Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2007.00066
Entscheid
der 1. Kammer
vom 12. September 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Robert Wolf, Ersatzrichter Martin Bertschi, Gerichtssekretärin Tanja Pekeljevic.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin ,
und
1.Unique Flughafen Zürich AG,
2.Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL),
3.Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,
Mitbeteiligte ,
betreffend Vorsorgliches Bauverbot (§§ 120 ff. PBG),
hat sich ergeben:
I.
Die A AG ist Eigentümerin der in der Industrie- und Gewerbezone III A gelegenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 in der Gemeinde Rümlang. Am 9. Mai 2005 reichte sie ein Baugesuch zur Erstellung eines Erweiterungsbaus für ein Baustoffrecycling-Center auf den genannten Grundstücken ein.
Am 24. Juni 2005 stellte die Unique Flughafen Zürich AG, die Betreiberin des Flughafens Zürich, bei der Baudirektion des Kantons Zürich ein Gesuch um Erlass eines vorsorglichen Bauverbots für diejenigen Grundstücke, die bei einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 in den Flughafenperimeter zu liegen kämen, und eventualiter nur für die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 der A AG in der Gemeinde Rümlang. Mit Verfügung vom 12. Oktober 2005 erliess die Baudirektion für die genannten Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 ein vorsorgliches Bauverbot nach §§ 120 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG).
II.
Gegen diese Verfügung erhob die A AG am 9. November 2005 Rekurs an den Regierungsrat. Sie beantragte, es sei die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen, eventualiter sei diese aufzuheben. Zur Begründung verwies sie im Wesentlichen darauf, dass die Zuständigkeit der Baudirektion und die Anwendbarkeit von §§ 120 ff. PBG gemäss Bundesrecht nicht gegeben seien. Sodann machte sie eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend, weil sie vor der Anordnung des vorsorglichen Bauverbots nicht angehört worden sei.
Mit Verfügung vom 23. Februar 2006 lud die Staatskanzlei die Volkswirtschaftsdirektion und das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) – zusätzlich zu den beiden Mitbeteiligten Unique Flughafen Zürich AG und Gemeinde Rümlang – zum Verfahren bei. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2006 wies der Regierungsrat den Rekurs ab. Er begründete dies im Wesentlichen damit, dass Bund und Kanton im Zusammenhang mit dem Flughafen Zürich als gleichberechtigte Planungsträger aufträten, weshalb sowohl das bundes- als auch das kantonalrechtliche Rechtsinstitut für die Landsicherung zur Verfügung stünden. Die Voraussetzungen für die Einschränkung der Eigentumsgarantie seien vorliegend erfüllt. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liege nicht vor; eine solche wäre im Übrigen durch das Verfahren vor dem Regierungsrat geheilt worden.
III.
Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am 7. Februar 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben. Der Regierungsrat, die Baudirektion und die Unique Flughafen Zürich AG – die als Beschwerdegegnerschaft bezeichnet wurden – seien zur Tragung der Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sowie zu einer angemessenen Parteientschädigung zugunsten der A AG zu verpflichten.
Die Baudirektion als Beschwerdegegnerin beantragte in der Beschwerdeantwort die Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Staatskanzlei namens des Regierungsrats in ihrer Vernehmlassung. Von den drei Mitbeteiligten beantragte die Unique Flughafen Zürich AG, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A AG abzuweisen. Die Volkswirtschaftsdirektion und das BAZL verzichteten – unter Hinweis auf ihre jeweilige Stellungnahme im Rekursverfahren – auf eine Stellungnahme bzw. auf die formelle Beteiligung am Verfahren. Das BAZL teilte zudem mit, dass über die von der Unique Flughafen Zürich AG beantragte Festsetzung einer Projektierungszone nach Art. 37n ff. des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG) voraussichtlich bis Sommer 2007 entschieden werde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf diese einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin wurde vor dem Erlass des vorsorglichen Bauverbots nicht angehört; sie macht deshalb eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Die Vorinstanz hält diese Rüge für unbegründet, weil § 121 Abs. 2 PBG einzig die Anhörung der Standortgemeinde vorsehe.
