Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2006.00515
Entscheid
des Einzelrichters
vom 8. März 2007
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A , vertreten durch B,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Gemeinde X, vertreten durch den Gemeinderat,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Hundehaltung (Kostenauflage),
hat sich ergeben:
I.
A spazierte am 5. Dezember 2005 nachmittags mit ihren Kleinkindern und ihrem Vater auf der L-Strasse in X. Da sie den Kinderwagen führte, ging der Hund "C" an der kurzen Leine, die ihr Vater hielt. Unvermittelt soll auf Höhe des Hauses L-Strasse 01 die Katze eines Nachbarn dem Hund direkt vor die Füsse gerannt sein; dieser verbiss sich sofort in die Katze, welche darauf starb. Nachdem A den Besitzer der Katze über den Vorfall informiert hatte, erstattete dieser umgehend Anzeige bei der Kantonspolizei.
Der Gemeinderat X beschloss am 9. Januar 2006, beim Hund "C" einen Wesenstest durch einen entsprechend ausgebildeten Tierarzt vornehmen zu lassen. A gab daraufhin einen im Jahr 2001 vorgenommenen Wesenstest zu den Akten. Am 18. Juli 2006 wurde der Bericht über die Abklärung von "C" der Gemeinde zugestellt. Der Gutachter erkannte eine Gefährdung kleiner Hunde und Katzen, die dem Hund unbekannt seien und die er als Beute betrachte. In der Folge verzichtete die Gemeinde X auf Massnahmen und sprach anstelle einer Busse bloss einen Verweis aus. Die Kosten der Wesensprüfung von Fr. 440.- auferlegte sie der Hundehalterin A.
II.
Dagegen erhob A am 23. August 2006 Rekurs beim Bezirksrat Y, bestritt teilweise die Ergebnisse des Wesenstests, wies darauf hin, dass nicht sie, sondern ihr Ehemann Halter des Hundes sei, und hielt die Anordnung des Wesenstests für absolut unverhältnismässig, weshalb sie die Kosten dafür nicht tragen wolle. Mit Beschluss vom 1. November 2006 wies der Bezirksrat Y den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat, und auferlegte A die Verfahrenskosten.
III.
Dagegen liess A am 4. Dezember 2006 beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, es sei der angefochtene Beschluss aufzuheben, die Kosten der Wesensprüfung seien der Gemeinde X aufzuerlegen, eventualiter sei das Verfahren zur vollständigen Tatsachenfeststellung und Neubeurteilung zurückzuweisen. Der Bezirksrat Y liess sich dazu am 11. Dezember 2006 vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Dasselbe verlangte die Gemeinde X in der Beschwerdeantwort vom 18. Dezember 2006.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Angesichts des Streitwertes von unter Fr. 20'000.- ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1+2 VRG).
2.
2.1 Gemäss § 1 des Gesetzes über das Halten von Hunden vom 14. März 1971 (HundeG) kontrollieren die Gemeinden die Hundehaltung. Hunde, die mit ansteckenden, unheilbaren oder ekelerregenden Krankheiten behaftet oder für Mensch und Tier gefährlich sind, können auf Anordnung des Bezirkstierarztes unter anderem abgetan werden, wenn eine tierärztliche Behandlung keinen Erfolg verspricht (§ 6 HundeG). Nach § 7 Abs. 2 HundeG ist ein Hund, der einen Menschen oder ein Tier anfällt, von demjenigen, der über ihn die Aufsicht ausübt, mit allen zu Gebote stehenden Mitteln davon abzuhalten. Läufige, bissige und kranke Hunde sind stets anzuleinen. Bissige Hunde müssen überdies einen Maulkorb tragen (§ 10 Abs. 2 HundeG). Nach § 19 Abs. 1 und 2 HundeG werden Übertretungen der Vorschriften des Gesetzes und der Hundeverordnung vom 11. November 1971 (HundeV) mit Busse bestraft; in leichten Fällen kann ein Verweis erteilt werden.
2.2 Nach § 7a HundeV – in Kraft seit 16. Dezember 2005 – gilt für über sechs Monate alte Hunde bestimmter Rassen (zu denen der hier zu beurteilende Hund "C" nicht gehört) im öffentlich zugänglichen Raum ein Leinen- und Maulkorbzwang. Gemäss den später eingefügten Absätzen 2-5 derselben Bestimmung, in Kraft seit
2.3 Gemäss der vom Veterinäramt Zürich erlassenen Wegleitung für die Gemeinden zum Vollzug des Hundegesetzes vom 15. Dezember 2000 (Wegleitung) hat die Behörde (Gemeinde) zu entscheiden, wie mit bereits gegen Mensch oder Tier als gefährlich aufgefallenen Hunden weiter zu verfahren ist. Unter anderen haben die Gemeinden insbesondere die Aufgabe, die nach Hundegesetz notwendigen verwaltungsrechtlichen Massnahmen zu treffen (zum Beispiel Maulkorbpflicht, Leinenzwang, Erziehung, Tötung) und durchzusetzen. Weiter verfügen sie nach angeordneter Begutachtung des Hundes die vom Bezirkstierarzt vorgeschlagenen Massnahmen. Sie können die Kosten für das Gutachten des Bezirkstierarztes und den Verwaltungsaufwand dem Betroffenen nach Aufwand und gebührenrechtlichen Grundsätzen in Rechnung stellen (Wegleitung lit. D; Veterinäramt, Zusatzinformation für gefährliche Hunde, 15. Dezember 2000, Ziff. 4).
