Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
- Abteilung
VB.2006.00180
Entscheid
der 3. Kammer
vom 23. August 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Ersatzrichter Felix Huber, Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den
Stadtrat, Stadthaus,
Postfach, 8022 Zürich,
dieser vertreten durch das Hochbaudepartement, Rechtsabteilung, Lindenhofstrasse 19,
Postfach, 8021 Zürich,
Beschwerdeführerin ,
gegen
A,
vertreten durch Rechtsanwalt B,
Beschwerdegegner ,
betreffend
Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 8. Juni 2005 revidierte die Stadt
Zürich ihre Nutzungsplanung. Dabei hat sie das Gebiet zwischen der Hardbrücke,
der Geroldstrasse, dem Bahnviadukt und den SBB-Geleisen im westlichen Teil der
Zentrumszone Z7 (mit einem Wohnanteil von 0 %) und im östlichen Teil der
Zentrumszone Z6 (mit einem Wohnanteil von 16 %) zugeteilt. Im ganzen
Gebiet wurden zudem eine Freiflächenziffer von 30 % und eine Gestaltungsplanpflicht
festgelegt.
II.
Gegen diesen Beschluss erhob A am 19. August 2005 als
Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nr. 0001 und 0002 Rekurs bei der
Baurekurskommission I und beantragte, die Grundstücke östlich seines
Grundstücks Kat.-Nr. 003 bis zum Bahnviadukt seien ebenfalls der Zentrumszone
Z7, verbunden mit einem angemessenen Wohnanteil zuzuteilen.
III.
Nach Durchführung eines Augenscheins am 24. Januar
2006 hiess die Baurekurskommission I den Rekurs gut, hob die strittige
Zonierung auf und lud den Stadtrat von Zürich ein, das Areal der Zentrumszone
Z7 unter Festsetzung eines angemessenen Wohnanteils zuzuteilen.
IV.
Mit Eingabe vom 18. April 2006 sowie Bestätigung des
Gemeinderates vom 7. Juni 2006 erhob die Stadt Zürich Beschwerde gegen den
Entscheid der Baurekurskommission I mit dem Antrag, den angefochtenen
Entscheid aufzuheben und den Gemeinderatsbeschluss vom 8. Juni 2005
betreffend Festsetzung der Zentrumszone Z6 im Gebiet Pfingstweidstrasse/Geroldstrasse
zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
In formeller Hinsicht wurde die Durchführung eines Augenscheins beantragt.
Auf Einladung des Abteilungspräsidenten vom 26. April
2006 genehmigte die Baudirektion den strittigen Beschluss des Gemeinderates der
Stadt Zürich vom 8. Juni 2005. Sie hielt fest, die konkreten Festsetzungen
lägen im Anordnungsspielraum der Gemeinde. Die Vorlage sei rechtmässig,
zweckmässig und angemessen.
Am 14. November 2006 beantragte die Vorinstanz ohne
weitere Bemerkungen Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdegegner ersuchte mit
Beschwerdeantwort vom 15. Januar 2007 um Abweisung der Beschwerde, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) und § 329 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der
vorliegenden eine kommunale Nutzungsplanung betreffende Beschwerde zuständig
(RB 1998 Nr. 26). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Die
Baurekurskommission I hat am 24. Januar 2006 einen Augenschein durchgeführt.
Die hierbei getroffenen Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht
berücksichtigt werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7
N. 45). Ausserdem geben die Akten über die streitbetroffenen Verhältnisse
hinreichend Auskunft. Es ist daher auf einen Augenschein durch das Gericht zu
verzichten.
2.
