Polizeibewilligung

I.

A betreibt auf einem ihm gehörenden Grundstück ausserhalb der Bauzone eine Motocross-Piste, die er Kindern zur Nutzung zur Verfügung stellt. Der Gemeinderat X forderte ihn am 7. Juli 2005 auf, den Betrieb sofort einzustellen und hierfür die nach Art. 42 der kommunalen Polizeiverordnung vom 1. Juli 2002 (PolizeiV) erforderliche Bewilligung einzuholen. Am 19. August 2005 reichte A ein Gesuch ein, die Piste jeweils am Mittwoch von 1400 bis 1700 Uhr durch höchstens fünf Trainingsteilnehmende und nur auf mit Schalldämpfer ausgerüsteten Motorrädern betreiben zu dürfen.

Der Gemeinderat X wies das Gesuch am 31. August 2005 ab. Gemäss Art. 42 Abs. 2 PolizeiV dürften Motorsportveranstaltungen und Trainingsfahrten nur bewilligt werden, wenn Drittpersonen nicht belästigt würden. Diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt. Beim Motocrosstraining entstünden belästigende Emissionen. Mit einer regelmässig betriebenen Anlage am fraglichen Standort seien nicht alle direkt betroffenen Anwohner und Grundeigentümer einverstanden; zudem würden auch Personen im weiteren Umkreis beeinträchtigt.

II.

Den dagegen am 27. September 2005 erhobenen Rekurs von A wies der Statthalter des Bezirks Y am 29. November 2005 ab.

III.

Dagegen gelangte A am 29. Dezember 2005 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht, dem er sinngemäss Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses vom 31. August 2005 und des Rekursentscheids vom 29. November 2005 sowie Erteilung der nachgesuchten Bewilligung beantragte. Mit Präsidialverfügung vom 4. Januar 2006 wurde dem Beschwerdeführer Frist angesetzt, um eine verbesserte, das heisst mit hinreichender Begründung versehene Beschwerdeschrift einzureichen, ansonsten auf das Rechtsmittel nicht eingetreten werde. Der Beschwerdeführer reichte hierauf am 8. Januar 2006 eine weitere Eingabe ein. Vom Statthalteramt Y wurden die Akten beigezogen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

Gemäss § 54 VRG muss die Beschwerde einen Antrag und eine Begründung enthalten; beides ist Gültigkeitserfordernis des Rechtsmittels. Die Begründung ist formell genügend, wenn erkennbar ist, was den Beschwerdeführer zur Stellung seines Antrags bewogen hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 6). Der Beschwerdeführer beantragt, dass ihm der Betrieb der Motocross-Piste gemäss seinem diesbezüglichen Gesuch vom 19. August 2005 bewilligt werde. Als Begründung führte er in der Beschwerdeschrift lediglich an, die Gemeinde habe keine Lärmmessungen und auch keine weiteren Abklärungen wie etwa einen Augenschein vorgenommen, und für die Bewilligung einer „Ausnahme“ sei die Gemeinde zuständig (womit offenbar der Erwägung des Bezirksrats, es bedürfe einer raumplanungsrechtlichen Bewilligung der Baudirektion, entgegengetreten werden soll). In der auf Nachfristansetzung hin eingereichten Eingabe vom 8. Januar 2006 werden diese Einwände wiederholt und einzig durch die Hinweise ergänzt, dem Statthalter sei mitgeteilt worden, dass „solche Abklärungen“ (Lärmmessungen) gemacht worden seien und dass die Lärmschutz-Verordnung „Lärmgrenzwerte für regelmässig betriebene Motorsport Anlagen“ enthielten, die hier berücksichtigt werden müssten. – Zusammen genommen sind die Ausführungen in beiden Eingaben knapp als formell hinreichende Begründung im Sinn von § 54 VRG zu würdigen. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Da der Beschwerdeführer mit der vorliegenden Beschwerde sein Ziel von vornherein nicht zu erreichen vermag, ist von der Einholung einer Beschwerdeantwort abgesehen worden (vgl. § 56 Abs. 2 VRG).

2.

