Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2006.00329
Entscheid
der 4. Kammer
vom 21. Februar 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Rhea Schircks Denzler.
In Sachen
A,
B,
C,
D,
E,
Zustelladresse: A,
Beschwerdeführende ,
gegen
**Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungen des
Kantons Zürich (BVS),**
Nordstrasse 20, 8090 Zürich,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Abänderung einer Stiftungsurkunde / Stiftungsaufsicht,
hat sich ergeben:
I.
Das Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons Zürich (BVS) verfügte am 2. Juli 2006 die Abänderung der Urkunde der "Q-Stiftung" gemäss Vorschlag des Stiftungsrates.
II.
Dagegen rekurrierten zunächst A, B und C. Mit weiteren Eingaben erhoben zudem D, E sowie F1 und F2 Rekurs. Die Direktion der Justiz und des Innern trat wegen fehlender Legitimation mit Verfügung vom 9. August 2006 nicht auf das Rechtsmittel ein.
III.
A, B, C, D und E erhoben am 22. August 2006 Beschwerde vor Verwaltungsgericht gegen diesen Nichteintretensentscheid und verlangten unter anderem sinngemäss dessen Aufhebung. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 28. August 2006 die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das BVS ersuchte mit Eingabe vom 6. Oktober 2006 um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, und verwies auf beigelegte Stellungnahmen des Stiftungsrats und der Aufsichtsbehörde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Als formell unterlegene Rekurrierende sind die Beschwerdeführenden grundsätzlich befugt, den Nichteintretensentscheid der Direktion der Justiz und des Innern mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht anzufechten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98).
1.3 Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. hätte sein sollen. Das vor der Rekursinstanz gestellte Sachbegehren darf deshalb grundsätzlich nicht abgeändert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3 und 5). Die Beschwerdeführenden wehrten sich vor Vorinstanz gegen eine Abänderung der Stiftungsurkunde. Auf die vor Verwaltungsgericht zusätzlich gestellten Anträge betreffend Ergänzung der Stiftungsurkunde bzw. – eventualiter – Aufhebung der Stiftung ist somit nicht einzutreten.
2.
Währenddem sich die Beschwerdeführenden im vorinstanzlichen Verfahren ausschliesslich darauf beriefen, sich für den Stifterwillen einsetzen zu wollen, suchen sie in der Beschwerdeschrift ihre Betroffenheit als Anstösser bzw. Anwohner der stiftungseigenen Liegenschaft darzulegen. Es ist zu prüfen, ob diese neuen Vorbringen zu berücksichtigen sind.
Gemäss ursprünglicher Fassung des heutigen § 52 VRG galt für alle Beschwerdeverfahren die Regel, wonach neue Tatsachenbehauptungen nur soweit geltend gemacht werden können, als es durch die angefochtene Anordnung notwendig geworden ist. Durch die Praxis erfuhr dieser Grundsatz bei erstinstanzlichen Beschwerdeverfahren eine Ausnahme. Die neue Fassung der Bestimmung beschränkt das Verbot neuer tatsächlicher Behauptungen zusätzlich auf Beschwerdeverfahren, in denen das Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz entscheidet. Damit wollte der Gesetzgeber sicherstellen, dass der Rechtsschutz den Kognitionsanforderungen an eine richterliche Instanz im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) genügt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 10 ff.). – In Bezug auf Prozessvoraussetzungen dürfen an sich keine neuen tatsächlichen Behauptungen vorgebracht werden, da das Novenrecht nicht den Sinn hat, ursprünglich fehlende Prozessvoraussetzungen nachträglich vor einer oberen Instanz herstellen zu lassen. Dieser Grundsatz gilt jedoch nur in Beschwerdeverfahren mit eigentlicher gerichtlicher Vorinstanz (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 13). Verwaltungsbehörden sind – anders als beispielsweise die Baurekurskommissionen – keine gerichtlichen Instanzen im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK (Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 31).
Da vorliegend die Direktion der Justiz und des Innern und damit keine gerichtliche Instanz im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK als Vorinstanz entschieden hat, sind die neuen Vorbringen zulässig.
3.