Das streitbetroffene Gebiet bildet den östlichen Teil
eines im Westen durch die Hardbrücke, im Norden durch die Geroldrampe, im Osten
durch das Bahnviadukt und im Süden durch die SBB-Geleise eingegrenzten
Gevierts. Es war in der Vergangenheit zusammen mit dem westlichen Arealteil des
Gevierts stets dem gleichen planerischen Schicksal unterworfen. In der BZO 1963
wurde es der Zone J I (Industriezone) zugewiesen. In der BZO 1992, welche nie
in Kraft gesetzt werden konnte, sollte es gesamthaft der Zone W6D
(sechsgeschossige Wohnzone mit Dienstleistungsfunktion) zugeschlagen werden. In
der aufsichtsrechtlichen BZO der Baudirektion vom 9. Mai 1995 (BD-BZO)
wurden die der Zone W6D zugewiesenen Gebiete generell der Zentrumszone Z7
zugeteilt. Mit dem Beschluss der Beschwerdeführerin erfolgte erstmals eine
Differenzierung zwischen den beiden Arealteilen. Im Westen wurde das Gebiet der
Zentrumszone Z7 und im Osten der Zentrumszone Z6 zugeteilt. Strittig ist
vorliegend, ob das ganze Gebiet in der Zentrumszone Z7 belassen werden muss.
3.
Als erste Rechtsmittelinstanz überprüfen die Baurekurskommissionen
kommunale Nutzungspläne grundsätzlich mit voller Kognition, das heisst nicht
nur auf ihre Gesetzmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit und
Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Der Grundsatz der vollen Kognition steht
jedoch unter dem Vorbehalt, dass sich die Rekursbehörde bei der Ermessenskontrolle
Zurückhaltung aufzuerlegen hat, wenn den Gemeinden bei der Festsetzung der Bau-
und Zonenordnung Planungsautonomie zusteht, insbesondere wenn es für die
Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt. Sie darf dann korrigierend
eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen
als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der
Raumplanung (insbesondere solchen gemäss dem Bundesgesetz über die Raumplanung
vom 22. Juni 1979, Raumplanungsgesetz, RPG) widerspricht. Im Übrigen hebt sie
im Rahmen der Ermessenskontrolle die kommunale Planfestsetzung nur dann auf,
wenn deren Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 20 N. 20).
Demgegenüber ist das
Verwaltungsgericht bei der Überprüfung von Rekursentscheiden über kommunale
Nutzungsplanungen gemäss § 50 Abs. 1 und 2 VRG auf die Rechtskontrolle
beschränkt. Bei der Überprüfung von Rekursentscheiden, mit welchen kommunale
Planfestsetzungen aufgehoben worden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen
der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission
in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe.
4.
4.1 Die Vorinstanz
führte aus, für die Festsetzung der angefochtenen sechsgeschossigen Zentrumszone
fehle es weitestgehend an nachvollziehbaren Gründen, während umgekehrt nicht
unerhebliche planerische Gründe für eine siebengeschossige Zone auf dem streitbetroffenen
Areal sprechen würden. Die Erschliessung des gesamten Gebiets mit öffentlichen
Verkehrsmitteln sei gut. Der zeitliche Mehraufwand für den Weg vom Bahnhof
Hardbrücke zum der Zentrumszone Z6 zugewiesenen Areal betrage nur etwa 1-2
Minuten und falle daher nicht ins Gewicht. Dies könne demnach kein Grund für
eine unterschiedliche Zonierung sein. Die Ausnützungsziffer von der
Zentrumszone Z6 zur Zentrumszone Z7 steige lediglich von 230 % auf 260 %
an, was einem Ausnutzungszuwachs von rund 13 % entspreche. Hieraus könne
lediglich auf einen geringen Mehrverkehr geschlossen werden. Es könne auch
nicht gesagt werden, dass die mit einem siebten Vollgeschoss leicht erhöhte
Dichte dem Wohnen abträglich sein könnte. Auch falle ins Gewicht, dass das
fragliche, nach dem Willen der Beschwerdeführerin unterschiedlich zu zonierende
Gebiet eine in sich geschlossene Einheit bilde. Hinzu komme das private
Interesse des Grundeigentümers an der Beibehaltung der (wenn auch nur vorläufig
und aufsichtsrechtlich festgelegten) bisherigen Nutzungsbefugnisse, während ein
überwiegendes öffentliches Interesse an der fraglichen Geschosszahlabstufung
nicht zu erkennen sei.