Das Recht auf Anhörung nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) umfasst den Anspruch der Einzelnen, sich vorgängig zu den sie betreffenden, hoheitlichen Anordnungen zu äussern (VGr, 7. März 2007, VB.2006.00313, E. 3.2.1 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Das vorsorgliche Bauverbot nach §§ 120 ff. PBG stellt eine derartige hoheitliche Anordnung dar, weshalb die Beschwerdeführerin vor seinem Erlass hätte angehört werden müssen. Daran ändert nichts, dass § 121 Abs. 2 PBG nur die Anhörung der Standortgemeinde ausdrücklich vorschreibt. Mit dieser Bestimmung kann und soll der grundrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör nicht ausgeschlossen werden; ihr Zweck ist offensichtlich, zusätzlich zu den Verfügungsadressaten die Standortgemeinde ins Verfahren einzubeziehen (vgl. auch Protokoll des Zürcher Kantonsrates 1971–1975, S. 9261). Die Ansicht der Vorinstanz, dass das "Wesen des Institutes des vorsorglichen Bauverbots" die Gewährung des rechtlichen Gehörs ausschliesse, ist nicht nachvollziehbar. Dass im vorliegenden Fall einer der Gründe – etwa Dringlichkeit – gegeben gewesen wäre, die den Verzicht auf eine Anhörung ausnahmsweise rechtfertigen können, wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich (vgl. dazu im Einzelnen etwa Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 43 ff.). Die Beschwerdegegnerin hat somit den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt. Der Verfahrensmangel wiegt schwer, da eine Anhörung überhaupt unterblieb.
2.2 Wird der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, ist der betreffende Entscheid grundsätzlich unabhängig davon, ob er inhaltlich richtig ist oder nicht, aufzuheben. Eine Heilung des Mangels im anschliessenden Rechtsmittelverfahren ist jedoch möglich. Sie verlangt erstens, dass die betroffene Partei sich vor einer Rechtsmittelinstanz äussern kann, welche die gleich umfassende Überprüfungsbefugnis wie die Vorinstanz hat. Zweitens setzt sie zusätzlich voraus, dass die Verletzung entweder nicht schwer wiegt oder – wenn die Verletzung schwer wiegt – dass die Rückweisung nur zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer raschen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 7. März 2007, VB.2006.00313, E. 3.2.2, www.vgrzh.ch). Vorliegend ist jedenfalls die erste Voraussetzung erfüllt; ob eine Heilung des Verfahrensmangels im Rekursverfahren angenommen werden könnte, kann jedoch offen bleiben, da die Beschwerde ohnehin aus anderen Gründen gutzuheissen ist (vgl. hinten E. 5).
3.
Aufgrund eines Missverständnisses in Bezug auf eine Formulierung in der Rekursschrift stellt die Vorinstanz in ihrem Entscheid Überlegungen dazu an, dass die Beschwerdegegnerin beim Erlass des vorsorglichen Bauverbots hoheitlich gehandelt habe. Die Beschwerdeführerin hat dies allerdings nie bestritten. Die im Folgenden zu prüfende massgebliche Frage lautet daher nicht, ob die Beschwerdegegnerin eine hoheitliche Anordnung getroffen hat, sondern ob sie dafür zuständig war und ob eine entsprechende Rechtsgrundlage vorlag.
4.
Das angefochtene vorsorgliche Bauverbot nach §§ 120 ff. PBG wurde verfügt, weil die fraglichen Grundstücke der Beschwerdeführerin im Fall einer Verlängerung der Piste 10/28 in den Flughafenperimeter zu liegen kämen. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, das Bundesrecht schliesse hier andere Massnahmen zur Landsicherung als die Projektierungszone nach Art. 37n ff. LFG aus. Die Vorinstanz bejahte die Kompetenz der Beschwerdegegnerin zum Erlass der umstrittenen Anordnung dagegen erstens, weil kantonalrechtliche Massnahmen zur Ergänzung und Sicherung einer Projektierungszone nach Art. 37n ff. LFG zulässig seien, zweitens aufgrund der kantonalen Zuständigkeit für die Raumplanung. Sie erwähnte ferner die Zuständigkeiten der kantonalen Behörden, die sich aus dem Luftfahrtrecht des Bundes ergeben.
