I.
Am 2. September 2005, einen Tag nach Eröffnung seiner Zahnarztpraxis, stellte A bei der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich das Gesuch, C, geboren im Februar 1940, ab 1. Oktober 2005 als Assistenzzahnarzt beschäftigen zu dürfen. Mit Schreiben vom 22. September bzw. 11. Oktober 2005 hielt die Gesundheitsdirektion fest, eine Erneuerung der Bewilligung zur Assistenztätigkeit über das Pensionierungsalter hinaus sei vorliegend nicht möglich und wies sodann mit Verfügung vom 16. November 2005 das Gesuch ab.
C hatte sein zahnärztliches Studium 1966 an der Universität Belgrad abgeschlossen und war seit Ende der 70-er Jahre im Kanton Zürich als Assistenzzahnarzt tätig. Ab 1. Februar 1994 war er bei seiner Tochter Dr. med. dent. D mit einem Beschäftigungsgrad von 40 % angestellt. Dieses Arbeitsverhältnis wurde per Ende Januar 2006 aufgelöst. Nach Angaben der Gesundheitsdirektion hatte D eine Bewilligung zur Beschäftigung ihres Vaters bis im Februar 2005, dem Datum des Erreichens seines ordentlichen Pensionierungsalters, erhalten. Im Mai 2005 sei ihm seitens der Behörde versehentlich mündlich zugesichert worden, diese Bewilligung gelte bis Ende Januar 2006 (das heisse insgesamt für drei Jahre).
II.
A erhob am 19. Dezember 2005 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es sei die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 16. November 2005 aufzuheben und ihm für die einstweilige Dauer von drei Jahren zu erlauben, C als Assistenzzahnarzt zu beschäftigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Gesundheitsdirektion. Gleichzeitig verwies er auf die vom Rechtsvertreter von C verfasste Begründung vom 19. Dezember 2005. Dieser stellte dieselben Anträge, wobei die zu erteilende Bewilligung jeweils auch jährlich vorgenommen werden könne. Allenfalls wäre auch eine Bewilligung in analoger Anwendung von § 13a Abs. 1 des Gesetzes über das Gesundheitswesen vom 4. November 1962 (GesundheitsG, LS 810.1) für 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr gemäss dem Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999 (Freizügigkeitsabkommen, SR.0.142.112.681) möglich. Die Gesundheitsdirektion beantragte mit Beschwerdeantwort vom 7. Februar 2006 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Streitgegenstand bildet vorliegend die Bewilligung zur Ausübung eines Berufs der Gesundheitspflege. Diesbezügliche erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter können gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) direkt mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist damit grundsätzlich gegeben. Der angefochtene Entscheid unterliegt im Verfahren der Direktbeschwerde nicht nur der Rechts-, sondern auch der Ermessenskontrolle (§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).
1.2 Der Klarheit halber sei angefügt, dass der praxisberechtigte Beschwerdeführer, A, den Antrag auf Anstellung von C gestellt hat. Die Beschwerdelegitimation des Ersteren ergibt sich aus § 10 Abs. 3 der Zahnärzteverordnung vom 10. Juni 1998 (ZahnärzteV, LS 811.21), wonach die Assistenzbewilligung in jedem Einzelfall von der praxisberechtigten Person zu beantragen ist. Die Eingabe von C bezweckt lediglich die Unterstützung bzw. Begründung der Beschwerde von A, stellt aber keine eigenständige Beschwerde von C dar, was denn auch aus dessen Eingabe klar hervorgeht („Der unterzeichnende Anwalt wurde vom Beteiligten und betroffenen Assistenz-Zahnarzt beauftragt, das Gesuch des Praxisinhabers Dr. A zu unterstützen und zu begründen.“).
Im Verwaltungsprozess ist die Legitimation eine rein prozessuale Frage und entspricht insofern allein der zivilprozessualen Rechtsmittellegitimation. Sie zählt zu den Prozessvoraussetzungen; fehlt sie, wird das Verfahren durch Nichteintreten erledigt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 7). Voraussetzung der Legitimation ist unter anderem, dass der Beschwerdeführer einen eigenen, praktischen Nutzenan der Rechtsmittelerhebung dartun kann. Die Wahrnehmung der Interessen Dritter genügt nicht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 22). Somit sind im Rahmen des vorliegenden Verfahrens die Interessen des den Antrag stellenden Praxisinhabers relevant, was sich schon aus § 10 Abs. 3 ZahnärzteV ergibt, nicht aber die spezifischen Interessen des Assistenzzahnarztes. Darunter fällt beispielsweise die Argumentation, dieser sei aus finanziellen Gründen auf eine Weiterbeschäftigung im reduzierten Umfang angewiesen oder aber, es könne ihm nicht zugemutet werden, in seinem 66. Altersjahr noch einen schweizerischen Ausbildungsabschluss als Zahnarzt zu erwerben. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten, soweit es um die alleinigen Interessen von C geht.