4.2 Dem hält
die Beschwerdeführerin entgegen, das Gebiet zwischen der Hardbrücke, den
Gleisanlagen, dem SBB-Viadukt und der Geroldrampe sei planerisch und
städtebaulich kein einheitliches Gebiet. Der Bereich der Hardbrücke sei durch
den S-Bahnhof Hardbrücke und die auf der Hardbrücke liegenden Bus-Stationen
durch öffentliche Verkehrsmittel hervorragend erschlossen. Die Erschliessung
für den motorisierten Individualverkehr sei in diesem Bereich schwierig. Der
Bahnhof Hardbrücke solle städtebaulich und architektonisch aufgewertet werden,
inklusive einem grosszügigen Vorplatz auf Erdgeschossebene (Fussgängerbereich
mit Läden und Restaurants). Gegen den Bahnviadukt hin nehme mit zunehmender
Distanz die Erschliessungsattraktivität ab (Distanz und städtebauliche Attraktivität,
insbesondere Beeinträchtigung durch die Geroldrampe). Durch die Festsetzung
einer Zentrumszone Z7 im vorderen Bereich zum S-Bahnhof hin solle auf die
Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr reagiert werden und eine
Verdichtung nutzungsmässig und städtebaulich analog und in ähnlichem Ausmass
wie auf dem Maag-Areal ermöglicht werden. Mit dem geplanten Hochhaus auf dem
Maag-Areal sowie der hoch liegenden Hardbrücke und der Geroldrampe sollten
städtebauliche Akzente gesetzt werden. Hingegen solle im östlichen Bereich mit
der Zonierung Z6 städtebaulich auf den inventarisierten Bahnviadukt besser
reagiert werden können. Die Wohnqualität sei zudem in diesem Bereich weit höher
einzustufen als im vorderen Bereich (Hardbrücke, Geroldrampe). Der Einbezug
dieser für die streitige Zentrumszone Z6 geltenden planerischen Aspekte spreche
offensichtlich gegen die Festsetzung einer Zentrumszone Z7 für das gesamte
Gebiet.
5.
5.1 Der
streitbetroffenen Planung stehen unbestrittenermassen weder überkommunale Interessen
noch wegleitende Ziele und Grundsätze der Raumplanung entgegenstehen. Der Beschwerdegegner
sowie die Baurekurskommission erachten jedoch die Differenzierung zwischen den
beiden Arealteilen für offensichtlich unzweckmässig. Damit sprechen sie in erster
Linie den Grundsatz der Rechtsgleichheit an. Dem Gleichheitsgebot kommt bei Planungsmassnahmen
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nur eine abgeschwächte Bedeutung zu.
Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt
werden müssen und dass Grundstücke ähnlicher Lage und ähnlicher Art bau- und
zonenrechtlich völlig verschieden behandelt werden können (BGE 116 Ia 193 E.
3b, 114 Ia 257 E. 4a). Das Gemeinwesen ist aber immerhin verpflichtet, die
Zonengrenzen nach sachlich begründeten Kriterien festzusetzen (Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Bd. 1,
Zürich 1999, N. 121 ff. mit Hinweisen). Ob solche vorliegend beachtet wurden,
ist im Folgenden zu prüfen.
5.2 Die Baurekurskommission
hat grundsätzlich richtig dargelegt, dass sich die beiden strittigen Arealteile
hinsichtlich einzelner Lagequalitäten nicht gross voneinander unterscheiden.
