Taxibetriebsbewilligung

I.

Die Stadt X hatte die Taxi-Betriebsbewilligung A neu zu vergeben, nachdem über die Inhaberin N GmbH am 30. März 2004 der Konkurs eröffnet worden war. Nach Eingang von sechs Gesuchen erteilte der Stadtrat X am 30. Mai 2005 O die Be­triebsbe­willigung A für den Taxibetrieb P, gültig ab 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2006, und wies ihr einen Standplatz auf öffentlichem Grund beim Bahn­hof zu.

II.

Der vom nicht berücksichtigten Mitbewerber L am 4. Juli 2005 erhobene Rekurs wurde vom Bezirksrat Y am 16. November 2005 abgewiesen, soweit darauf einzutre­ten war. Die Begründung dieses Entscheids lässt sich im Wesentlichen wie folgt zusam­menfassen:

Die Taxiverordnung der Stadt X vom 7. April 1994 (TaxiV), die autonomes kommunales Recht sei, enthalte keine von der eidgenössischen Verordnung vom 6. Mai 1981 über die Arbeits- und Ruhe­zeit der berufsmässigen Führer von leichten Personentransportfahrzeugen und schweren Personenwagen (ARV 2) abweichenden Bestimmungen und bedürfe daher keiner Bewilli­gung durch den Bund. Auch unter verfassungsmässigen Gesichtspunkten sei die Taxiver­ordnung nicht zu beanstanden.

Bei der mit der Erteilung der A-Bewilligung verbundenen Zuweisung der Standplätze auf öffentlichem Grund habe der Stadtrat insbesondere die Anzahl der vorhandenen Stand­plätze, die Verkehrsverhältnisse und das öffentliche Interesse zu berücksichtigen (Art. 11 Abs. 1 TaxiV). Da zudem nach Art. 4 Abs. 2 TaxiV die Taxiunternehmen mit A-Be­willigung in der Stadt ihren Geschäftssitz haben müssen und allein oder zusammen mit anderen Taxiunternehmen Gewähr für einen 24-stündigen Fahrdienst bieten müssen, werde die Zuweisung von Standplätzen gemäss Betriebsbewilligung A schwergewichtig ver­kehrspolitisch abgestützt. Die allgemeinen Voraussetzungen für die Betriebsbewilligung B nach Art. 4 Abs. 1 TaxiV dagegen, welche Handlungsfähigkeit und guten Leu­mund, den Nachweis über den erforderlichen privaten Raum zur Unterbringung der Fahr­zeuge und die Fähigkeit zur Führung eines ordnungsgemässen Betriebs voraussetze, sei mehr polizeilich motiviert.

Aus Art. 11 Abs. 2 TaxiV, wonach der Stadtrat aus wichtigen Gründen die Standplätze vorübergehend oder dauernd aufheben kann, ergebe sich, dass die Nutzung des öffentlichen Grundes für Taxistandplätze weder dem einfachen noch dem gesteigerten Ge­meingebrauch überlassen werde, sondern exklusiv denjenigen Bewerbern, welche einen 24-Stundenbetrieb sicherstellen können und auch im Übrigen hinreichend gut beleumdet und befähigt erscheinen. Die Betriebsbewilligung A stelle daher eine Sondernutzung (Kon­zession) dar und räume deren Inhabern einen Wettbewerbsvorteil ein. Dieser geringfügige Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit werde durch klar geordnete Verhältnisse im Bereich des Bahnhofs und durch eine optimale Abstimmung auf den übrigen öffentlichen Verkehr auf­gewogen. Die Regelung der Taxiverordnung sei durch sachliche Interessenabwägung be­gründet, weshalb weder die Wirtschaftsfreiheit noch das Gleichbehandlungsgebot noch die persönliche Freiheit verletzt worden seien.