2.4 Nach § 63 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) beziehen die Gemeindebehörden für ihre Amtstätigkeit Gebühren nach einer vom Regierungsrat zu erlassenden Verordnung. Die Verwaltungsgebühr ist das Entgelt für eine staatliche Tätigkeit (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 2627). Verwaltungsgebühren werden geschuldet für Kontrollen, Prüfungen, Aufforderungen, Erteilung von Bewilligungen, Anordnungen usw., welche die Gemeindeverwaltung für einzelne vornehmen muss (H.R. Thalmann, Kommentar zum Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 63 Ziff. 2.1). Aus der Rechtsnatur der Gebühren als Entgelt für eine staatliche Leistung folgt, dass bei der Bemessung grundsätzlich vom Wert dieser Leistung auszugehen ist. Amtshandlungen, welche eine technisch, rechtlich oder sonst eingehende Prüfung verlangen und deshalb aufwendig sind, werden mit entsprechend höheren Gebühren belastet. Diese Verwaltungsgebühren bedürfen einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Der Gesetzgeber hat darin die wesentlichen Elemente einer Abgabe und in aller Regel den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie die Höhe der Abgabe in den Grundzügen festzulegen (Thalmann, § 63 Ziff. 2.1.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2636, 2695). § 63 Abs. 1 GemeindeG verweist dazu auf die Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 (GemeindegebührenV).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin wehrt sich dagegen, dass die Rekursinstanz § 7 Abs. 4 HundeV analog angewandt habe, um die Kostenauflage an sie zu stützen. Darin könne keine genügende gesetzliche Grundlage erkannt werden. § 7a [Abs. 1] HundeV bestimme als Abgabepflichtige die Hundehalter bestimmter Rassen und Kreuzungen dieser Rassen, die einem allgemeinen Leinen- und Maulkorbzwang unterlägen. Die Vorinstanz hält § 7a Abs. 4 HundeV dagegen für analog anwendbar und bezeichnet die Bestimmung als Konkretisierung des Verursacherprinzips.
3.1.1 Die Beschwerdegegnerin nahm den Tod der Katze zum Anlass, den Hund "C" einem Wesenstest zu unterziehen. Abzuklären war, ob der Hund künftig an der Leine zu führen war und/oder einen Maulkorb tragen sollte (§ 10 Abs. 2 HundeG) oder für Mensch oder Tier gefährlich sein könnte (§ 6 HundeG). Das Gutachten verneinte eine generelle Anleinpflicht, sah diese aber ebenso wie den Maulkorb in besonderen Situationen vor. Diese Abklärungen dienten der Beschwerdegegnerin demnach als Grundlage für den Entscheid über die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Beschwerdeführerin. Zwar wurde konkret keine Massnahme gegen die Beschwerdeführerin verfügt. Darauf kommt es indessen nicht an. Die Gemeinden haben die nach Hundegesetz notwendigen verwaltungsrechtlichen Massnahmen (dazu vorn E. 2.3) anzuordnen; zu dieser Art staatlicher Tätigkeit muss aber auch ein Wesenstest als Voraussetzung für den Entscheid über die Anordnung weiterer Massnahmen gezählt werden. Dies mindestens dann, wenn das Verhalten des Hundehalters Anlass zur Begutachtung gab (dazu hinten E. 3.3).
3.1.2 Dabei besteht eine gesetzliche Grundlage für die Auferlegung der Kosten der vorgenommenen Wesensprüfung im erwähnten § 63 Abs. 1 GemeindeG (vorn 2.4). Dieser verweist auf die Gebührenverordnung für Gemeindebehörden. Gemäss § 1 Ziff. 4 und 5 GemeindegebührenV können für die Ausübung behördlicher Aufsichts- und Kontrollfunktionen zwischen Fr. 25.- bis Fr. 1'500.-, für alle Anordnungen von Gemeindebehörden und Amtsstellen in Verwaltungssachen zwischen Fr. 10.- bis Fr. 3'750.- an Gebühren verlangt werden. Die vom Gutachter verlangten Fr. 440.- finden sich je in diesen Gebührenrahmen. Angesichts des betriebenen Aufwandes und eines zulässigen Stundenaufwands von Fr. 140.- (Gefährliche Hunde: Wegleitung des Veterinäramtes Zürich für die Gemeinden zum Vollzug des Hundegesetzes vom 15. Dezember 2000, S. 7) erscheint die Rechnung, die im Betrag nicht angefochten wird, sowohl dem Kostendeckungs- als auch dem Äquivalenzprinzip zu entsprechen (dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz, 2637 ff., Rz. 2641 ff.). Demnach ist die Kostenauflage weder dem Betrag nach noch bezüglich der gesetzlichen Grundlage zu beanstanden.