Die Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr ist für beide Areale optimal;
aus der geringen Mehrdistanz der strittigen Zentrumszone Z6 zu Bus und Bahn
kann kein erheblicher Unterschied abgeleitet werden. Hingegen ist der
streitbetroffene von der Hardbrücke abgewandte Arealteil von seiner Lage her
zum Wohnen eher geeignet als das direkt an die Hardbrücke stossende Areal. Er
grenzt an den unter Schutz gestellten Bahnviadukt und jenseits von diesem an
eine W5-Zone mit einem Wohnanteil von 90 %, während der auf die Hardbrücke
ausgerichtete Arealteil aus städtebaulicher Sicht eine ähnlich intensive
Nutzung wie beim Maag-Areal ermöglicht. Dementsprechend wurde auch vom Beschwerdegegner
unangefochten nur im östlichen Arealteil ein Wohnanteil von 16 % festgelegt,
während im westlichen Teil keine Wohnnutzung realisiert werden muss. Diese verschiedene
Ausrichtung der beiden Arealteile bietet einen durchaus sachlichen Ansatz für
eine Abstufung der Geschosszahl nach Osten. Auch die Überlegungen der Beschwerdeführerin
zur Baudichte, welche Auswirkungen auf die Wohn- und Umgebungsqualität hat,
erweisen sich als zumindest vertretbar. Ebenso ist es nachvollziehbar, dass die
Beschwerdegegnerin bei einer grösseren Nutzungsdichte eine Zunahme des
Mehrverkehrs befürchtet, der – selbst wenn er nur gering ausfallen sollte – in
Spitzenzeiten zu erheblichen Staus führen kann. Zwar liessen sich die Probleme
im Zusammenhang mit dem Individualverkehr, der Umgebungsgestaltung und der
Rücksichtnahme auf den unter Schutz stehenden Viadukt sicherlich auch teilweise
im Rahmen des ohnehin notwendigen Gestaltungsplans lösen. Jedoch ist zu
bedenken, dass die Nutzungsdichte mit der strittigen Grundordnung verbindlich
festgelegt wird, sodass vom Beschwerdegegner in der nachfolgenden Sondernutzungsplanung
zur Lösung der genannten Probleme kein Nutzungsverzicht mehr verlangt werden
dürfte.
Insgesamt kann daher die strittige Festsetzung einer
Zentrumszone Z6 im östlichen Teil des Gevierts nicht als offensichtlich
unzweckmässig beurteilt werden.
6.
Neben der Unzweckmässigkeit prüfte die Baurekurskommission
im Weiteren auch die Verhältnismässigkeit der strittigen Zonierung und
gewichtete dabei insbesondere das private Interesse des Grundeigentümers an der
Beibehaltung der (wenn auch nur vorläufig und aufsichtsrechtlich festgelegten)
bisherigen Nutzungsbefugnisse. Damit wird die Frage der Planbeständigkeit aufgeworfen.
6.1 Das sich
aus Art. 21 Abs. 2 RPG und § 9 Abs. 2 PBG ergebende Gebot
der Planbeständigkeit bildet Ausfluss des aus dem Vertrauensschutz abgeleiteten
Grundsatzes der Rechtssicherheit (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-,
Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 437; Peter Karlen,
Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/1994, S. 5 ff.).
Während die Richtplanung im Allgemeinen auf einen Zeithorizont von 20 bis 25
Jahren ausgerichtet ist (vgl. etwa § 21 Abs. 2 PBG), hat sich die
Nutzungsplanung eher am Bedarf der nächsten 10 bis 15 Jahre zu orientieren
(vgl. etwa Art. 15 lit. b RPG). Nach Art. 9 Abs. 3 RPG
werden Richtpläne alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.
Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft
und nötigenfalls angepasst (Art. 21 Abs. 2 RPG). Nach § 9 Abs. 2
PBG sind die Planungen neuen Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen, soweit
Rechtssicherheit und Billigkeit es zulassen. Je neuer ein Plan ist, um so mehr
darf im Allgemeinen mit seiner Beständigkeit gerechnet werden. Je
einschneidender sich umgekehrt die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso
gewichtiger müssen die Gründe sein, welche für die Planänderung sprechen (BGE
113 Ia 444 E. 5b mit Hinweisen). Der Grundsatz der Planbeständigkeit knüpft
dabei an das Bestehen eines bundesrechtskonformen Planes an (BGE 114 Ia 32).
Als taugliche Vertrauensgrundlage eignet sich ein einmal
festgesetzter Nutzungsplan dann, wenn der zuständige Planungsträger ihn in
umfassender Würdigung der massgebenden Verhältnisse und unter Beachtung der
raumplanerischen Grundsätze und Zielsetzungen festgesetzt hat. Dies geschieht
in der Regel im Rahmen der grossen Revisionen der Bau- und Zonenordnungen für
alle Grundstücke, kann aber bezogen auf bestimmte Gebiete durchaus auch
zwischenzeitlich erfolgen.