Bei der Vergabe der Konzession an O habe der Stadtrat das ihm zustehende Ermessen fehlerfrei bzw. nicht willkürlich gehandhabt. Gemäss der zusammengefassten Darstellung der verschiedenen Gesuche sei einzig der Betrieb von O im Stande, allein einen 24-Stundenbetrieb sicherzustellen, während der Rekurrent zugestande­nermassen einen solchen nur in Zusammenarbeit mit dem Taxi Q sicherstellen könnte. Dass O und deren Ehemann mit ihren Taxiaktivitäten in unterschiedlichen Rechts­formen schon zweimal Konkurs gegangen seien, sei kein stichhaltiger Grund gegen die Er­teilung der Konzession an O, gegen die persönlich keine Betreibungen ein­geleitet wurden. Unbesehen der Frage, wie weit O die früheren Konkurse mit­verursacht habe, dürfe davon ausgegangen werden, dass in einem sanierten Unterneh­men der Neubeginn nicht zum vornherein mit einer ungünstigen Prognose belastet sein müsse. Immerhin falle in Betracht, dass das Regionaltaxi von O in der Region elf Per­sonen auf Umsatzbeteiligung angestellt habe und das Fahrpersonal nicht auf eigene Rech­nung arbeite, wobei Arbeitszeit, Besoldung und Betriebsvorschriften vertraglich geregelt seien. Trotz der Konkurse habe O das Vertrauen des Personals er­halten kön­nen. Der Stadtrat habe aber die Fähigkeit, den Betrieb ordnungsgemäss zu füh­ren, nicht strenger beurteilen müssen als die allfällig davon betroffenen Angestellten. Dass das Ge­such von O demjenigen des Rekurrenten vorgezogen worden sei, beruhe of­fenbar auch darauf, dass dieser in seinem Gesuch viele Fragen nicht beantwortet habe, wo­bei insbesondere weder die mögliche Zusammenarbeit mit dem Taxi Q noch die Verträge mit dem Fahrpersonal dargelegt seien und daher auch nicht bewertet werden könnten. Ausserdem wirkten sich zu dessen Lasten auch verschiedene am 19. März 2005 von der Stadtpolizei X zur Anzeige gebrachte Widerhandlungen gegen die ARV 2 und die Taxiverordnung aus.

III.

Mit Beschwerde vom 19. Dezember 2005 liess L dem Verwaltungsgericht folgende Anträge stellen:

1. Der Beschluss des Bezirksrats Y vom 16. November 2005 (GE.2005.32 2.02.01) sowie die Verfügung des Stadt­rates der Stadt X vom 30. Mai 2005 seien aufzu­heben.

2. Die Taxiverordnung der Stadt X vom 7. April 1994 sei als Ganzes für nicht anwendbar zu erklären.

3. Eventualiter sei festzustellen, dass die Regelung der Bewilli­gungsvergabe der Betriebsbewilligung A gemäss der Taxiverordnung der Stadt X vom 7. April 1994 ge­gen die Art. 8 der Bundesverfassung (BV) (Rechtsgleichheit), Art. 9 BV (Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben), Art. 10 BV (persönliche Freiheit) sowie Art. 27 BV (Wirtschaftsfrei­heit) verstösst, und die Regelung der Bewilligungsvergabe der Betriebsbewilligung A sei für nicht anwendbar zu erklä­ren.

4. Für den Fall, dass die Taxiverordnung der Stadt X als Ganzes für nicht anwendbar erklärt wird oder dass die Bewilligungsvergabe der Betriebsbewilligung für nicht an­wendbar erklärt wird, sei festzustellen, dass der Beschwer­deführer ohne weitere Bewilligung seinen Taxibetrieb füh­ren und die Standplätze auf öffentlichem Grund nutzen darf. Eventualiter sei dem Beschwerdeführer eine der Taxi­bewilligung A der Taxiverordnung der Stadt X vom 7. April 1994 entsprechende Bewilligung zur Führung eines Taxibetriebs zu erteilen, eventualiter sei ihm eine Betriebs­bewilligung A gemäss der Taxiverordnung der Stadt X zu erteilen.

Mit Präsidialverfügung vom 23. Dezember 2005 wurde das Begehren um Erlass einer vor­sorglichen Massnahme, mit welcher um die Gewährung einer provisorischen Bewilligung A zur Führung des Taxibetriebs ersucht wurde, abgewiesen.