Im vorinstanzlichen Verfahren stützten die Beschwerdeführenden ihre Legitimation insbesondere auf Art. 89 des Zivilgesetzbuches (ZGB) und äusserten sinngemäss, diese Bestimmung gelte auch für Fälle einer Abänderung der Stiftungsurkunde gemäss Art. 86 ZGB. Dies verneinte die Vorinstanz.
3.1 Bis Ende 2005 enthielt das Zivilgesetzbuch nur für den Fall der Aufhebung einer Stiftung wegen nachträglicher Widerrechtlichkeit oder Unsittlichkeit ausdrückliche Verfahrensvorschriften. Klagelegitimiert war jede Person, die ein Interesse daran hatte. Es handelte sich dabei um eine Art Popularklage. Die Zuständigkeit für die Aufhebung einer Stiftung lag bei den ordentlichen Zivilgerichten (vgl. zum Ganzen Harold Grüninger, Basler Kommentar, 2002, Art. 89 ZGB N. 11; Christian Brückner, Das Personenrecht des ZGB, Zürich 2000, Ziff. 1447 f.).
Nach Art. 88 Abs. 1 ZGB in der seit
3.2 Sowohl nach früherem als auch nach geltendem Recht betraf Art. 89 Abs. 1 ZGB somit lediglich die Legitimation zur Klageerhebung bzw. zur Antragstellung betreffend Aufhebung einer Stiftung, nicht aber betreffend Abänderung einer Stiftungsurkunde bzw. Zweckänderung. Art. 89 Abs. 1 ZGB bezieht sich zweifellos nur auf Art. 88 ZGB, nicht aber – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden – auf Art. 86 ZGB.
Den Antrag bezüglich Aufhebung der Stiftung stellten die Beschwerdeführenden wie erwähnt erst im Beschwerdeverfahren, weshalb darauf nicht einzutreten ist (oben 1.3). Es bleibt den Beschwerdeführenden jedoch unbenommen, einen entsprechenden Antrag bei der zuständigen Behörde zu stellen (Art. 88 Abs. 1 ZGB).
3.3 Was die Zweckänderung einer Stiftung anbelangt, so ist nur die Berechtigung zur diesbezüglichen Antragstellung bundesrechtlich geregelt. Mit der Revision des Stiftungsrechts wurde die Befugnis, eine Änderung des Stiftungszwecks zu beantragen, von der Aufsichtsbehörde auf den Stiftungsrat ausgedehnt (Art. 86 Abs. 1 ZGB; vgl. Sprecher, S. 122; Grüninger, 2006, Art. 86 N. 10 f.). Die in Art. 86a Abs. 1 ZGB geregelte Möglichkeit der Antragstellung durch den Stifter selbst, ist hier von vornherein nicht relevant, da ein entsprechender Vorbehalt in der Stiftungsurkunde erforderlich ist. Die Regelung betreffend Antragstellung bezüglich der Zweckänderung einer Stiftung ist abschliessend (Aufsichtsbehörde und Stiftungsrat), weshalb die Beschwerdeführenden dazu nicht legitimiert wären. Sie stellten allerdings den entsprechenden Antrag ebenfalls erst vor Verwaltungsgericht (oben 1.3).
3.4 Darüber hinaus wehren sich die Beschwerdeführenden aber insbesondere gegen die vom Stiftungsrat beantragte Änderung des Stiftungszwecks. Nach früherem Recht stellten die gestützt auf Art. 85 und 86 ZGB getroffenen Entscheidungen über Änderungen der Stiftungsurkunde aufgrund der hoheitlichen und ihrem Wesen nach öffentlich-rechtlichen Stiftungsaufsicht Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) dar (BGE 103 Ib 161 E. 1). Daran hat die Revision von Art. 86 ZGB nichts geändert. Der Begriff der Anordnung nach § 21 lit. a VRG entspricht grundsätzlich dem Verfügungsbegriff von Art. 5 Abs. 1 VwVG (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 11, mit Hinweis). Somit lag im Rekursverfahren ein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinn von § 21 lit. a VRG vor.
4.
Es ist weiter zu prüfen, ob die Beschwerdeführenden im Rekursverfahren nach § 21 lit. a VRG legitimiert waren; dies hat unter Berücksichtigung der neuen Vorbringen vor Verwaltungsgericht zu erfolgen (oben 2).