2.
2.1 Die Gesundheitsdirektion hielt fest, als eidgenössisch anerkannte Diplome würden insbesondere die in einem der bisherigen EU- oder EFTA-Staaten ausgestellten Diplome gelten. Inhaber eines gleichwertigen so genannten Drittstaatendiploms würden unter den Voraussetzungen der Notstandsbestimmung gemäss § 8 Abs. 2 GesundheitsG zugelassen, das heisse, sofern in einer Berufsart, für deren Ausübung das Gesetz ein eidgenössisches oder eidgenössisch anerkanntes ausländisches Diplom verlange, nicht genügend Berufsangehörige vorhanden seien, um die Betreuung der Bevölkerung sicherzustellen. Bis in die frühen 80-er Jahre habe im Kanton Zürich zumindest gebietsweise ein Behandlungsnotstand bestanden, weshalb gestützt auf die Notstandsbestimmung Bewilligungen jeweils befristet auf drei Jahre erteilt worden seien. Seit Jahreswechsel 1982/83 gelte der Notstand generell als behoben und es seien gestützt auf die Ausnahme von Art. 8 Abs. 2 GesundheitsG keine neuen Bewilligungen mehr erteilt worden. Aus Billigkeitsgründen seien jedoch früher erteilte Bewilligungen weiterhin um jeweils drei Jahre bis zum Erreichen des ordentlichen Pensionierungsalters verlängert worden, vorausgesetzt die Berufsausübung sei im Kanton Zürich ohne Unterbruch fortgesetzt worden. Erneuerungsgesuche, die in den letzten drei Jahren vor Erreichen des ordentlichen Pensionierungsalters gestellt würden, würden allerdings konsequent nur noch bis zum Datum, an dem das 65. Altersjahr erreicht werde, verlängert. Dem Gesuch sei daher nicht stattzugeben.
2.2 Seitens des Beschwerdeführers wird geltend gemacht, die Bewilligung gemäss § 8 Abs. 2 GesundheitsG sei auf unbestimmte Zeit vorgesehen gewesen, was auch aus dem Umstand hervorgehe, dass den Bewilligungsträgern Bedingungen über Art und Ort der Tätigkeit auferlegt werden konnten, wobei diese aber höchstens auf acht Jahre zu befristen waren. Folgerichtig müsse der Entzug der Bewilligung, sofern dieser gegen Willen der betroffenen Person erfolge, verhältnismässig sein. Vorliegend sei die Verhältnismässigkeit nicht gegeben, weshalb die gesetzeswidrige Massnahme aufzuheben sei. Zudem liege eine Verletzung der Rechtsgleichheit vor, seien ihm doch zahlreiche ausländische Assistenzzahnärzte bekannt, welche weit über das 65. Altersjahr hinaus als Praxisangestellte tätig gewesen seien.
2.3 § 8 Abs. 2 GesundheitsG bezieht sich nur auf die im Gesetz selberals bewilligungspflichtig erklärten Berufstätigkeiten. Bei der ärztlichen bzw. zahnärztlichen Tätigkeit ist dies ausschliesslich die selbstständige, nicht aber die unselbstständige Berufsausübung (§§ 16 und 18 GesundheitsG). Somit verleiht § 8 Abs. 2 GesundheitsG dem Beschwerdeführer auch keinen eigenständigen Anspruch zur Anstellung des Assistenzzahnarztes (vgl. VGr, 5. Oktober 2000, VB.2000.00270, E. 4d, www.vgrzh.ch). Wenn die Gesundheitsdirektion diese Bestimmung im Rahmen ihrer Befugnis zur Erteilung der Bewilligung zur unselbstständigen zahnärztlichen Tätigkeit als Assistenzzahnarzt in zahnärztlichen Privatpraxen gleichwohl nennt, so nur, um in Analogie dazu ihre Praxis zu begründen, warum der Betreffende im Sinn einer Ausnahmebewilligung trotz Fehlens eines eidgenössischen oder eidgenössisch anerkannten Zahnarztdiploms bisher als Assistenzzahnarzt in Privatpraxen tätig sein durfte.