Der Bezirksrat Y verzichtete am 5. Januar 2006 auf Vernehmlassung. Mit Be­schwerdeantwort vom 16. Januar 2006 beantragte der Stadt X die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Soweit mit der Beschwerde die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide verlangt wird, ist darauf einzutreten.

1.2 Alle weiteren Rechtsbegehren sind jedoch unzulässig, sodass darauf nicht einzutreten ist.

1.2.1 Der Antrag, die Taxiverordnung der Stadt X vom 7. April 1994 als Ganzes für nicht anwendbar zu erklären, ist unzulässig. Das Verwaltungsgericht könnte im Rahmen der ak­zessorischen Überprüfung höchstens diejenigen einzelnen Normen der Taxiverordnung für nicht anwendbar erklären, welche der angefochtenen Verfügung zu Grunde liegen. Deren Nichtanwendung wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht ist jedoch im Rahmen der Begründung des Antrags auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung geltend zu machen und kann nicht Gegenstand eines selbstständigen Antrags auf "Erklärung" der Nichtanwend­barkeit der Verordnung sein. Der Sache nach zielt dieser Antrag auf eine ab­strakte Nor­menkontrolle, das heisst auf die Überprüfung des kommunalen Erlasses der Taxiverordnung, wofür das Verwaltungsgericht nicht zuständig ist (§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).

1.2.2 Das Gleiche gilt für das weitere Rechtsbegehren, die Regelung der Bewilligungsvergabe der Betriebsbewilligung A gemäss Taxiverordnung der Stadt X für verfassungswidrig und für nichtanwendbar zu erklären. Für ein Feststellungsbegehren fehlt es zudem am erforderlichen schutzwürdigen Interesse, da der Beschwerdeführer die Möglichkeit hat, ein Gestaltungsurteil zu erwirken, was er auch mit seinem Antrag auf Aufhebung der Verfü­gung des Stadtrats X vom 30. Mai 2005 verlangt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 62). Aus den gleichen Gründen unzulässig ist der Antrag auf Feststellung, dass der Be­schwerdeführer ohne weitere Bewilligung seinen Taxibetrieb führen und die Standplätze auf öffentlichem Grund benützen darf.

1.2.3 Auf das weitere Begehren, dem Beschwerdeführer eine der Taxibewilligung A entspre­chende Bewilligung oder eine Betriebsbewilligung A gemäss Taxiverordnung zu erteilen, ist schon deshalb nicht einzutreten, weil selbst im Falle der Gutheissung der Beschwerde die Sache zur Neubeurteilung des Bewerbungsverfahrens an den Beschwerdegegner als Bewilligungsbehörde zurückzuweisen wäre.

1.3 Dem Antrag auf einen zweiten Schriftenwechsel wird nicht stattgegeben. Der entscheid­relevante Sachverhalt ist den Akten klar zu entnehmen, und neue Tatsachen sind in der Beschwerdeantwort nicht vorgebracht worden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 9 ff.).

2.

Der Beschwerdeführer geht zu Unrecht davon aus, dass ein Anspruch auf Erteilung einer Taxibewilligung A besteht, wenn ein Bewerber die von der Taxiverordnung hierfür ver­langten Kriterien erfüllt. Wie im Entscheid des Bezirksrats mit zutreffenden Erwägungen, auf die verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG), dargetan ist, handelt es sich bei der A-Bewilligung gemäss Taxiverordnung der Stadt X um eine Konzession, mit welcher dem Inhaber ein Sondernutzungsrecht an dem ihm zugewiesenen öffentlichen Standplatz eingeräumt wird. Abgesehen davon, dass kein Rechtsanspruch auf eine Taxibewilligung A besteht, kommt es bei deren Erteilung nicht nur auf die Voraus­setzungen aufseiten der Person des Bewerbers an, sondern auch auf die örtlichen Verhält­nisse, insbesondere die Kapazität an geeigneten, dem örtlichen Verkehrskonzept ent­spre­chenden Standplätzen an. Den für die Gewährung der Betriebsbewilligung A zuständi­gen Behörden steht daher ein entsprechender Ermessensspielraum zu (BGE 121 I 129 E. 3d, 108 Ia 135 E. 3).