4.1 Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den das erfolgreiche Rechtsmittel dem Rekurrenten eintragen würde bzw. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene Entscheid zur Folge hätte. Voraussetzung ist weiter, dass der Rekurrent einen eigenen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung dartun kann. Die Wahrnehmung der Interessen Dritter oder öffentlicher Interessen genügt dabei nicht. Weiter muss der Rekurrent stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 20 ff.).
4.2 § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) stimmt mit § 21 lit. a VRG überein. Bei der Beschwerde von Nachbarn gegen ein Bauvorhaben wird in Konkretisierung der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen verlangt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 34 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 984 ff.; RB 1995 Nr. 9). Bezüglich der erforderlichen engen nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern gemessenen Distanz keine allein ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist vielmehr, auf welche Entfernung sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten Anfechtungsinteresses auszuwirken vermag (vgl. RB 2000 Nr. 9 = BEZ 2000 Nr. 53; RB 1995 Nr. 9). Ein Berührtsein in eigenen qualifizierten Interessen ist nach der Rechtsprechung dann gegeben, wenn der Ausgang des Verfahrens, in das sich der Nachbar einschalten will, seine Interessensphäre zu beeinflussen vermag, der Anfechtende also einen praktischen Nutzen hat bzw. einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt für ihn zur Folge hätte. Ein schutzwürdiges Interesse liegt aber nicht schon vor, wenn irgendwelche negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar sind, sondern nur dann, wenn die Einwirkungen so beschaffen sind, dass sie auch bei objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen; eine besondere (subjektive) Empfindlichkeit des Betroffenen verdient keinen Rechtsschutz (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21; RB 1995 Nr. 9).
4.3 Die ursprüngliche Stiftungsurkunde enthielt die Auflage, "die Gebäude und den bestehenden Park im Zustand wie [am] Todestag [der Stifterin] zu erhalten und fortbestehen zu lassen. Es dürfen keine baulichen Veränderungen erfolgen". Der Zweck der Stiftung lautete folgendermassen: "Aus den Erträgnissen des Stiftungsvermögens ist der Unterhalt der gewidmeten Liegenschaft zu bezahlen, wobei der Stiftungsrat verpflichtet ist, jährlich angemessene Rückstellungen vorzunehmen, um diese Erhaltung sicherzustellen. – Der aus den Erträgnissen verbleibende Nettobetrag soll den nachbezeichneten Institutionen zu kommen [es folgen drei verschiedene Einrichtungen]". In der geänderten Stiftungsurkunde wird die Auflage nicht mehr erwähnt und der Zweck neu auf die Unterstützung der drei bereits in der alten Urkunde erwähnten Institutionen beschränkt. Es besteht ein konkretes Bauvorhaben bezüglich einer Neuüberbauung mit 22 Wohnungen. Ein baurechtliches Rekursverfahren ist hängig.
4.4 In diesem Verfahren geht es nicht um die Erteilung einer Baubewilligung, sondern die Abänderung einer Stiftungsurkunde. Gemäss abgeänderter Stiftungsurkunde wird aber unter anderem die bisher nicht vorgesehene (bzw. ausdrücklich ausgeschlossene) Möglichkeit eröffnet, das stiftungseigene Grundstück ohne Einschränkungen neu zu überbauen. Ein konkretes Bauprojekt liegt bereits vor. Der legitimationsbegründende Grad der Betroffenheit gleicht sich damit demjenigen in baurechtlichen Verfahren an. Jedenfalls bei den direkten Anstössern des streitbetroffenen Grundstücks ist unter diesen Umständen eine Betroffenheit in qualifizierten Interessen anzunehmen. Die Interessen der direkten Anstösser sind nicht bloss "mittelbarer" Natur, was gegebenenfalls zur Verneinung der Legitimation führte (vgl. VGr, 4. Mai 2006, VB.2006.00067, E. 2.3, www.vgrzh.ch).