4.1 Nach Art. 87 BV ist die Gesetzgebung über die Luftfahrt Sache des Bundes. Gemäss Art. 37 LFG dürfen Flugplatzanlagen nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden (Abs. 1). Für die Genehmigung sind Bundesbehörden zuständig (Abs. 2). Mit der Plangenehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Abs. 3). Kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich; das kantonale Recht ist zu berücksichtigen, soweit es den Bau und Betrieb des Flugplatzes nicht unverhältnismässig einschränkt (Abs. 4). Die Plangenehmigung für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, setzt grundsätzlich einen Sachplan nach Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) voraus (Art. 37 Abs. 5 LFG). Um Grundstücke für künftige Flughafenanlagen freizuhalten, kann das Bundesamt nach Art. 37n LFG Projektierungszonen festlegen; zur Sicherung bestehender oder künftiger Flughafenanlagen kann es sodann Baulinien festlegen (Art. 37q LFG). Die ausschliessliche Bundeszuständigkeit für die Bewilligungsverfahren in Bezug auf Flughafenanlagen wurde nach dem Vorbild des Eisenbahnrechts eingeführt (Botschaft vom 20. November 1991 über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes [Botschaft Änderung LFG], BBl 1992 I 607 ff., 625). Die Plangenehmigung kann den Charakter eines Sondernutzungsplans haben, wobei in der Praxis oft auch die auf die einzelnen Anlagen bezogenen, entsprechend detaillierten Festlegungen des Sachplans (Objektblätter) diese Funktion übernehmen; sie stellt zugleich die Baubewilligung dar (vgl. Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren [Botschaft Plangenehmigungsverfahren], BBl 1998, 2591 ff., 2618 und 2645; Alain Griffel, Bau und Betrieb eines Flughafens: Raumplanungsrechtliche Aspekte, in: Tobias Jaag [Hrsg.], Rechtsfragen rund um den Flughafen, Zürich u.a. 2004, S. 101 f.; Adrian Walpen, Bau und Betrieb von zivilen Flughäfen, Zürich etc. 2005, S. 210).
4.2 Gemäss Art. 75 Abs. 1 BV obliegt die Raumplanung den Kantonen, wobei der Bund ihre Grundsätze festlegt. Nach Art. 2 Abs. 1 RPG erarbeiten Bund, Kantone und Gemeinden die für ihre raumwirksamen Tätigkeiten nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab. Für die Erstellung ihrer Richtpläne bestimmen die Kantone in den Grundzügen, wie sich ihr Gebiet räumlich entwickeln soll; sie geben unter anderem Aufschluss über den Stand und die anzustrebende Entwicklung des Verkehrs, der Versorgung sowie der öffentlichen Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 1 und Abs. 3 lit. b RPG). Die Richtpläne zeigen unter anderem, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden (Art. 8 lit. a RPG).
4.3 Richtpläne und Sachpläne des Bundes sind gemäss dem Gegenstromprinzip in partnerschaftlicher Zusammenarbeit aufeinander abzustimmen, um Widerspruchsfreiheit zu erreichen (Lukas Bühlmann, Verbindlichkeit und Wirkung von Richt- und Sachplänen, URP 2001, S. 391 ff., 395 f.). Kommt dabei keine Einigung zustande, kann ein Bereinigungsverfahren eingeleitet werden (Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 RPG). Weder Richt- noch Sachpläne ändern allerdings etwas an der materiellen Kompetenzordnung (Bühlmann, S. 394 f.).