§ 8 Abs. 3 GesundheitsG überlässt die Regelung der Zulassung von Assistenten und Vertretern dem Regierungsrat auf dem Verordnungsweg. Gemäss § 10 Abs. 1 ZahnärzteV erteilt wie erwähnt die Gesundheitsdirektion Bewilligungen zur unselbstständigen zahnärztlichen Tätigkeit als Assistenzzahnärztin oder Assistenzzahnarzt in zahnärztlichen Privatpraxen, wobei gemäss § 8 lit. a ZahnärzteV zur unselbstständigen klinischen Tätigkeit Personen mit eidgenössischem oder eidgenössisch anerkanntem ausländischen Diplom zugelassen werden bzw. beschäftigt werden dürfen. Der Wortlaut der Verordnung sieht keine Ausnahmen für die Zulassung von Inhabern anderer, nicht eidgenössisch anerkannter Diplome vor, und auch übergeordnetes Recht verleiht keine weiter gehenden Ansprüche. Wenn die Gesundheitsdirektion trotzdem die Anstellungen von C jeweils befristet auf drei Jahre und letztmals bis zum Erreichen des ordentlichen Pensionierungsalters bewilligt hat, so handelt es sich hierbei um eine extensive Auslegung. Denkbar wäre grundsätzlich auch eine enge Auslegung gewesen. So hat das Verwaltungsgericht das Erfordernis eines eidgenössisch bzw. eidgenössisch anerkannten Arztdiploms für die Beschäftigung einer Assistenzärztin in einer Arztpraxis geschützt, da das Erfordernis eines solchen Diploms auch für die unselbstständige ärztliche Tätigkeit grundsätzlich im öffentlichen Interesse der Patientensicherheit liege und sich als adäquates Mittel zur Durchsetzung eines gewissen Qualitätsstandards ärztlicher Leistung präsentiere (VGr, VB.2000.00270, E. 4b). Es ergibt sich somit, dass sich aus den anwendbaren rechtlichen Bestimmungen kein über die von der Gesundheitsdirektion gehandhabte Praxis hinausgehender Anspruch auf Beschäftigung von C ableiten lässt.
Die Bewilligung zur Beschäftigung von C als Assistenzzahnarzt gründete ursprünglich auf einer schon lange und erst recht seit Aufhebung des Inländervorrangs per 1. Juni 2004 zufolge Umsetzung des Freizügigkeitsabkommens nicht mehr bestehenden Ausnahmesituation (Behandlungsnotstand). Die Regelung dieses Ausnahmefalles (Mass der Abweichung, Inhalt der Bewilligung) war dem pflichtgemässen Ermessen der Verwaltungsbehörde bzw. der Gesundheitsdirektion anheim gestellt (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2546). Wenn die Gesundheitsdirektion eine über das ordentliche Pensionierungsalter hinausgehende Anstellung des nicht über ein eidgenössisch anerkannten Diploms verfügenden Zahnarztes als Assistenzzahnarzt nicht mehr bewilligt hat, so lag dies grundsätzlich in ihrem pflichtgemässen Ermessen und ist nicht weiter zu beanstanden. Der Beschwerdeführer, das heisst der Praxisinhaber, macht denn auch nicht geltend, inwieweit spezielle Umstände vorliegen, wonach er konkret auf die Neuanstellung von C angewiesen sein sollte. Demnach kann auch nicht von einer für den Beschwerdeführer relevanten Ausnahmesituation ausgegangen werden. Wie bereits dargelegt, begründet die Wahrung der Interessen Dritter noch keine Beschwerdelegitimation, aus welchem Grund auch nicht weiter darauf eingegangen werden kann, inwieweit die Nichterteilung der Bewilligung für C persönlich unverhältnismässig ist.