Dass andere Gemeinden das Taxiwesen anders regeln und zum Teil auf eine Zweiteilung des Marktes in A-Konzessionen und B-Bewilligungen verzichten, heisst nicht, dass die in der Stadt X getroffene Lösung, wo am Bahnhof nur einige wenige Standplätze zur Verfügung gestellt werden können, willkürlich sei und gegen das Gleichheitsgebot ver­stosse. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers ist mit der in der Stadt X getroffenen Lösung keine rein zahlenmässige Beschränkung des Angebots an Taxis ver­bunden, da die Bewilligung B jedem Bewerber, der die hierfür erforderlichen Bedin­gungen erfüllt, ohne weitere Einschränkungen erteilt wird; dies eben im Sinn einer Polizei­bewilli­gung, auf die bei Erfüllung der Voraussetzungen Anspruch besteht.

Dass die Taxi­verordnung der Stadt X nicht dem Bundesrat zur Genehmigung vor­gelegt werden muss, hat die Vorinstanz mit zutreffenden Erwägungen, auf die verwiesen werden kann, dargetan (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG). Zur Beurteilung dieser Rechtsfrage bedarf es keiner Einholung eines Amtsberichts der zuständigen Bundesämter.

3.

3.1 Dass der Inhaber einer Taxibewilligung A, der über einen zugewiesenen öffentlichen Standplatz verfügt, gegenüber den Inhabern einer B-Bewilligung einen Vorteil hat, räumen auch die Vorinstanzen ein. Dieser wegen des beschränkten Angebots an geeigneten öffent­lichen Standplätzen unvermeidliche Nachteil der andern Taxifahrer stellt jedoch keinen gewichtigen, nicht mehr zu rechtfertigenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Den Inhabern einer B-Bewilligung bleibt die Ausübung ihres Gewerbes gewahrt, indem ihnen die Aufnahme und das Aussteigenlassen von Gästen an allen andern Orten ausserhalb der wenigen öffentlichen Standplätze möglich ist. Das öffentliche Interesse an einem den ört­lichen Verhältnissen entsprechenden geordneten Taxiwesen auf Gemeindegebiet überwiegt auf jeden Fall das private Interesse der Taxifahrer auf einen öffentlichen Standplatz. Die­sem privaten Interesse kann angesichts der beschränkten Zahl solcher Standplätze und da­mit aus sachlichen Gründen gar nicht gegenüber allen Taxi­fahrern, welche die Vorausset­zungen für die Ausübung dieses Gewerbes erfüllen, Genüge getan werden.

Wie schon von der Vorinstanz festgehalten, steht es dem Beschwerdeführer frei, um eine Taxibewilligung B nachzusuchen. Wenn er ohne eine solche Bewilligung dennoch das Taxigewerbe ausübt und damit gegen gesetzliche Vorschriften verstösst, so durfte das übri­gens bei seiner Bewerbung für die A-Bewilligung negativ veranschlagt werden.

3.2 Unter dem Gesichtspunkt von Rechtsgleichheit und Willkürverbot könnte dagegen eine Rotation unter den Inhabern einer A-Bewilligung grundsätzlich infrage kommen. Im vorliegenden Fall sind jedoch die tatsächlichen Verhältnisse nicht so, dass der Verzicht auf eine Rotation nicht mehr vertretbar gewesen wäre. Abgesehen davon, dass die betrieblichen Voraussetzungen bei O mit Abstand die besten sind und ein öffentliches Interesse an der Berücksichtigung des besten Bewerbers besteht, wäre selbst dann, wenn dem Beschwerdegegner eine Rotation nahe gelegt werden müsste, die Sache noch nicht zu Gunsten des Beschwerdeführers entschieden. Ob der Betrieb von O überhaupt mit den früheren von ihrem Ehemann geführten Betrieben identisch ist, kann daher offen bleiben.

4.