4.4 Der Flughafen Zürich und seine Auswirkungen auf die Raumordnung sind Gegenstand der Planung von Bund und Kanton Zürich, die derzeit erarbeitet wird. Der Bundesrat hat am 18. Oktober 2000 die allgemeinen und konzeptionellen Teile (I bis III B) des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL; www.bazl.admin.ch) gutgeheissen (BBl 2000, 5196). Dieser Sachplan im Sinn von Art. 13 RPG bezweckt, die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt in der Schweiz für die Behörden verbindlich festzulegen. Er bestimmt für die einzelnen dem zivilen Betrieb von Luftfahrzeugen dienenden Infrastrukturanlagen insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die Erschliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb, und er stellt zudem die Auswirkungen auf Raum und Umwelt dar (Art. 3a der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]).Derzeit wird das SIL-Objektblatt Flughafen Zürich im Verfahren gemäss Art. 17 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) erarbeitet. Im Sinn des Gebots zur Zusammenarbeit nach Art. 18 RPV finden unter der Federführung des BAZL Koordinationsgespräche statt, an denen unter anderem der Kanton Zürich und die Mitbeteiligte 1 teilnehmen. Gestützt auf die Ergebnisse dieser Gespräche wird das BAZL sodann den Entwurf des SIL-Objektsblatts erstellen (vgl. Art. 19 Abs. 1 RPV). In Abstimmung mit diesem Verfahren wird der Kanton Zürich das zum Verkehrsplan im Sinn von § 20 Abs. 1 lit. b PBG gehörende Kapitel 4.6.1 (Flughafen Zürich) des Kantonalen Richtplans vom 31. Januar 1995 überarbeiten. Dem Bundesrat obliegt sowohl die Verabschiedung des SIL-Objektblatts als auch die Genehmigung der Richtplanänderung (Art. 21 RPV, Art. 11 RPG).
5.
5.1 Zwar bilden somit der Flughafen Zürich und seine räumlichen Auswirkungen das Objekt koordinierter Planung des Bundes und des Kantons Zürich. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass Massnahmen zur Sicherung der Planungen oder der geplanten Anlagen untereinander austauschbar seien und wahlweise nach Bundesrecht oder nach kantonalem Recht angeordnet werden könnten. Ihre Zulässigkeit und die Zuständigkeit zu ihrer Anordnung ergibt sich vielmehr aus dem materiellen Recht und der Kompetenzabgrenzung zwischen den Gemeinwesen bzw. den Behörden (vgl. auch Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt, 21. November 2006, B-2006-36, E. 8.2.6, 8.3–4, www.reko-inum.admin.ch [bestätigt in: BGr, 12. Dezember 2006, 1A.260/2006, www.bger.ch], zum Verhältnis von Projektierungszone nach Art. 37n ff. LFG und Sicherheitszone nach Art. 42 Abs. 1 lit. a LFG). Zu unterscheiden ist zwischen Planungs- bzw. Plansicherungsmassnahmen einerseits, welche die zielkonforme Planung bzw. die zukünftigen Pläne schützen sollen, und Landsicherungsmassnahmen anderseits, die das für konkrete Projekte benötigte Land von Überbauungen freihalten sollen (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 326 ff.).
