendung im Streitfall auf öffentlichrechtliche Regelungen für verwandte Sachverhalte abzustellen; gibt es keine solchen, so sind privatrechtliche Bestimmungen, insbesondere Art. 127 und 128 des Schweizerischen Obligationenrechts (OR) analog anzuwenden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 790 ff. mit Hinweisen). Davon geht auch die Beschwerdeführerin aus, wobei sie sich auf die zehnjährige Verjährungsfrist von Art. 127 OR beruft (Beschwerdeschrift Ziffer 22).
Vorab wäre indessen danach zu fragen, ob nicht die fünfjährige Verjährungsfrist von § 15 StaatsbeitragsG für die Gewährung und die Rückforderung von Staatsbeiträgen analog anwendbar sei. Die in § 44 SHG vorgesehene Ersatzpflicht des Staates erfüllt eine ähnliche Funktion wie Staatsbeiträge, wenngleich es sich dabei wie dargelegt (vorn E. 6.1) nicht um einen Staatsbeitrag handelt. Indessen liegt es unter dem Gesichtswinkel des Regelungszusammenhangs weit näher, die einjährige Verwirkungsfrist von Art. 31 Abs. 1 ZUG und von Art. 3 Abs. 1 VV FVD analog anzuwenden. Zwischen diesen drei Regelungen besteht nicht nur ein enger sachlicher Zusammenhang; vielmehr ging es dem Regierungsrat bei der hier massgebenden Neufassung von § 34 Abs. 2 SHV vom 11. Februar 1998 im Hinblick auf diesen engen Zusammenhang gerade darum, die Bestimmung inhaltlich an die Verwirkungsregelung von Art. 31 Abs. 1 ZUG anzupassen, worauf im angefochtenen Rekursentscheid (E. 10c/aa) zutreffend hingewiesen wird. Eine einjährige Verwirkungsfrist erweist sich denn auch im Hinblick auf die von den beteiligten Gemeinwesen einzuhaltenden Rechnungsgrundsätze (vgl. vorstehend E. 6.2.3) als sachgerecht. Zu beachten ist, dass es sich hier um die Frist für die Geltendmachung des Anspruchs handelt; es liegt damit eine andere Situation als bei Ansprüchen vor, die das berechtigte Gemeinwesen im Rahmen einer Veranlagung gegenüber Privaten festzusetzen hat; bei derartigen Veranlagungsregelungen wird zwischen relativen (unterbrechungsfähigen) und absoluten (Veranlagungs-) Fristen unterschieden, wobei bereits die kürzere relative Frist so lange bemessen sein muss, dass der Anspruch vor Eintritt der Verjährung oder Verwirkung nicht nur geltend gemacht, sondern veranlagt werden kann (vgl. RB 2003 Nr. 38). Insofern ist der vorliegende Fall eher vergleichbar mit dem erwähnten Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, welches bezüglich der dort streitbetroffenen Verwirkung betreffend einen Prämienverbilligungsanspruch in richterlicher Rechtsfindung eine einjährige Frist für angemessen befunden hat (ZBl 105/2004, E. 6 S. 610 ff.). Aus alledem ergibt sich zugleich, dass die von der Beschwerdeführerin angerufene Verjährungsregelung von Art. 127 f. OR mit Fristen von zehn bzw. fünf Jahren für die Verwirkung des von ihr geltend gemachten Rückerstattungsanspruchs nicht massgebend ist.
8.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Verfahrenspartei aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Als solche gilt hier jedenfalls die Beschwerdeführerin. Sodann steht es im Ermessen der Rechtsmittelbehörde, einen Teil der Kosten auch einem beigeladenen Dritten, der unterliegt, aufzuerlegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15). Im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich jedoch, von einem Einbezug des Mitbeteiligten in die Kostenauflage abzusehen. Die Gerichtskosten sind demnach vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Weder ihr noch dem Mitbeteiligten steht als Unterliegenden eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 13'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 90.-- Zustellungskosten,
Fr. 13'090.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.
Mitteilung an …