4.5 Die Beschwerdeführenden rügen eine erhebliche Beeinträchtigung der Wohnqualität der Anstösser sowie eine Wertverminderung der angrenzenden Liegenschaften, die sich aus der uneingeschränkten Überbauung der Liegenschaft X-Strasse 24 ergebe. Dies wird vom Beschwerdegegner nicht bestritten. Er äussert vielmehr Verständnis für den Widerstand der Beschwerdeführenden "gegen einen möglichen Wertverlust durch eine Minderbewertung ihrer Stockwerkliegenschaften, welche seinerzeit durch ein von den jetzigen Klägern, resp. Eigentümern veranlassten Näherbaurechtes eine deutliche Verbesserung ihrer Wohnqualität erreichten".
4.6 Es ist nachfolgend zu prüfen, ob die einzelnen Beschwerdeführenden in qualifizierten eigenen Interessen betroffen sind. – Das stiftungseigene Grundstück liegt an der X-Strasse 24 in Y. In unmittelbarer Nachbarschaft befindet sich unter anderem die Liegenschaft T-Strasse 51 sowie die Parzelle mit den – gemäss unwidersprochen gebliebenen Angaben der Beschwerdeführenden – "im Bau befindliche Liegenschaft X-Strasse 12e/12f/12g".
4.6.1 Die Beschwerdeführer A, B und C sind Stockwerkeigentümer der Liegenschaften T-Strasse 51 bzw. X-Strasse 12e, f und g. Als unmittelbare Anstösser der streitbetroffenen Liegenschaft haben sie ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Anordnung im Sinn von § 21 lit. a VRG.
4.6.2 Dies trifft bei Beschwerdeführer E nicht zu; er ist nicht direkter Nachbar der Liegenschaft X-Strasse 24, sondern lediglich Quartierbewohner, der die Stifterin persönlich gekannt hat. Seine Betroffenheit ist affektiver Natur und damit – wie gesehen – bei der Beurteilung der Legitimation nach § 21 lit. a VRG nicht massgeblich.
4.6.3 Die Beschwerdeführerin D ist zwar in Bezug auf einen schmalen Streifen des stiftungseigenen Grundstücks Anstösserin. Bei ihr steht jedoch ihre Legitimation – anders als bei den Beschwerdeführern A bis C – nicht bereits aufgrund der Akten fest, da einerseits ihr Bezug zur Liegenschaft T-Strasse 43 unklar ist und andererseits der interessierende Hauptanteil dieser Liegenschaft sich in einiger Distanz zum streitbetroffenen Grundstück befindet. Damit hätte die Beschwerdeführerin D ihre besondere Betroffenheit darlegen müssen (vgl. VGr, 4. Mai 2006, E. 2.1 Abs. 2, VB.2006.00067, www.vgrzh.ch). Da sie dies unterlassen hat, ist ihre Legitimation zu verneinen.
4.7 Zusammenfassend hat die Vorinstanz bezüglich der Beschwerdeführenden D und E zu Recht die Rekurslegitimation verneint, nicht aber bezüglich der Beschwerdeführer A bis C. Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen und in Bezug auf die Beschwerdeführer A bis C zur materiellen Prüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.
Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Es ist nicht auf alle von den Beschwerdeführern A bis C gestellten Anträge einzutreten (oben 1.3). In diesem Verfahren erreichen sie zudem ihr Hauptanliegen – nämlich, dass keine baulichen Veränderungen auf dem Nachbargrundstück vorgenommen werden – nicht. Vielmehr wird die Angelegenheit zur materiellen Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen, da die Legitimation der Beschwerdeführer A bis C zu bejahen ist. Dies führt dazu, dass der Beschwerdegegner teilweise als nicht unterliegende Partei zu betrachten ist. Die Beschwerdeführenden D und E unterliegen hingegen vollständig. Es rechtfertigt sich, die Kosten den Beschwerdeführern A bis C zu je 2/15, den Beschwerdeführenden D und E zu je 3/15 und dem Beschwerdegegner zu 3/15 aufzuerlegen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 4'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden A, B und C zu je 2/15, D und E zu je 3/15 sowie dem Beschwerdegegner zu 3/15 auferlegt.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in Zivilsachen an das Bundesgericht nach Art. 72 Abs. 2 lit. b Ziff. 4 des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.
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