5.2
5.2.1 Die Bewilligung einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 wäre im Plangenehmigungsverfahren nach Art. 37 ff. LFG zu prüfen; zuständig wäre das eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK; vgl. Art. 37 Abs. 2 lit. a LFG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 3 lit. a der Organisationsverordnung vom 6. Dezember 1999 für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [OV-UVEK; SR 172.217.1]). Voraussetzung ist nach Art. 37 Abs. 5 LFG und Art. 3a Abs. 2 VIL die vorgängige Bezeichnung des beanspruchten Areals im SIL. Zur Freihaltung der allenfalls benötigten Grundstücke dient die Projektierungszone nach Art. 37n ff. LFG, zu deren Anordnung das BAZL zuständig ist (Art. 37n Abs. 1 LFG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 lit. b OV-UVEK). Unter Vorbehalt der hier nicht interessierenden Landumlegung (Art. 37l LFG) konzentriert das Luftfahrtgesetz die Zuständigkeiten bei der Bundesbehörde, um die früheren "Doppelspurigkeiten, Unübersichtlichkeiten, Schwierigkeiten mit der Kompetenzabgrenzung und unterschiedlichen Beschwerdewege" zu vermeiden (Botschaft Änderung LFG, BBl 1992 I 625; vgl. auch Botschaft Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998, 2643 f.); in Bezug auf Flughafenanlagen ist seine Regelung der Zuständigkeiten und des Verfahrens daher als abschliessend zu betrachten. Es besteht kein Raum zur Anordnung von Landsicherungsmassnahmen, mit denen Grundstücke für Flughafenanlagen freigehalten werden sollen, durch kantonale Behörden.
5.2.2 Unerheblich ist entgegen der Ansicht der Vorinstanz, ob das kantonalrechtliche vorsorgliche Bauverbot allfällige bundesrechtliche Massnahmen nur ergänzt, ohne diesen inhaltlich zu widersprechen. Im Übrigen widerspricht das kantonalrechtliche vorsorgliche Bauverbot, selbst wenn es mit einer allfälligen bundesrechtlichen Projektierungszone sachlich vereinbar wäre – was nicht zwingend der Fall zu sein braucht –, durchaus dem Bundesrecht, nämlich der im Luftfahrtgesetz vorgesehenen Verfahrenskonzentration. Die Grundeigentümer, welche die materielle Berechtigung von Landsicherungsmassnahmen bestreiten wollen, dürfen nicht auf zwei parallele, voneinander unabhängige Verfahren verwiesen werden.
5.2.3 Ebenfalls nicht stichhaltig ist die Argumentation der Mitbeteiligten 1, das kantonalrechtliche vorsorgliche Bauverbot sei notwendig, damit die Wirkung einer bundesrechtlichen Projektierungszone nicht unterlaufen werden könne. Selbst wenn das Verfahren zur Festlegung einer Projektierungszone nach Art. 37n ff. LFG schwerfälliger sein sollte als jenes zum Erlass eines vorsorglichen Bauverbots nach §§ 120 ff. PBG, könnte dies die Anwendbarkeit kantonalen Rechts und die Zuständigkeit kantonaler Behörden nicht begründen. Im Übrigen muss eine Baubewilligung auch dann nicht zwingend erteilt werden, wenn kein vorsorgliches Bauverbot besteht, da die Baubewilligung die planungsrechtliche Baureife im Sinn von § 234 PBG voraussetzt. Selbst wenn bei deren Prüfung planungsrechtliche Festlegungen des Bundesrechts unbeachtlich sein sollten (so jedenfalls Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 9-5 f.), könnten auf diese Weise die damit zu koordinierenden Richtplanentwürfe, soweit diese zu einer Änderung der bestehenden Nutzungsordnung führen können, grundsätzlich geschützt werden (BGE 110 Ia 163 E. 6a; Haller/Karlen, N. 336; vgl. auch VGr, 21. April 2004, VB.2004.00028, E. 3.1, www.vgrzh.ch).
5.3 Keinen Zusammenhang zur hier zu behandelnden Frage weisen die sich "aus dem Luftfahrtrecht des Bundes ergebenden Zuständigkeiten der kantonalen Behörden" auf, die von der Vorinstanz erwähnt werden. Angeführt werden § 1 des Flughafengesetzes vom 12. Juli 1999 (LS 748.1), wonach der Kanton Zürich den Flughafen Zürich zur Sicherstellung seiner volks- und verkehrswirtschaftlichen Interessen fördert, sowie die Kompetenz des Regierungsrats zur Einreichung verschiedener kantonaler Stellungnahmen an den Bund (§ 1 f. der Verordnung zum Luftfahrtrecht des Bundes vom 4. Oktober 1995 [LS 748.2]). Anscheinend führt denn auch die Vorinstanz diese Bestimmungen nicht an, um daraus direkt die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin zur Anordnung des vorsorglichen Bauverbots abzuleiten, sondern im Zusammenhang mit der – aufgrund eines Missverständnisses geprüften – Frage, ob diese im vorliegenden Fall hoheitlich gehandelt habe (dazu vorn E. 3).