Der Bezirksrat Y hat erwogen: Der Gemeinderat X habe sich bei seinem ablehnenden Entscheid auf Art. 42 PolizeiV gestützt. Die Beurteilung der Lärmimmissionen habe sich aufgrund der umfassenden Gesetzgebungskompetenzen des Bundes hier allerdings an den bundesrechtlichen Vorgaben des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) und der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) zu orientieren. Sofern letztere, wie hier bezüglich des in Frage stehenden Betriebs einer Motocross-Piste, keine Grenzwerte enthalte, habe die zuständige Behörde den Lärm nach einem selbst bestimmten Prüfungsmassstab zu beurteilen. Eine solche lärmrechtliche Beurteilung habe hier der Gemeinderat vorgenommen. Allerdings ergebe sich dies aus der angefochtenen Verfügung nur ansatzweise; der Gemeinderat habe sich indessen zuvor eingehend mit dem Sachverhalt auseinandergesetzt; die Verweigerungsgründe seien aufgrund des der Verfügung vorangegangenen Schriftenwechsels ersichtlich und dem Gesuchsteller bekannt. Die gestützt auf Art. 42 PolizeiV ergangene Verfügung sei daher nicht zu beanstanden. – Ergänzend wies der Bezirksrat darauf hin, dass der Betrieb der Motocross-Piste einer baurechtlichen Bewilligung bedürfe und dass über diese, weil die Anlage ausserhalb der Bauzone liege, gemäss Art. 25 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) die Baudirektion als kantonale Behörde zu entscheiden habe. Erforderlich sei daher ein koordiniertes baurechtliches Bewilligungsverfahren gemäss §§ 309 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG), in welchem auch die Lärmsituation zu beurteilen sei, wobei für die lärmrechtliche Beurteilung mangels fester Grenzwerte die kommunale Baubewilligungsbehörde zuständig sei.

3.

Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG dür­fen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet werden. Bauten und Anlagen im Sinne dieser Bestimmung sind jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (Alexander Ruch in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 22 Rz. 24 ff. mit Hinweis auf BGE 113 Ib 314 E. 2b). Selbst blosse Nutzungsänderungen, die ohne bauliche Vorkehrungen auskommen, unterstehen der Bewilligungspflicht, wenn sie erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt und Planung haben (BGE 119 Ib 222 E. 3a). Die bewilligungspflichtigen Tätigkeiten und Ob­jekte werden auf kantonaler Ebene in § 309 Abs. 1 PBG näher umschrieben und ergänzt; dazu gehören unter anderem die Erstellung neuer oder die bauliche Veränderung bestehender Gebäude und gleichgestellter Bauwerke (lit. a), Nutzungsänderungen bei Räumlichkeiten und Flächen, denen baurechtliche Bedeutung zukommt (lit. b), sowie Anlagen, Ausstattungen und Ausrüstungen (lit. d). Was unter Bauten und Anlagen im Sinne des PBG zu verstehen ist, wird in § 1 der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABV) näher ausgeführt, wobei § 2 Abs. 2 ABV und § 1 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) verschiedene Tatbestände von der Bewilligungspflicht ausnehmen. – Die streitbetroffene Motocross-Piste bzw. ihr Betrieb unterliegt als Anlage im Sinn der genannten Vorschriften der baurechtlichen Bewilligungspflicht (Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich 2002, S. 203, mit Hinweisen in Anm. 920, vgl. auch S. 141).

Zudem ist sie als ortsfeste Einrichtung eine Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG, weshalb die von ihr ausgehenden Einwirkungen grundsätzlich dem Betrieb dieser Anlage zuzurechnen sind und damit dem Lärmschutzrecht des USG (Art. 7 Abs. 1 USG) unterstehen (Peter Keller in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2002, Art. 7 N. 36 ff.). Bei der Lärmbeurteilung des Motocrossbetriebs ist daher primär an das Bundesrecht anzuknüpfen. Lärmschutzvorschriften des kantonalen oder kommunalen Rechts kommen wegen der derogativen Kraft des Bundesrechtes nur sehr beschränkte Geltung zu. Uneingeschränkt finden solche Vorschriften dort Anwendung, wo Lärmimmissionen nicht vom Bau oder Betrieb einer Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG ausgehen, da solche Immissionen ausserhalb der Geltung des Bundesgesetzes liegen (Robert Wolf in: Kommentar USG, 2000, Art. 25 N. 22). Im Anwendungsbereich des Umweltschutzgesetzes bestimmt das Lärmschutzrecht des Bundes, welches Mass an Immissionen eine ortsfeste Anlage verursachen darf. Das kantonale – und damit auch das kommunale – Recht hat, soweit sich sein materieller Gehalt mit dem des Bundesrechts deckt oder weniger weit geht als dieses, seine selbständige Bedeutung verloren (Wolf, Kommentar USG, Art. 25 N. 10 mit Hinweisen). Deshalb kommt den Ruhevorschriften einer kommunalen Polizeiverordnung – wie hier Art. 42 Abs. 2 PolizeiV betreffend Bewilligung von Motorsportveranstaltungen und Trainingsfahrten – nur noch eine beschränkte Bedeutung zu, nämlich lediglich insoweit, als die lokalen Behörden bei der Anwendung des Umweltschutzrechts mangels Vorliegens fester Immissionsgrenzwerte den ihnen zustehenden Beurteilungsspielraum handhaben müssen (vgl. etwa BGE 126 II 366 E. 4 und 5 betreffend Kirchglockengeläut).