4.1 Die Gründe, welche für den Beschwerdegegner ausschlaggebend waren, die A-Konzes­sion O zu erteilen, sind insbesondere folgende: O kann allein einen 24-Stundenbetrieb sicherstellen, während der Beschwerdeführer einen solchen nur in Zusammenarbeit mit einem Taxi aus X sicherzustellen angab. Zudem beschäftigt O 11 Personen im Anstellungsverhältnis und mit Umsatzbeteiligung, wobei es sich um das frühere Personal der konkursiten Firma ihres Ehemannes handelt. Der Be­schwerdeführer dagegen hat in seiner Bewerbung weder die mögliche Zusammenarbeit mit dem Taxi Q noch Verträge mit Fahrpersonal dargetan bzw. vorgelegt. Das sind sachliche, an den Bedürfnissen eines 24-stündigen und geordneten Taxibetriebs vom Standplatz am Bahnhof aus orientierte Gründe. Diese genügen bereits, um den Ermessens­entscheid des Beschwerdegegners für vertretbar zu halten.

4.2 Das vom Beschwerdeführer auch mit der vorliegenden Beschwerde wieder vorgebrachte Argument, dass die Firma des Ehemannes von O Konkurs gegangen sei, ist daher nicht relevant. Dabei konnte der Beschwerdegegner ohne Willkür auch den Standpunkt vertreten, dass einem sanierten Unternehmen nicht von vornherein eine negative Prognose gemacht werden dürfe und dass die Erhaltung der Arbeitsplätze des Personals auch zu berücksichtigen sei. Für die Vorinstanz bestand deshalb auch kein Anlass, dem Beschwerdeführer Einsicht in die Betreibungsregisterauszüge von O und deren Ehemann sowie deren GmbH zu geben, weshalb der Vorwurf einer Gehörsverweigerung (Art. 29 Abs. 2 BV) unberechtigt ist. Soweit es um entscheidrelevante Unterlagen ging, erhielt der Beschwerdeführer Akteneinsicht, indem der Bezirksrat ihm bzw. dessen Rechtsvertreter gemäss Schreiben vom 5. September 2005 die vom Stadtrat eingereichten Akten von O zur Einsichtnahme zustellte. In dem betreffenden Schreiben wurde der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers darauf hingewiesen, dass eine weitere Akteneinsicht dann gewährt würde, wenn aufgrund der Replikschrift anzunehmen sei, dass dem angefochtenen Entscheid nicht die Tatsachen zu Grunde gelegen hätten, welche in der Tabelle (das heisst der zusammengefassten Darstellung der verschiedenen Gesuche) aufgelistet und in den Bewerbungsunterlagen von O ersichtlich seien. Ausserdem sei in der Replikschrift glaubhaft zu machen, dass die Bewerbung des Beschwerdeführers nicht an den Mängeln leide, welche in der Rekursantwort vorgebracht worden seien. Derartige Vorbringen enthält die Replikschrift vom 20. September 2005 nicht, sodass mit der Nichtgewährung weiterer Akteneinsicht keine Gehörsverweigerung begangen wurde. Eine solche wird denn auch nicht einmal ansatzweise dargetan. Mit der in der vorliegenden Beschwerde geäusserten Vermutung, es scheine fraglich, ob die Vorinstanz überhaupt einem einzigen Beweisantrag des Beschwerdeführers nachgekommen sei, ist es nicht getan. Dass und weshalb die in der Rekursschrift angeforderten Unterlagen – abgesehen von den dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers am 5. September 2005 zugestellten Bewerbungsunterlagen von O – nicht zugestellt wurden, ergibt sich aus dem Schreiben des Bezirksrats vom 5. September 2005 und dem Inhalt der Replikschrift vom 20. September 2005. Der Beschwerdegegner durfte die Konkurse der vom Ehemann von O geführten Taxifirmen ohne Willkür für nicht entscheidend halten, weshalb auch entsprechenden Beweisanträgen nicht stattzugeben war und ist.

5.

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Ausgangsgemäss sind die Kosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche Entschädigung ist indessen auch dem obsiegenden Beschwerdegegner nicht zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 mit Hinweisen).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3. Die Kosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5. Mitteilung an …