5.4 Zu prüfen bleibt, ob sich die Zuständigkeit zur Anordnung des vorsorglichen Bauverbots aus der kantonalen Kompetenz zur Raumplanung ergibt.
5.4.1 Während der SIL die Rahmenbedingungen für die Entwicklung des Flughafenbetriebs
und der Flughafenanlagen festlegt, formuliert der Richtplan die
Zielvorstellungen und die Vorgaben zu deren Umsetzung für die Raumentwicklung
in der Flughafenregion insgesamt (UVEK/BAZL, Flughafen Zürich, SIL-Prozess:
Bericht Betriebsvarianten, 8. Dezember 2006, S. 7, www.bazl.admin.ch/sil/00830/01038).
Nach Kapitel 4.6.1 des heutigen Kantonalen Richtplans sind in dessen Rahmen "in
erster Linie die landseitigen verkehrs-, versorgungs- und siedlungsplanerischen
Rahmenbedingungen und Auswirkungen des Flughafens zu gestalten bzw. zu
berücksichtigen". Bundesrechtliche Sachplanung und kantonale Richtplanung
sind koordiniert zu erarbeiten; die Anpassung des Richtplans erfolgt
"nicht durch einseitige Übernahme neu genehmigter Sachplaninhalte, sondern
durch partnerschaftliche Zusammenarbeit und Rücksichtnahme auf die Planungs-
und Raumordnungsinteressen der Beteiligten" (Bühlmann,
relevanten Planung selbständige Kompetenzen zu; aufgrund seiner Richtplanungskompetenz
kann er auch – infolge des Gegenstromprinzips – Einfluss auf die Sachplanung
des Bundes und damit indirekt auf ein allfälliges Plangenehmigungsverfahren
bezüglich einer Verlängerung der Piste 10/28 nehmen. Konkret bedeutet dies: Dem
Bereich der Richtplanung zuzuordnende Entscheide für eine bestimmte
Raumentwicklung im Gebiet des Flughafens hängen mit der Wahl der An- und
Abflugrouten und damit der Betriebsvarianten zusammen, die wiederum dem Plangenehmigungsverfahren