6.2 Im
kantonalen Siedlungsplan 1995 schied der Kantonsrat erstmals Zentrumsgebiete
von kantonaler Bedeutung aus und wies dabei das Areal um den Bahnhof Hardbrücke
einem solchen lang gestreckten zusammenhängenden Gebiet zwischen der Innenstadt
Zürichs und der Stadtgrenze nach Schlieren zu. Die aufgrund verschiedener
Kriterien wie übergeordneter Verkehrsinfrastruktur, Entwicklungsmöglichkeiten
und zentralörtlicher Einrichtungen ausgeschiedenen Gebiete sollten dichte
Siedlungsteile mit hoher Siedlungsqualität erhalten bzw. neu schaffen. Zu
diesem Zwecke sollten bei künftigen Planungen in Zentrumsgebieten in der Regel
Mischnutzungen angestrebt werden, wobei insbesondere auch Wohnraum erhalten
bzw. neu geschaffen werden sollte. Damit die Entwicklungsimpulse in den
verschiedensten Politikbereichen wie Wirtschaftsförderung, Umweltpolitik,
Raumplanung, Verkehrspolitik, aber auch Finanzpolitik aufgenommen bzw.
ausgelöst würden, empfahl der Richtplan die Durchführung kooperativer
Planungsverfahren (vgl. Textteil zum Kantonen Richtplan 1995, S. 27 ff.).
Auf der Ebene der Nutzungsplanung erfolgte mit der BD-BZO
erstmals die Ausscheidung eigentlicher Zentrumszonen in der Stadt Zürich,
während diese Gebiete nach der Bau- und Zonenordnung vom 17. Mai 1992,
welche nie in Kraft gesetzt werden konnte, jedoch Grundlage der BD-BZO bildete,
im Wesentlichen noch den Zonen W6D, W5Z und W6Z und den Industriezonen
zugewiesen worden waren. Die wie das streitbetroffene Areal in der Zone W6D
gelegenen Grundstücke wurden gesamthaft der Zentrumszone Z7 zugewiesen. Dieser
Entscheid beruhte jedoch nicht auf einer umfassenden Überprüfung und Interessenabwägung
bezüglich der Zuweisung einzelner Gebiete; dies war auch nicht Aufgabe und Ziel
der BD-BZO. Insofern kommt ihr hinsichtlich des durch sie geschaffenen Vertrauens
in den Planbestand naturgemäss nicht das gleiche Gewicht zu wie einer vom zuständigen
Planungsträger im ordentlichen Planungsablauf erlassenen Ordnung. Auch wenn
eines der Ziele dieser Ersatzbauordnung unter anderem gerade war,
Rechtssicherheit herzustellen, war sie gleichzeitig erklärtermassen auch nur
eine vorläufige Anordnung im Sinn einer Übergangsregelung, bis Gewissheit
herrschte über das weitere Schicksal der Zürcher Ortsplanung (vgl. Verfügung
der Baudirektion vom 9. Mai 1995, S. 1 bis 3). Insofern konnte der
Beschwerdegegner von vornherein nicht damit rechnen, dass die BD-BZO während
des üblichen Planungshorizonts Bestand haben werde (vgl. VGr, 5. Dezember 2002,
VB.2001.00252, E. 3 d). Zudem hat die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag auf
Erlass der Planungszone Pfingstweid bereits im Jahr 2000 klar gemacht, dass die
Festlegungen des BD-BZO im fraglichen Gebiet überprüft werden sollen. Im
Übrigen sind zwischen dem Erlass der BD-BZO und der vorliegend strittigen
Zonenplanrevision bereits zehn Jahre vergangen. Nach 10 bis 15 Jahren ist
jedoch wie dargelegt ohnehin mit einer Änderung des Nutzungsplans zu rechnen.
7.
Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen. Die
Gerichtskosten sind ausgangsgemäss dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht im
von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch der obsiegenden
Beschwerdeführerin ist keine solche zuzusprechen. Die Beantwortung von
Rechtsmitteln gehört mit zu ihrem angestammten Aufgabenbereich, was eine
Parteientschädigung zu ihren Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst
jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Erhebung oder
Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden
war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung
ist vorliegend nicht erfüllt.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
-
Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission vom 10. März
2006 wird aufgehoben.
-
Die Rekurskosten von Fr. 6'630.- werden
dem Beschwerdegegner auferlegt.
-
Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 4'060.-- Total der Kosten.
-
Die Gerichtskosten
werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
-
Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.
-
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
-
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