Gemäss Art. 36 LSV ermittelt die Vollzugsbehörde die Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen oder ordnet deren Ermittlung an, wenn sie Grund zur Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten sind oder ihre Überschreitung zu erwarten ist. – Wie der Bezirksrat in einer ergänzenden Erwägung zutreffend erwogen hat, bestehen für Motocross-Anlagen keine festen Lärmgrenzwerte. Das entbindet die Vollzugsbehörde jedoch nicht davon, bei der Bewilligung solcher Anlagen eine lärmrechtliche Beurteilung im Sinn von Art. 36 LSV vorzunehmen bzw. vornehmen zu lassen. Massstab dafür bildet – wie für den Verordnunggeber bei der Festlegung von Grenzwerten – Art. 15 USG, wonach der Lärm unterhalb der Schwelle bleiben muss, bei welcher die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden erheblich gestört wird (Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 280; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 349; BGE 126 II 366 E. 4b, 115 Ib 446 E. 3b). Zuständig hierfür ist, wie der Bezirksrat ebenfalls zutreffend erwogen hat, im Rahmen des erforderlichen baurechtlichen Bewilligungsverfahrens der Gemeinderat (vgl. VGr, 12. Dezember 2005, VB.2005.00324 E. 4.2, www.vgrzh.ch, betreffend Open-Air-Filmvorführungen auf dem Uetliberg). Dessen lärmrechtliche Beurteilung ist Bestandteil der ordentlichen Baubewilligung, die neben der hier zusätzlich einzuholenden raumplanungsrechtlichen Bewilligung nach Art. 24 RPG erforderlich ist.

4.

Bei dieser Sach- und Rechtslage ist der angefochtene Rekursentscheid jedenfalls insoweit zu bestätigen, als es dem Beschwerdeführer beim jetzigen Stand verwehrt bleiben muss, entsprechend seinem Gesuch die auf seinem Grundstück ausserhalb der Bauzone befindliche Motocross-Piste zu betreiben. Es fragt sich, ob im jetzigen Beschwerdeverfahren die lärmrechtliche Beurteilung, die vom Gemeinderat X vorgenommen worden ist und vom Beschwerdeführer als ungenügend und unrichtig kritisiert wird, zu überprüfen sei, wie das der Bezirksrat Y getan hat. Das ist zu verneinen. Wie erwähnt, steht zwar die lärmrechtliche Beurteilung dem Gemeinderat zu; sie muss aber im Rahmen des baurechtlichen Verfahrens in Koordination mit der raumplanungsrechtlichen Bewilligung nach Art. 24 RPG vorgenommen werden, für deren Erteilung bzw. Verweigerung die als Leitstelle wirkende Baudirektion zuständig ist (Ziffer 1.2.1 Anhang BVV). Ob und wieweit die lärmrechtliche Beurteilung des Gemeinderats auf hinreichender Sachverhaltsabklärung beruhe und im Ergebnis zutreffend sei, kann daher hier offen bleiben.

Der Klarheit halber ist anzumerken, dass der Gemeinderat nicht gehalten ist, das bei ihm vom Beschwerdeführer am 19. August 2005 eingereichte Gesuch sinngemäss als baurechtliches Gesuch nach § 309 in Verbindung mit § 312 PBG zu behandeln und an die Baudirektion weiterzuleiten. Vielmehr hätte der Beschwerdeführer, sollte er an seinem Vorhaben festzuhalten, ein neues, baurechtliches Gesuch einzureichen. Wie allerdings ebenfalls anzumerken ist, wäre es zweckmässig gewesen, wenn der Gemeinderat den Beschwerdeführer nicht erst im ablehnenden Beschluss vom 31. August 2005, sondern schon zuvor auf die baurechtliche Bewilligungspflicht hingewiesen hätte.

5.

Demnach ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 800.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 860.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

5. Mitteilung an …