zugrunde gelegt werden müssen (vgl. Art. 37 Abs. 5 LFG; vgl. auch RRB
Nr. 1930/2004 vom 15. Dezember 2004 betreffend das vom Regierungsrat
in Auftrag gegebene Projekt RELIEF [Raumentwicklungskonzept für die
Flughafenregion und langfristige Infrastrukturentwicklung des Flughafens] sowie
UVEK/BAZL, S. 11, zur Berücksichtigung von dessen Ergebnissen bei der
Erarbeitung des SIL-Objektblatts Flughafen Zürich; Griffel,
S. 111 f.; Walpen, S. 152 ff.).
5.4.2 Daraus folgt allerdings nicht, dass das vorsorgliche Bauverbot nach §§ 120 ff. PBG vorliegend zur Anwendung kommen könnte. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der Bestimmungen, ihrer systematischen Stellung im Gesetz und ihrem Zweck: Die §§ 120–122 PBG finden sich im Abschnitt, der die Nutzungsplanung behandelt (II. Titel, 3. Abschnitt), und hier wiederum – zusammen mit den §§ 114–119 PBG über den Werkplan – im Unterabschnitt über die Landsicherung für öffentliche Werke (lit. F). Das vorsorgliche Bauverbot dient nach § 120 PBG der Sicherung öffentlicher Werke und Anlagen, die sich in Vorbereitung befinden, aber nicht Gegenstand eines Richt- oder Werkplans sind. Nach grammatikalischer, systematischer und teleologischer Auslegung sichert das vorsorgliche Bauverbot also nicht zukünftige Festlegungen des Richtplans, sondern das Land für projektierte öffentliche Werke und Anlagen; es handelt sich nicht um eine Plan- bzw. Planungs-, sondern um eine Landsicherungsmassnahme (vgl. Haller/Karlen, N. 353). Auf dieser Stufe kommt hier jedoch nicht kantonales Recht zur Anwendung, sondern das bundesrechtliche Plangenehmigungsverfahren samt den entsprechenden Massnahmen zur Landfreihaltung. Ob die Voraussetzungen der kantonalrechtlichen Planungssicherungsmassnahmen – der Verweigerung einer Baubewilligung mangels planungsrechtlicher Baureife gemäss § 234 PBG sowie der Planungszone nach § 346 PBG – zur Sicherung der Richtplanung im vorliegenden Fall gegeben wären, ist hier nicht zu prüfen.
5.4.3 Zu keinem anderen Ergebnis führt die Berücksichtigung von § 24 lit. d PBG, wonach der Verkehrsplan Aufschluss über den Luftverkehr samt Luftstrassen im Nahbereich und Flugsicherungseinrichtungen gibt. Diese Bestimmung ändert nichts daran, dass das vorsorgliche Bauverbot nach §§ 120 ff. PBG nicht anwendbar ist, soweit die Richtplanung geschützt werden soll, und dass es an der kantonalen Zuständigkeit fehlt, soweit die Landsicherung für die konkrete Anlage in Frage steht. Unerheblich ist auch, dass der Verkehrsplan in der Literatur wegen seiner Auswirkungen auf die Bodennutzung und des hohen Detaillierungsgrads als faktisches Instrument der Erschliessungsplanung bezeichnet wird (Fritzsche/Bösch, S. 4-4 f.), da er dennoch Bestandteil des Richtplans bleibt (vgl. VGr, 16. November 2001, VB.2001.00299, E. 3b, www.vgrzh.ch).
5.5 Zusammenfassend kann somit Folgendes festgehalten werden: Soweit die Freihaltemassnahme eine allfällige konkrete Erweiterung der Flughafenanlage sichern soll, fehlt es an der kantonalen Kompetenz, weil gemäss dem anwendbaren Bundesrecht eine Bundesbehörde für die Anordnung solcher Massnahmen zuständig ist. Soweit zukünftige Festlegungen des kantonalen Richtplans in Frage stehen, fehlt es an einer Grundlage im kantonalen Recht für die Verhängung eines vorsorglichen Bauverbots.
Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, und die angefochtene Verfügung ist mangels sachlicher Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin bzw. mangels einer gesetzlichen Grundlage aufzuheben. Die weiteren Voraussetzungen des vorsorglichen Bauverbots sind nicht mehr zu prüfen.
5.6 Nichtig ist die angefochtene Verfügung hingegen bereits deshalb nicht, weil der Mangel angesichts der komplexen Rechtslage nicht als offensichtlich oder leicht erkennbar bezeichnet werden kann (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 956, zu den Voraussetzungen der Nichtigkeit nach der Evidenztheorie).
6.
Die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sind ausgangsgemäss je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten 1, die im Verfahren eigene Anträge gestellt hat und mit diesen unterlegen ist, aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG; zur Kostenauflage an Mitbeteiligte vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15). Aufgrund ihres Unterliegens haben sie der Beschwerdeführerin sodann eine Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu leisten (§ 17 Abs. 2 VRG); als angemessen erweisen sich insgesamt Fr. 3'000.-.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Regierungsrats vom
Dezember 2006 und die Verfügung der Baudirektion vom 12. Oktober 2005 werden aufgehoben.
Die Kosten des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten 1 je zur Hälfte auferlegt.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 150.-- Zustellungskosten,
Fr. 6'150.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten 1 je zur Hälfte auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte 1 werden je verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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