3.1.3 Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob sich eine gesetzliche Grundlage zur Auferlegung der Kosten der Wesensprüfung aus einem anderen Gesetz oder allenfalls einer Verordnung ergeben könnte. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass aufgrund der Rechtsanwendung von Amtes wegen das Gericht an die Rechtsauffassungen der Parteien nicht gebunden ist. Entsprechend ist es in einem Rechtsmittelverfahren der entscheidenden Instanz erlaubt, eine im Ergebnis richtige, aber falsch begründete Anordnung mit anderen rechtlichen Überlegungen zu bestätigen. Dabei war vorliegend mit der Erheblichkeit des Gemeindegesetzes für die Kostenauflage bzw. für die Amtstätigkeit von Gemeindebehörden durchaus zu rechnen, nachdem das Halten von Hunden ausdrücklich der Kontrolle durch die Gemeinden untersteht (§ 1 HundeG; vorn E. 2.1; ferner Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 81).
3.2 Die Beschwerdeführerin hält daran fest, dass sie mehr als nur die gebotene Sorgfalt beim Spaziergang mit "C" beachtet habe. Dieser sei an der kurzen Leine gegangen (ca. 1m Länge). Dabei bestehe keine grundsätzliche Pflicht, den Hund an der Leine zu führen. Aufgrund des bisherigen sanften und nicht aggressiven Verhaltens des Hundes habe sie nicht mit einem solchen Vorfall rechnen müssen.
3.2.1 Soweit die Beschwerdeführerin betont, dass ihr kein Vorwurf im sorgfältigen Umgang mit dem Hund "C" zu machen sei, kann sich dies im vorgegebenen Zusammenhang nur darauf beziehen, dass sie den angeordneten Wesenstest als unverhältnismässig und die daraus entstandenen Kosten als unnötig erachtet.
3.2.2 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist ein Hund nicht ausschliesslich dort an der Leine zu führen, wo dies das Hundegesetz ausdrücklich vorschreibt (§ 10 HundeG). Nach § 7 Abs. 2 HundeG ist ein Hund mit allen gebotenen Mitteln davon abzuhalten, Menschen oder Tiere anzufallen. Zu diesen "Mitteln" gehört zweifellos die Anleinung. Nach § 11 HundeG dürfen Hunde in Wäldern und an Waldrändern sowie zur Nachtzeit nicht unbeaufsichtigt gelassen werden. Zur gebotenen Aufsicht kann es demnach auch gehören, den Hund anzuleinen, um ihm das Wildern zu verunmöglichen. Es trifft daher entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht zu, dass eine grundsätzliche Pflicht, den Hund anzuleinen, nicht bestehe. Vielmehr kann sich eine solche je nach konkreter Situation für den Halter gerade ergeben.
3.2.3 Schon der Wesenstest aus dem Jahre 2001 attestierte dem Hund "C" die Höchstpunktzahl im Beutetrieb (Apportieren). Der fachlichen Beurteilung von "C" vom 18. Juli 2006 ist zu entnehmen, dass die Beuteaggression des Hundes gut voraussehbar sei. Es liege in der Pflicht des Hundeführers, dass keine Beuteaggression auftrete. Hunde dieser Rasse seien vor allem auf kleine Beutetiere (welche apportiert werden können) abgerichtet. Entsprechend seien kleine Hunde und Katzen, die "C" unbekannt seien, gefährdet. Es handle sich um eine Beuteaggression, die der Gruppe dieser Rasse bewusst angezüchtet worden sei. Da diese Hunde normalerweise nur auf Befehl dieses Verhalten zeigten und sehr leicht zu führen seien, sollten solche Vorfälle eigentlich nicht vorkommen. Das in Frage stehende Ereignis führte der Gutachter darauf zurück, dass nicht der Ehemann der Beschwerdeführerin den Hund führte, der jenen als "Alpha-Tier" anerkennt, sondern die Beschwerdeführerin (recte: der im Ausland wohnende Vater der Beschwerdeführerin; vorn I.). Der Gutachter wies darauf hin, dass alle vom Hund nicht als "Alpha-Tier" erachteten Personen in gewissen Situationen erhöhte Vorsicht walten lassen müssten.
Die Abklärung des Hundes "C" erwies sich daher weder als unverhältnismässig noch unnötig. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die Vorinstanz die Bestimmung von Art. 56 des Obligationenrechts lediglich deshalb erwähnte, um den angeordneten Wesenstest mit dem eingetretenen Schadensfall zu begründen. Hingegen sind allfällige Haftungsansprüche im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen.
4.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und ist ihr keine Entschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.
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