2.4.1 Zu prüfen bleibt, ob der ablehnende Entscheid der Gesundheitsdirektion die Rechtsgleichheit verletzt, wird doch geltend gemacht, zahlreiche ausländische Assistenzzahnärzte seien weit über das 65. Altersjahr hinaus als Praxisangestellte tätig gewesen. Namentlich erwähnt werden E,. F, G und H. Die Gesundheitsdirektion hält fest, E sei letztmals bis zum 31. Mai 2003 als Assistenzzahnarzt bewilligt worden und F habe seine Tätigkeit bereits am 31. Mai 1999 beendet. Beide Fälle lägen zeitlich somit klar vor der Aufhebung des Inländervorranges und der daraufhin erfolgten Praxisänderung der Gesundheitsdirektion, nämlich davon Abstand zu nehmen, in einzelnen Fällen Inhaberinnen und Inhabern von in Drittstaaten ausgestellten Diplomen die Bewilligung über das Pensionierungsalter hinaus jeweils befristet auf ein Jahr zu erneuern. Die Anstellung von G sei bloss noch für kurze Zeit bewilligt worden, um einen geordneten Abschluss des Arbeitsverhältnisses und eine Übergabe der bisher durch den Assistenzzahnarzt behandelten Patientinnen und Patienten auf den langjährigen Arbeitgeber bzw. einen allfälligen neuen Assistenzzahnarzt zu ermöglichen. H sei Kinderzahnärztin und im Bereich der Kinder- und Schulzahnmedizin sei die Rekrutierung geeigneter Zahnärztinnen und Zahnärzte im Vergleich zur Erwachsenenzahnmedizin lange Zeit deutlich schwieriger gewesen. Am 31. August 2005 habe H ihre Tätigkeit beendet. Da C die Tätigkeit bei seiner langjährigen Arbeitgeberin (seine Tochter) beendet habe und er auch kein erfahrener Kinderzahnarzt sei, liege bezüglich seiner Person auch kein mit den Fällen G oder H vergleichbarer Sachverhalt vor.
Die Gesundheitsdirektion hat gegenüber C ihre gängige grundsätzliche Praxis, nämlich die Bewilligung jeweils um drei weitere Jahre bis zum Erreichen des ordentlichen Pensionierungsalters zu verlängern, eingehalten. Aufgrund einer falschen Auskunft seitens der Gesundheitsdirektion war C bei seiner Tochter sogar über das 65. Altersjahr hinaus tätig, nämlich bis Ende Januar 2006, was vorliegend aber nicht Gegenstand des Verfahrens bildet. Somit kann gestützt auf die grundsätzlich geübte Praxis kein Anspruch auf Neueinstellung des 1940 geborenen C hergeleitet werden.
2.4.2 In einigen Fällen erneuerte die Gesundheitsdirektion in Abweichung ihrer grundsätzlichen Praxis die Bewilligung zur Beschäftigung eines Assistenzzahnarztes bzw. einer Assistenzzahnärztin über das 65. Altersjahr hinaus mit der Begründung, gewisse praxisberechtigte Personen hätten Probleme mit der Wiederbesetzung frei werdender Assistenzstellen gehabt. Dazu gehören offensichtlich die Fälle E und F. Seit Aufhebung des Inländervorranges per 1. Juni 2004 ist davon aber Abstand genommen worden. Die Gesundheitsdirektion hat somit die Voraussetzungen für eine Ausnahmeregelung weiter verschärft.
Die Aufhebung des Inländervorranges zufolge Umsetzung des Freizügigkeitsabkommens stellt einen ernsthaften und sachlichen Grund für die Einführung einer solchen restriktiveren Handhabung dar (Häfelin/Müller, Rz. 511 ff.). Weitere diesbezügliche Ausführungen erübrigen sich an dieser Stelle jedoch, wird doch seitens des die Beschwerde führenden Praxisinhabers mit keinem Wort geltend gemacht, er habe Schwierigkeiten, die fragliche Assistentenstelle zu besetzen und er sei deswegen auf die Anstellung von C angewiesen. Unter diesen Umständen wäre selbst unter der früheren, weniger strengen Praxis keine Bewilligung erteilt worden.
2.4.3 Die Beschäftigung von H als Assistentin über das ordentliche Pensionierungsalter hinaus wurde mit der Begründung bewilligt, es habe damals ein Mangel an Kinderzahnärzten bestanden. Vorliegend wird jedoch nicht geltend gemacht, C verfüge über solche Spezialkenntnisse bzw. die zu besetzende Assistentenstelle erfordere konkrete Fachkenntnisse, welche nur C erfüllen könne. Die Gesundheitsdirektion verweist im Gegenteil darauf, die fachlichen Qualifikationen des Letzteren würden gegen die Erteilung einer Assistenzbewilligung sprechen. Darauf braucht indessen nicht weiter eingegangen zu werden.
G wurde die Beschäftigung über das 65. Altersjahr hinaus für kurze Zeit bewilligt, um einen ordentlichen Abschluss des Arbeitsverhältnisses bzw. eine Übergabe der Patienten und Patientinnen zu gewährleisten. Hier geht es aber um eine Neuanstellung, weshalb schon deswegen kein vergleichbarer Sachverhalt vorliegt.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Praxis der Gesundheitsdirektion gesetzeskonform ist und vorliegend keine Gründe gegeben sind, welche für ein Abweichen bzw. die Erteilung einer (allenfalls modifizierten) Bewilligung sprechen könnten. Somit ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.
3.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht damit von vornherein weder ihm noch C zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Mitteilung an …